蘆垚

曾走過先污染、后治理之路的西方發(fā)達國家，在面對污染重疾時，如何強化機制，創(chuàng)新治理方式？

強勢的日本環(huán)保省

20世紀中葉是日本經(jīng)濟騰飛的黃金期，但工業(yè)發(fā)展給日本帶來的問題一度不亞于其成就：“水俁病”、“第二水俁病”、“哮喘病”和“痛痛病”等公害病相繼暴發(fā)。上世紀60年代后期，四種公害病的受害者把排污企業(yè)告上法庭，成為轟動一時的“四大公害訴訟”。

重壓之下，日本政府在1970年前后重拳出擊。其中最為著名的是重新修訂《公害對策基本法》，并制定了《廢棄物處理法》等14個相關環(huán)境法案。

日本環(huán)境省的前身日本環(huán)保廳，就是在1971年成立。環(huán)境廳是負責日本環(huán)境政策及計劃制定，統(tǒng)一監(jiān)督管理全國環(huán)保工作的部門。2001年，日本中央政府各機關由原來的1府22省廳合并為1府12省廳。在此次改組中，日本環(huán)境廳升格為環(huán)境省。日本環(huán)境省直屬首相領導。除了這一部門，其他相關省廳也需對自己部門的環(huán)保工作負責。

中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會曾撰寫報告對日本環(huán)保機構的設置進行評價。其分析認為，日本的決策機制基本上是一個協(xié)商的過程，即任何決策的形成都是部門間或不同利益團體間談判、妥協(xié)和平衡的結果。所以，在各部門形成統(tǒng)一認識的基礎上，日本政府的這一結構可以形成齊抓共管的局面，否則，協(xié)調(diào)的難度和成本會很高。

而在這一政策協(xié)商過程中，環(huán)境省有兩個優(yōu)勢，使其能夠發(fā)揮統(tǒng)一監(jiān)督管理的權力和職能。第一，環(huán)境省雖是總理府的直屬機構，但其長官屬于內(nèi)閣大臣，與其他省大臣具有同等的政治參與機會。第二，環(huán)境省被賦予協(xié)調(diào)各省廳環(huán)保工作，特別是協(xié)調(diào)污染防治經(jīng)費預算的職能。根據(jù)法律規(guī)定，環(huán)境省有權向各部門提出質(zhì)詢和環(huán)保要求，各部門應予以答復并采取措施。環(huán)境省長官是內(nèi)閣成員，可以參加內(nèi)閣會議，可直接向總理報告環(huán)境事務，或提出立法建議，亦可向有關部門提出建議。

執(zhí)法威懾力

除了環(huán)保省在政治決策過程中擁有相當大的權力之外，執(zhí)法部門的特殊制度設置，也是日本環(huán)保政策得以順利落地的一大原因。

日本的環(huán)境保護制度中有一系列復雜的指令控制制度。其中包括環(huán)境影響評價制度、制定公害防止計劃制度、簽訂公害防止協(xié)議制度、公害防止管理員制度、公害受害者補償制度等。除此之外，還有日本首創(chuàng)的一種制度，包括水質(zhì)總量控制、大氣污染物總量控制制度，這一制度對特定地區(qū)的水和大氣污染物排放制定標準，進行定量控制。

這些制度早已進入日本的環(huán)境法律法規(guī)，一旦有超標排放發(fā)生，執(zhí)法機關將發(fā)揮法律的強制力。

在日本的很多環(huán)境法律法規(guī)中，有被稱為“直罰主義”的制度設置。根據(jù)這些法律法規(guī)，若企事業(yè)單位和國民違反了法定條文，執(zhí)法機關可以不經(jīng)法院審判，直接以違反行政上的義務為依據(jù)給以刑事處罰。例如，若故意實施超標排放行為，可以對直接責任者或者企事業(yè)單位處以6個月以下的拘役或10萬元以下的罰金；過失超標準排出的，對其責任者直接處以3個月以下的拘役或5萬日元以下罰金。

不難想象，這一制度將對破壞環(huán)境的違法行為形成巨大威懾。

美國的中央環(huán)保部門幾乎與日本同期設立，1970年7月，分散于農(nóng)業(yè)部、環(huán)境質(zhì)量委員會等多個部門的環(huán)境保護職能，集中成立了美國國家環(huán)保局。

和日本相似，美國國家環(huán)保局除了組織排污許可證的實施、對企業(yè)排污行為進行調(diào)查檢查之外，也擁有極具威懾力的執(zhí)法權。

美國環(huán)保局是美國最主要的環(huán)境執(zhí)法機構，相比其他聯(lián)邦機構權力更大。比如，美國環(huán)保局有獨立的執(zhí)行機構和法庭。由于環(huán)境問題的特殊性，美國環(huán)保局與各州的聯(lián)系比其他部門更強。如果環(huán)保局發(fā)現(xiàn)地方的環(huán)境執(zhí)法不力，可以直接行使原來由州行使的環(huán)境執(zhí)法權。環(huán)保局或州政府在環(huán)保執(zhí)法時有3種可供選擇的行動：行政行動、民事行動、刑事行動。

這其中的刑事行動，懲罰范圍從罰款到判刑?！顿Y源保護回收法》中刑事處罰從每天罰款不超過5萬美元或不超過5年徒刑，直至罰款總額不超過100萬美元或不超過15年徒刑。大約每7次刑事行動中，6次的結果是罰款低于每天5萬美元或刑期低于5年。

誰在影響環(huán)保政策

如前文所述，由于環(huán)保問題的地域特征十分明顯，因此，中央地方關系是環(huán)保體制面臨的問題之一。

盡管美國環(huán)保局擁有較一般聯(lián)邦機構更大的權力，但是，美國各州環(huán)保機構仍然具有自主性。

中國海洋大學教授馬英杰在對比了美國環(huán)境保護管理體制后，認為中國趨向于中央政府主導型和驅動型的環(huán)境管理體制結構及工作方式，是目前環(huán)境保護存在的問題之一。

在美國，州級環(huán)保機構不受聯(lián)邦環(huán)保機構的領導和管理，各州環(huán)保局各自保持獨立，依照本州法律履行職責，只依據(jù)聯(lián)邦法律在部分事項上與聯(lián)邦環(huán)保局合作，完成任務。相較而言，中國的地方政府缺少自主行為，積極主動性發(fā)揮不夠，中央環(huán)境管理權力較集中，具體職能較繁雜，負擔較重，管理成本較高。

因此，需要設計中央與地方環(huán)境管理部門之間的互動機制，在最大程度上保證環(huán)境保護措施的效率，這種互動體制基本可以保證環(huán)保標準既能保護公眾健康，又照顧到各方的利益。

從日本的經(jīng)驗也不難看出地方政府在環(huán)保中的作用。

早在日本的中央政府將環(huán)保列入議程之前，日本地方環(huán)保行動已經(jīng)先行一步。地方政府針對區(qū)域環(huán)境公害制定條例，為日后日本政府的環(huán)境政策制定打下基礎。例如，作為日本地方自治政府關于環(huán)境立法的第一例，東京都早在1949 年就制定了《工廠公害防治條例》，這比“公害國會”早了21年。此后，大阪府、神奈川縣、福岡縣等也制定了類似的條例。

這并不難理解。由于環(huán)境問題與日常生活息息相關，因此民眾發(fā)起的鄰避運動常常成為地方最初的環(huán)保動因。

現(xiàn)在，日本地方政府仍然在環(huán)境保護中發(fā)揮巨大作用。比如上文中提到的指令控制制度，其污染物的排放值就是由地方政府與企業(yè)協(xié)商而定的。日本政府也十分注重暢通環(huán)保參與渠道，民眾可以通過遞交居民意見書來反饋意見，也可以參與聽證會對環(huán)境問題提出意見和建議。

在美國，外界對官方的環(huán)保決策影響則擁有更多的自身制度特征。

影響美國環(huán)保立法的大致有兩類團體，一是行業(yè)團體，一是環(huán)保團體。由于現(xiàn)代環(huán)保運動發(fā)源于美國，因此，經(jīng)過多年發(fā)展，美國環(huán)保團體的力量已經(jīng)十分強大。1992年，美國已有1萬多個非政府環(huán)境保護組織，其中10個最大的組織的成員已有720萬人。

（實習生鄭鑫對本文亦有貢獻）endprint