關(guān)鍵詞 農(nóng)村留守兒童；社會(huì)投資理念；先賦性照料資源；社會(huì)支持政策

中圖分類(lèi)號(hào)：C92.05 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008‐3456（2024）04‐0143‐10

DOI 編碼：10.13300/j.cnki.hnwkxb.2024.04.013

早在1960 年，諾貝爾獎(jiǎng)獲得者西奧多·舒爾茨便就指出，人口質(zhì)量及知識(shí)方面的投資在很大程度上決定了人類(lèi)未來(lái)的前景[1]。尤其是第四次工業(yè)革命以來(lái)，人力資本成為決定各國(guó)能否實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)前移并在全球價(jià)值鏈上占據(jù)優(yōu)勢(shì)的核心變量[2]。然而，無(wú)論是數(shù)量還是質(zhì)量，我國(guó)人力資本狀況均不容樂(lè)觀(guān)，培育并提升人力資本質(zhì)量，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)潛在發(fā)展能力并完成趕超目標(biāo)的關(guān)鍵[3]。發(fā)展型社會(huì)政策認(rèn)為，社會(huì)投資的重點(diǎn)在于提高人們經(jīng)濟(jì)參與能力、社會(huì)活動(dòng)能力與政治行動(dòng)力，尤其要通過(guò)對(duì)弱勢(shì)群體的人力資本投資，消除其參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的障礙，提高其創(chuàng)造價(jià)值的能力，從而達(dá)到終止貧困代際傳遞與增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的雙重目的。1998年歐盟便提出“公共開(kāi)支要向投資人力資本的方向傾斜、要幫助社會(huì)成員參與勞動(dòng)力市場(chǎng)以解決社會(huì)排斥”等。迄今，“社會(huì)投資國(guó)家”理念被廣泛采納，OECD、歐盟、世界銀行等國(guó)際組織均將社會(huì)投資理念納入社會(huì)福利機(jī)制，以期達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與增進(jìn)社會(huì)福利的融合與雙贏。作為未來(lái)重要的人力資本，投資兒童以確保其健康狀況、早期發(fā)育、社會(huì)適應(yīng)等，可視作對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的提前投資[4]，故此囊括家庭友好型政策、積極公共政策、公共托育體系的“以?xún)和癁橹行牡纳鐣?huì)投資策略”成為20世紀(jì)90年代以來(lái)福利國(guó)家社會(huì)政策的新趨向[5]，且兒童的“準(zhǔn)公共品”屬性使得對(duì)兒童投資不僅是家庭責(zé)任，更是國(guó)家責(zé)任[6]。在此理念下，德、加、美、日等國(guó)家的兒童照顧政策呈現(xiàn)出典型的社會(huì)投資模式，2015年聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)（UNICEF）開(kāi)發(fā)的兒童照顧發(fā)展項(xiàng)目在19個(gè)國(guó)家（地區(qū)）23個(gè)地點(diǎn)實(shí)施[7]，這對(duì)打破不平等的代際傳遞，促進(jìn)社會(huì)公平具有重要意義。

作為“拆分型家庭生產(chǎn)模式”的重要產(chǎn)物，我國(guó)農(nóng)村留守兒童①數(shù)量迅猛增長(zhǎng)。最新數(shù)據(jù)顯示，2020 年我國(guó)農(nóng)村留守兒童規(guī)模4177萬(wàn)人，分別占全國(guó)兒童總數(shù)、全部農(nóng)村兒童的14.02% 和37.90%；在部分人口流出大省，如重慶、廣西、河南和貴州等，農(nóng)村留守兒童可達(dá)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村兒童的一半左右①。已有研究表明，留守經(jīng)歷不利于農(nóng)村兒童高質(zhì)量人力資本的生成，如留守不利于農(nóng)村兒童受教育水平的提高以及身體與心理健康維度人力資本的獲取、降低了農(nóng)村兒童的認(rèn)知能力和非認(rèn)知能力等[8‐12]，更為重要的是，留守經(jīng)歷具有持久性的負(fù)效應(yīng)，會(huì)導(dǎo)致個(gè)體成年期的負(fù)情緒和低自尊[13]，并通過(guò)勞動(dòng)韌性和責(zé)任感的下降，提高新生代農(nóng)民工的工作流動(dòng)性，降低了其就業(yè)質(zhì)量和城市融入度[14‐18]；此外，留守經(jīng)歷通過(guò)家庭時(shí)間投入“赤字”，對(duì)“留守者”尤其是留守男性的認(rèn)知能力造成持久性的負(fù)向沖擊，并由此降低了留守者成年期的勞動(dòng)力市場(chǎng)績(jī)效[19]。由此，留守經(jīng)歷成為農(nóng)村兒童生命歷程中的“負(fù)向生命事件”，其與“留守者”先賦性弱勢(shì)的累積疊加，可能會(huì)提高農(nóng)村貧困代際傳遞的潛在風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)此推斷，占全國(guó)兒童總數(shù)近1/7 的農(nóng)村留守兒童的存在，可能會(huì)降低我國(guó)未來(lái)的人力資本質(zhì)量，不僅會(huì)導(dǎo)致高技能人才的缺乏使我國(guó)進(jìn)入“低技能、低增長(zhǎng)”雙低循環(huán)陷阱，還可能會(huì)造成代際貧困傳遞破壞社會(huì)和諧穩(wěn)定，這在當(dāng)前中國(guó)2/3 的適齡勞動(dòng)力不具備應(yīng)對(duì)全球科技變革和產(chǎn)業(yè)升級(jí)基本技能[2]的情況下，提高了我國(guó)社會(huì)未來(lái)發(fā)展所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)合組織（OECD）2005年社會(huì)部長(zhǎng)會(huì)議公報(bào)稱(chēng)“社會(huì)政策必須是積極主動(dòng)的，注重投資人的能力和實(shí)現(xiàn)他們的潛能，而不僅僅是使人們免于不幸”。因而，借鑒社會(huì)投資理念，探尋有利于農(nóng)村留守兒童發(fā)展的公共政策資源，切斷先賦性弱勢(shì)與“留守事件”的鏈接機(jī)制，打破“雙低”循環(huán)陷阱，這對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和包容性增長(zhǎng)具有重要意義。

一、從“私領(lǐng)域”到“公領(lǐng)域”：我國(guó)農(nóng)村留守兒童照料的必然選擇

創(chuàng)造、發(fā)展和維護(hù)人類(lèi)能力是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)[20]。傳統(tǒng)社會(huì)中，“勞動(dòng)力”這一特殊“商品再生產(chǎn)”主要以家庭和親屬關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)，因而以家庭為基礎(chǔ)的養(yǎng)育、照料和繁殖構(gòu)成了傳統(tǒng)社會(huì)宏觀(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和金融運(yùn)作的末端基礎(chǔ)[21]，尤其是在“家戶(hù)制”盛行的東亞地區(qū)。然而，家庭結(jié)構(gòu)的小型化、核心化降低了現(xiàn)代家庭的勞動(dòng)力再生產(chǎn)能力，尤其是我國(guó)“城市”偏向戰(zhàn)略引致的農(nóng)村“拆分型勞動(dòng)力再生產(chǎn)”，造成農(nóng)村傳統(tǒng)差序格局下以血緣、地緣為主的先賦性照料體系消解。在此背景下，以“農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)體系”為主要內(nèi)容的社會(huì)政策逐漸進(jìn)入公共政策領(lǐng)域，以彌補(bǔ)“私領(lǐng)域”非正式照料資源的不足。

1. 家庭照料資源短缺，農(nóng)村留守家庭勞動(dòng)力再生產(chǎn)功能減弱

費(fèi)孝通雙系撫育理論表明，父母和孩子組成的核心家庭是最利于孩子掌握家庭之外的工作和交往所需技能的穩(wěn)定型“三角結(jié)構(gòu)”，因而一個(gè)完整的撫育團(tuán)體必須包括兩性的合作[22]。然而，“父代就業(yè)在城市，子代成長(zhǎng)在農(nóng)村”的“拆分型家庭再生產(chǎn)模式”，造成了兒童成長(zhǎng)關(guān)鍵期父母“不在場(chǎng)”，家庭教育功能、監(jiān)管功能、情感滿(mǎn)足功能、照料功能等大大弱化。

由表1 可知，2020年54.4% 的農(nóng)村留守兒童與父母一方共同居住，在45.6% 的父母均不在家的農(nóng)村留守兒童中，與祖父母一起居住、與其他成年人、單獨(dú)留守或與其他兒童一起居住者分別占27.1%、5.6% 和12.9%。研究表明，因女性在家庭生產(chǎn)中的比較優(yōu)勢(shì)，與母親共同生活的兒童通常能夠得到更好的養(yǎng)育和照料，且母親照料更有利于提升學(xué)齡階段留守兒童的學(xué)業(yè)表現(xiàn)。然而，隨著女性由“持家人”向“養(yǎng)家人”的角色轉(zhuǎn)變，農(nóng)村兒童成長(zhǎng)關(guān)鍵期母親照料資源急劇流失。全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告顯示②，2021年我國(guó)女性農(nóng)民工10501萬(wàn)人，占農(nóng)民工總數(shù)的35.9%，其中外出女性農(nóng)民工5186萬(wàn)人。此外，對(duì)于留居在鄉(xiāng)村的女性而言，她們大多以全職或兼業(yè)方式就近就業(yè)，成為規(guī)?；r(nóng)業(yè)、縣域內(nèi)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要雇工源，“女性為主”的家庭育兒模式面臨解構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，全國(guó)超過(guò)1/3 的農(nóng)村兒童不滿(mǎn)3歲與母親分離，0～2歲嬰幼兒由母親以外的他人照料者占22.6%。因留守引致的親子“時(shí)-空”分離，加之與父母聯(lián)系頻率較低且交流質(zhì)量不高[23]，父母對(duì)子女的時(shí)間投入大大降低。有研究發(fā)現(xiàn)，一年只能見(jiàn)到父母一兩次的兒童全國(guó)約有近1794 萬(wàn)，而近921萬(wàn)兒童幾乎一年都無(wú)法與父母相見(jiàn)①。

理論上講，為了彌補(bǔ)“照料赤字”對(duì)子代發(fā)展的不利影響，農(nóng)村留守家庭可能會(huì)采取以經(jīng)濟(jì)投入替代時(shí)間投入的策略，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)更多有利于子代能力生產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)資源，以彌補(bǔ)自身時(shí)間投入的不足。然而，研究表明，父母外出并未增加對(duì)子女教育費(fèi)用的投入[11]，亦不能有效改善留守兒童維生素和其他微量元素的攝入[8]，且隨著收入增長(zhǎng)，農(nóng)民工增加存款用于未來(lái)房產(chǎn)購(gòu)置的概率很高[24]。此外，留守兒童父母相對(duì)于非留守兒童父母對(duì)教育的重視程度較低[25]，且進(jìn)城務(wù)工進(jìn)一步惡化了父親的教育成就觀(guān)[26]，因而父母外出非但沒(méi)有增加對(duì)孩子的教育投入，反而減少了有利于子女發(fā)展的時(shí)間投入，最終結(jié)果必然是農(nóng)村留守兒童人力資本質(zhì)量的相對(duì)劣勢(shì)。有研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村留守兒童學(xué)業(yè)表現(xiàn)和認(rèn)知能力落后于非留守兒童[27]，手機(jī)成癮、逃學(xué)、厭學(xué)、輟學(xué)、行為失范等現(xiàn)象比一般兒童嚴(yán)重[28]，他們學(xué)業(yè)中斷早，高中凈入學(xué)率低于農(nóng)村兒童平均水平[29]。據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，15～17周歲的農(nóng)村留守兒童在校率88.4%，比全國(guó)兒童、流動(dòng)兒童低4.0% 和4.9%。

2. 以血緣、地緣為主的家庭外非正式照料資源日趨“式微”

作為家本位的社會(huì)，鄰里守望互助是我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的優(yōu)良傳統(tǒng)，這一套功能齊全的穩(wěn)定的互惠體系，曾極大地發(fā)揮了“幼吾幼，以及人之幼；老吾老，以及人之老”之功能。在這套非正式制度下，人們習(xí)慣于從網(wǎng)絡(luò)中尋求育兒支持，因而兒童撫育歷來(lái)被視為“家務(wù)事”，國(guó)家力量較少干預(yù)[30]。我國(guó)外出務(wù)工家庭亦遵循“由近及遠(yuǎn)”“由親及疏”的差序格局來(lái)選擇留守在家鄉(xiāng)的兒童的養(yǎng)育者[31]。在鄉(xiāng)土中國(guó)，多子多福、養(yǎng)兒防老等家庭倫理觀(guān)念盛行，農(nóng)村家庭人口較多、規(guī)模較大，擴(kuò)大家庭、大家庭占比較高。當(dāng)父母不愿或無(wú)力養(yǎng)育子女時(shí)，兒童所在的擴(kuò)大家庭、家族的其他成員將承擔(dān)起相應(yīng)的撫育責(zé)任；如果沒(méi)有近親（家）屬，鄰里或社區(qū)將會(huì)集體承擔(dān)相應(yīng)的撫育責(zé)任[32]。這種以血緣、地緣為主的非正式兒童照顧體系，通過(guò)親屬、鄰里、社區(qū)的互助共濟(jì)，保證兒童獲得相應(yīng)的補(bǔ)償性照顧與養(yǎng)育資源，一定程度上緩解了親代“不在場(chǎng)”造成的養(yǎng)育資源缺失。故此，在內(nèi)部關(guān)系緊密、村民互助精神完好的村莊，即使父母不在身邊，農(nóng)村留守兒童也能生活得“健康快樂(lè)”[33]。

然而，工業(yè)化、城市化的迅猛推進(jìn)，加之傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化價(jià)值體系的解構(gòu)，這種以血緣、地緣為紐帶的非正式撫育資源日趨式微。首先，由于計(jì)劃生育政策的實(shí)施，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)已從主干家庭、聯(lián)合家庭轉(zhuǎn)化為核心家庭、小型家庭，以家庭、家族為主的兒童照料與養(yǎng)育網(wǎng)絡(luò)難以為繼。其次，“虹吸效應(yīng)”造成的農(nóng)村空心化、農(nóng)民老齡化，導(dǎo)致村莊內(nèi)聚性下降，農(nóng)村集體成員的歸屬感、共同利益、相互信任以及集體行動(dòng)能力等社會(huì)資源成為稀缺品[33]，熟人社會(huì)向“半熟人”社會(huì)演變，基于地緣關(guān)系的守望互助模式消解、互助精神流失，農(nóng)村留守兒童喪失“家”的歸屬感和對(duì)農(nóng)村的認(rèn)同，日益脫嵌于農(nóng)村社會(huì)[34]。

3. 我國(guó)農(nóng)村留守兒童支持政策逐漸進(jìn)入“公領(lǐng)域”

在傳統(tǒng)兒童照料資源“日益枯竭”的情況下，農(nóng)村留守兒童進(jìn)入公共政策視野，逐漸由“家務(wù)事”變?yōu)椤皣?guó)家事”，目前已形成相對(duì)完善的農(nóng)村留守兒童支持政策（表2）。

經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)體系框架逐漸形成，并呈如下特點(diǎn)：①農(nóng)村留守兒童成為公共政策重要領(lǐng)域。2004年中央教育科學(xué)研究所《農(nóng)村留守兒童問(wèn)題調(diào)研報(bào)告》中，農(nóng)村留守兒童作為農(nóng)民工問(wèn)題“附屬品”納入公共政策視野。2006 年全國(guó)婦聯(lián)發(fā)布《關(guān)于大力開(kāi)展關(guān)愛(ài)農(nóng)村留守兒童行動(dòng)的意見(jiàn)》，標(biāo)志著農(nóng)村留守兒童作為獨(dú)立主體進(jìn)入國(guó)家政策視野。此后，農(nóng)村留守兒童政策逐漸成為公共政策的重要構(gòu)成。②政策目標(biāo)從“保生存”轉(zhuǎn)向“促發(fā)展”。2006年前后出臺(tái)的農(nóng)村留守兒童政策，主要聚焦于農(nóng)村留守兒童的教育與安全問(wèn)題，且政策條文較宏觀(guān)。此后，教育部、婦聯(lián)、計(jì)生委、國(guó)務(wù)院等陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策意見(jiàn)，政策內(nèi)容逐漸由教育、安全，拓展到身心健康、權(quán)益保障、社會(huì)救助、家庭監(jiān)護(hù)、社會(huì)融入等層面，說(shuō)明我國(guó)農(nóng)村留守兒童政策逐漸從滿(mǎn)足兒童生存需求轉(zhuǎn)向促進(jìn)兒童發(fā)展。③治理主體由“單一治理”轉(zhuǎn)向“多元共治”。最初的政策主要強(qiáng)調(diào)教育部門(mén)和政府部門(mén)責(zé)任，2016年《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》要求強(qiáng)化家庭監(jiān)護(hù)主體責(zé)任。2019年《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系的意見(jiàn)》提出“推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)、培育社會(huì)組織、發(fā)動(dòng)社會(huì)力量”等，明確了民政、公安、教育、人社、共青團(tuán)、婦聯(lián)等多部門(mén)職責(zé)。至此，農(nóng)村留守兒童政策由最初的學(xué)校與政府，逐漸演變成為政府、家庭、社區(qū)、社會(huì)組織等多主體的責(zé)任共擔(dān)，體現(xiàn)了福利多元主義在農(nóng)村留守兒童政策領(lǐng)域的應(yīng)用。

二、社會(huì)投資視角下我國(guó)農(nóng)村留守兒童社會(huì)支持體系存在的主要問(wèn)題

從社會(huì)投資的視角，現(xiàn)有政策“事后補(bǔ)缺”特征明顯，缺乏對(duì)農(nóng)村留守家庭的支持，且多元主體“協(xié)同共治”機(jī)制尚未形成，不足以彌補(bǔ)農(nóng)村留守家庭的勞動(dòng)力再生產(chǎn)功能。

1. 社會(huì)投資的內(nèi)涵與基本理念

社會(huì)投資將社會(huì)政策視為一種重要的生產(chǎn)要素，通過(guò)增加人力資本和社會(huì)資本投資，將對(duì)弱勢(shì)群體“事后救助”轉(zhuǎn)向?qū)θw成員的“預(yù)防性”支持，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)包容性發(fā)展與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)，這使得資源消耗的社會(huì)福利具有了創(chuàng)造財(cái)富的積極內(nèi)涵[35]。具體而言，包含以下方面：

（1）“投資兒童”就是“投資于未來(lái)”。腦科學(xué)研究表明，生命早期是個(gè)體能力形成的“敏感期”，早期人力資本投資的回報(bào)率較高且具有較強(qiáng)的“乘數(shù)效應(yīng)”，并能抑制個(gè)體成年期的不良社會(huì)行為。故此，社會(huì)投資理論將兒童置于首要位置，通過(guò)保證兒童發(fā)展的機(jī)會(huì)平等，增強(qiáng)其未來(lái)獲取收入的能力，以預(yù)防其面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。此外，生命早期的不利環(huán)境會(huì)給個(gè)體帶來(lái)發(fā)展滯后風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)導(dǎo)致貧困的代際傳遞，而對(duì)兒童早期的社會(huì)投資，可以削弱家庭背景對(duì)兒童發(fā)展的不利影響，故《2006 年世界發(fā)展報(bào)告》將“對(duì)兒童的投資”視為克服未來(lái)不平等現(xiàn)象的有力機(jī)制。

（2）從“家庭支持”轉(zhuǎn)向“支持家庭”。因家庭在勞動(dòng)力再生產(chǎn)中難以替代，社會(huì)投資理論將支持家庭視為一種預(yù)防性投資，認(rèn)為應(yīng)摒棄兒童應(yīng)完全由家庭養(yǎng)育的傳統(tǒng)思維，不僅要向特殊家庭提供應(yīng)急幫助，更要重視對(duì)普通家庭的預(yù)防性支持。為此，國(guó)家應(yīng)制定法律保護(hù)、收入支持與社會(huì)服務(wù)在內(nèi)的“支持家庭”政策，增加所有家庭的照料性資源。政策工具包括提升家庭社會(huì)資本的時(shí)間政策（生育假、育兒假）、增加家庭物質(zhì)資本的經(jīng)濟(jì)支持（減免稅、兒童津貼）、彌補(bǔ)家庭時(shí)間投入的服務(wù)政策（公共托育制度），通過(guò)幫助父母平衡“家庭”與“社會(huì)”角色，以保障高質(zhì)量人力資本再生產(chǎn)，并降低未來(lái)社會(huì)成本。

（3）從“單一治理”到“多中心協(xié)同”。社會(huì)投資理論認(rèn)為，社會(huì)政策要發(fā)揮持久作用，不能僅依靠單一社會(huì)系統(tǒng)來(lái)承擔(dān)福利供給責(zé)任，而要構(gòu)建一個(gè)促進(jìn)政府、家庭、市場(chǎng)、社區(qū)與社會(huì)組織等不同社會(huì)系統(tǒng)“共治”的制度框架。因而，應(yīng)通過(guò)社會(huì)投資增強(qiáng)個(gè)人、家庭、社會(huì)組織等多主體的參與能力，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而增加整個(gè)社會(huì)的福利供給。尤其是隨著社會(huì)保障制度的建立，兒童“準(zhǔn)公共品”屬性已成共識(shí)，應(yīng)構(gòu)建政府、家庭、市場(chǎng)、社區(qū)、社會(huì)組織等責(zé)任共擔(dān)的“多中心協(xié)同”治理機(jī)制，充分發(fā)揮兒童潛能，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)問(wèn)題的“早期預(yù)防”與“上游干預(yù)”。

2. 社會(huì)投資理念下我國(guó)農(nóng)村留守兒童政策的主要問(wèn)題

社會(huì)投資理念通過(guò)增加人力資本與社會(huì)資本投資，提高社會(huì)成員的環(huán)境適應(yīng)、資源利用、價(jià)值創(chuàng)造能力，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平的兼容。故此，社會(huì)政策不僅是社會(huì)穩(wěn)定器，更是提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的工具。與之相比，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行以經(jīng)濟(jì)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，社會(huì)政策發(fā)展滯后且將“人作為重要資產(chǎn)”的投資力度不夠，現(xiàn)有農(nóng)村留守兒童政策僅發(fā)揮“最后安全網(wǎng)”的兜底作用，尚未從社會(huì)投資視角出發(fā)，將農(nóng)村留守兒童視為重要社會(huì)資產(chǎn)，以滿(mǎn)足其發(fā)展需求為根本，從長(zhǎng)期戰(zhàn)略的視角消除其成年期經(jīng)濟(jì)參與的障礙。具體而言，包含以下方面：

（1）“事后補(bǔ)缺”特征明顯，預(yù)防性手段不足。我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村留守兒童政策大多屬于“事后補(bǔ)缺型”，大多是對(duì)處于“留守狀態(tài)”農(nóng)村兒童的事后救助，僅能作為“治病救人”的末端環(huán)節(jié)。城鄉(xiāng)二元的制度安排及其對(duì)農(nóng)民工群體的集體排斥，是農(nóng)村留守兒童產(chǎn)生的制度根源，應(yīng)從該“上游環(huán)節(jié)”阻斷農(nóng)村留守兒童的產(chǎn)生，才是“標(biāo)本兼治”之策。顯然，現(xiàn)有制度安排對(duì)農(nóng)村兒童的預(yù)防性保護(hù)不足。此外，農(nóng)村留守兒童政策大多以“保生存”為主，“促發(fā)展”手段不夠，現(xiàn)有政策多聚焦于留守兒童監(jiān)護(hù)、安全、教育等“問(wèn)題減少”[36]，對(duì)造成農(nóng)村留守兒童問(wèn)題的主因——照料“赤字”缺乏有效的政策回應(yīng)，照料服務(wù)供給、精神關(guān)愛(ài)、時(shí)間補(bǔ)償?shù)日吖ぞ哌\(yùn)用不足。如，筆者團(tuán)隊(duì)調(diào)研的江蘇省蘇北地區(qū)某市李莊村，每年會(huì)開(kāi)展1～2 次農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)活動(dòng)，主要以贈(zèng)送書(shū)包、文具等小禮品為主，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面會(huì)對(duì)認(rèn)定的極少數(shù)留守兒童發(fā)放補(bǔ)貼1000 元/月左右。此外，為落實(shí)上級(jí)文件要求，蘇北地區(qū)不少行政村設(shè)置了農(nóng)村留守兒童服務(wù)中心、家長(zhǎng)學(xué)校，部分條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了農(nóng)村留守兒童之家。然而，不少留守兒童服務(wù)中心、家長(zhǎng)學(xué)校僅在村委會(huì)或者學(xué)?！皰焐吓谱?，掛個(gè)制度”，盡管部分運(yùn)營(yíng)較好的農(nóng)村留守兒童之家會(huì)定期開(kāi)展一些活動(dòng)，但規(guī)模較小的數(shù)次服務(wù)活動(dòng)，難以滿(mǎn)足規(guī)模龐大的農(nóng)村留守兒童“日常性”照料需要與情感需求。而美國(guó)困境兒童政策的實(shí)踐表明，單純依靠發(fā)放救濟(jì)金或提供替代性服務(wù)的“殘補(bǔ)性”救助方式無(wú)法從根本上解決問(wèn)題[37]，國(guó)家不僅要提供各種津貼，還要提供或購(gòu)買(mǎi)兒童福利服務(wù)[38]。

（2）缺乏“支持家庭”的視角。保護(hù)兒童最有效的辦法是支持家庭[39]。自20 世紀(jì)90 年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家出臺(tái)了以提高家庭發(fā)展能力為目標(biāo)，以提供支持性和預(yù)防性資源為手段的系列支持家庭的政策。但在儒家傳統(tǒng)文化的長(zhǎng)期浸潤(rùn)下，我國(guó)農(nóng)村留守兒童政策呈現(xiàn)以“家庭支持”為主的特征，大多強(qiáng)調(diào)家庭對(duì)兒童照料的主體責(zé)任，忽視了“支持家庭”對(duì)農(nóng)村留守兒童發(fā)展的重要性，缺乏對(duì)家庭發(fā)展能力的支持。如2016 年《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》明確指出：“家庭承擔(dān)兒童監(jiān)護(hù)照料的主體責(zé)任，父母是兒童監(jiān)護(hù)與照料的第一責(zé)任人”；2019 年《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案（2018-2022 年）》，明確提出“要強(qiáng)化家長(zhǎng)的法定責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛(ài)與保護(hù)；《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011-2020 年）》明確提到，要“提高留守兒童家長(zhǎng)的監(jiān)護(hù)意識(shí)和責(zé)任”。盡管《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》首次提出“為農(nóng)民工家庭提供幫扶支持、引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，從源頭上逐步減少兒童留守現(xiàn)象”，但該政策內(nèi)容僅限于文本層面的“精神指導(dǎo)”，缺乏針對(duì)性的實(shí)施細(xì)則與操作方法，基本形同虛設(shè)。這種“只見(jiàn)兒童不見(jiàn)家庭”的治理策略，將農(nóng)村留守兒童從其家庭中剝離，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”特征突出，難以起到預(yù)防、彌補(bǔ)與提升家庭功能的作用，政策效果亦“事倍功半”。

（3）缺乏“多中心協(xié)同”治理機(jī)制。《兒童福利法》體現(xiàn)了兒童撫育中家庭、國(guó)家與社會(huì)的責(zé)任共擔(dān)，是國(guó)際公認(rèn)的保護(hù)兒童福祉的法律依據(jù)。我國(guó)早在1991 年就加入了聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》，但至今《兒童福利法》仍未出臺(tái)，盡管一些相關(guān)法律條款中涉及了兒童福利，但在保障對(duì)象、實(shí)施主體、資金來(lái)源、保障方法等方面缺乏法律規(guī)范，如何在國(guó)家、社會(huì)與家庭之間分擔(dān)農(nóng)村留守兒童的撫育責(zé)任，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)和頂層設(shè)計(jì)。此外，以農(nóng)村留守兒童及其家庭需求為核心的“多中心協(xié)同”治理機(jī)制尚未形成。由表2 可知，我國(guó)農(nóng)村留守兒童政策涉及衛(wèi)生、計(jì)生、人社、民政、財(cái)政、殘聯(lián)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等政府部門(mén)，以及學(xué)校、社會(huì)組織、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等。業(yè)務(wù)領(lǐng)域、職權(quán)責(zé)任等客觀(guān)因素的不同，形塑了不同部門(mén)間利益訴求、目標(biāo)任務(wù)的差異[40]，造成部門(mén)間配合意識(shí)、信息共享及協(xié)同作戰(zhàn)的動(dòng)力不足，跨部門(mén)決策的難度較大。此外，“自上而下”的制度供給，忽視了農(nóng)村留守兒童及其家庭的主體性與真實(shí)需求，一項(xiàng)調(diào)查顯示，46.88% 的家長(zhǎng)及監(jiān)護(hù)人對(duì)國(guó)家和地方政府出臺(tái)的留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系建設(shè)的相關(guān)政策不太了解，有8.67% 的家長(zhǎng)及監(jiān)護(hù)人從未聽(tīng)說(shuō)過(guò)該政策[41]。這導(dǎo)致留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)行動(dòng)停留在“政府下文件、關(guān)工委發(fā)號(hào)召、教育抓幫扶、民政送救助、團(tuán)委獻(xiàn)愛(ài)心、婦聯(lián)做維權(quán)、總工會(huì)搞慰問(wèn)、愛(ài)心人士獻(xiàn)愛(ài)心”層面[42]，部門(mén)間各自為政，難以形成“1+1≥2”的政策合力。

三、從“社會(huì)救助”到“社會(huì)投資”：我國(guó)農(nóng)村留守兒童社會(huì)支持體系構(gòu)建

如上所述，社會(huì)投資能夠?qū)€(gè)人、家庭、國(guó)家等多元主體的利益和目標(biāo)相結(jié)合，最終實(shí)現(xiàn)多方共贏。因而，應(yīng)加快轉(zhuǎn)變“補(bǔ)缺型”的社會(huì)救助理念，建立以預(yù)防和發(fā)展為主的社會(huì)投資理念。鑒于農(nóng)村留守兒童將是未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的普遍現(xiàn)象[43]，且農(nóng)村留守兒童問(wèn)題可能會(huì)隨城鎮(zhèn)化的深化而加劇。為此，應(yīng)積極借鑒社會(huì)投資理念，以滿(mǎn)足農(nóng)村留守兒童及其家庭發(fā)展需求為出發(fā)點(diǎn)，創(chuàng)建政府、家庭、學(xué)校、社會(huì)組織、社區(qū)等“多中心協(xié)同”治理的政策體系，為農(nóng)村留守兒童及其家庭提供普惠性的公共資源，從根本上切斷先賦性弱勢(shì)與“留守事件”的鏈接機(jī)制。

1. 基本理念

（1）從社會(huì)救助到社會(huì)投資。作為未來(lái)勞動(dòng)力的重要構(gòu)成，規(guī)模龐大的農(nóng)村留守兒童一定程度上決定了我國(guó)未來(lái)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。為此，應(yīng)站在國(guó)家富強(qiáng)、民族復(fù)興的高度，扭轉(zhuǎn)農(nóng)村留守兒童政策“事后補(bǔ)缺型”的社會(huì)救助思路，從社會(huì)投資的視角重新審視農(nóng)村留守兒童與國(guó)家間的關(guān)系。將農(nóng)村留守兒童視為國(guó)家未來(lái)重要的經(jīng)濟(jì)資源，以“拓展可行能力”為目標(biāo)，提供適度普惠的公共支持政策，彌補(bǔ)家庭結(jié)構(gòu)、家庭功能等先賦性因素對(duì)農(nóng)村留守兒童發(fā)展的不利影響，切斷先賦性弱勢(shì)與“留守事件”的鏈接機(jī)制。

（2）由事后補(bǔ)缺到事前預(yù)防。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村留守兒童及其家庭風(fēng)險(xiǎn)的“事前預(yù)防”。秉持“以人為本”理念，加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新，切斷農(nóng)村留守兒童產(chǎn)生的制度根源；政策目標(biāo)應(yīng)由“問(wèn)題減少”轉(zhuǎn)向“促進(jìn)發(fā)展”，并以經(jīng)濟(jì)支持、服務(wù)供給、時(shí)間補(bǔ)償為主要手段，致力于增強(qiáng)農(nóng)村留守兒童成年期的經(jīng)濟(jì)參與能力。扭轉(zhuǎn)“九龍治水”格局，建立跨部門(mén)、跨專(zhuān)業(yè)的農(nóng)村留守兒童支持體系，彌補(bǔ)農(nóng)村留守家庭情感功能、照料與養(yǎng)育功能的不足，提高其抗風(fēng)險(xiǎn)能力，從源頭上干預(yù)農(nóng)村留守兒童問(wèn)題的產(chǎn)生。

（3）從支持個(gè)體到支持家庭。1980 年美國(guó)政府頒布的《收養(yǎng)救助與兒童福利法案》，通過(guò)實(shí)施一系列“家庭強(qiáng)化計(jì)劃”，著重強(qiáng)調(diào)維持家庭結(jié)構(gòu)的完整和家庭功能的穩(wěn)定，從源頭上干預(yù)弱勢(shì)兒童的產(chǎn)生?！安荒軒椭彝ゾ筒荒苡行У貛椭鷥和?，農(nóng)村留守家庭發(fā)展能力建設(shè)是解決我國(guó)留守兒童問(wèn)題的根本途徑。因而，我國(guó)農(nóng)村留守兒童政策應(yīng)從導(dǎo)致親子時(shí)空分離的制度根源入手，正視農(nóng)村留守兒童及其家庭所面臨的照料困境與教育難題，形成保護(hù)和扶持農(nóng)村家庭的政策環(huán)境，通過(guò)經(jīng)濟(jì)支持、服務(wù)供給、時(shí)間補(bǔ)償?shù)日呤侄危瑸檗r(nóng)村留守兒童及其家庭提供普惠性的公共資源，提高農(nóng)村家庭應(yīng)對(duì)“留守事件”的能力。

2. 主要內(nèi)容

（1）預(yù)防“家庭離散”的頂層制度設(shè)計(jì)：從離散走向彌合。受照顧權(quán)是基本權(quán)利，兒童有權(quán)獲得家庭照顧與非家庭照顧資源。阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為，除了物質(zhì)財(cái)富的增長(zhǎng)，人的尊嚴(yán)、權(quán)利、平等、自由等是更為重要的發(fā)展目標(biāo)[44]。如果發(fā)展“重物”“輕人”，那么就背離了發(fā)展的初衷。未來(lái)，需進(jìn)一步加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，徹底打破城鄉(xiāng)二元分割的制度安排，為農(nóng)村留守家庭提供更為實(shí)質(zhì)性的支持，提高其從“離散”走向“彌合”的能力。①推進(jìn)以家庭為單位的城鎮(zhèn)化，消除農(nóng)村留守兒童產(chǎn)生的制度根源。堅(jiān)持“以人為中心的城鎮(zhèn)化”，推進(jìn)戶(hù)籍-土地-公共服務(wù)“三位一體”改革，折除教育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等城鄉(xiāng)二元壁壘，提高“人的城鎮(zhèn)化”質(zhì)量。將農(nóng)村留守兒童問(wèn)題納入城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，加強(qiáng)城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)教育資源的共享，落實(shí)農(nóng)民工隨遷子女的就地入學(xué)和異地高考，從根源上解決農(nóng)村留守兒童產(chǎn)生和存在的基礎(chǔ)。在此過(guò)程中，以農(nóng)民工家庭城鎮(zhèn)化為目標(biāo)，通過(guò)調(diào)整城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與創(chuàng)新公共政策，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工家庭遷移的支持力度，實(shí)現(xiàn)就業(yè)、居住與公共服務(wù)的“三元耦合”，引導(dǎo)農(nóng)民工逐漸實(shí)現(xiàn)以家庭為單位的城鎮(zhèn)化。②推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化。探索生產(chǎn)要素城鄉(xiāng)無(wú)障礙流動(dòng)的體制機(jī)制，合理引導(dǎo)城市資本、技術(shù)、管理等現(xiàn)代生產(chǎn)要素流向農(nóng)村，打造縣域經(jīng)濟(jì)特色產(chǎn)業(yè)，補(bǔ)齊縣城基礎(chǔ)設(shè)施與基本公共服務(wù)短板，引導(dǎo)農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、就近就業(yè)。秉承“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富裕、農(nóng)業(yè)興旺、農(nóng)村生態(tài)基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，因地制宜發(fā)展小城鎮(zhèn)，加強(qiáng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心的生活圈建設(shè)，推動(dòng)“縣-鎮(zhèn)-村”聯(lián)動(dòng)發(fā)展，為農(nóng)村勞動(dòng)力就近城鎮(zhèn)化創(chuàng)造條件。

（2）回應(yīng)留守家庭“替代性照料”需求：從經(jīng)濟(jì)救助到照料服務(wù)。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家兒童照料經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化服務(wù)供給、時(shí)間補(bǔ)償?shù)戎С终?，為留守家庭提供可及性?qiáng)的替代性照料資源，以滿(mǎn)足留守兒童“日常性”照料需求、情感需要與教育支持。①加快構(gòu)建農(nóng)村兒童早期教育公共服務(wù)體系。因盈利潛力差，農(nóng)村地區(qū)兒童早期發(fā)展服務(wù)體系尚未起步，亟需相關(guān)的公共政策支持。應(yīng)在減少農(nóng)村留守兒童尤其是低齡留守發(fā)生的同時(shí)，加快構(gòu)建囊括營(yíng)養(yǎng)、保健、照顧、教育以及社會(huì)互動(dòng)等多項(xiàng)內(nèi)容的0～3 歲兒童早期教育公共服務(wù)體系，建立并普及“質(zhì)優(yōu)、價(jià)廉”的農(nóng)村嬰幼兒照料機(jī)構(gòu)，為農(nóng)村留守兒童家庭提供可及性強(qiáng)的公共服務(wù)資源，并為農(nóng)村留守嬰幼兒的監(jiān)護(hù)人提供免費(fèi)的嬰幼兒哺育知識(shí)、教育咨詢(xún)、醫(yī)療保健等服務(wù)，提升農(nóng)村留守兒童照料者的養(yǎng)育能力。②構(gòu)建4～6 歲兒童的“普惠性”農(nóng)村學(xué)前教育體系。通過(guò)政府主導(dǎo)、社會(huì)力量積極參與，促進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育數(shù)量和質(zhì)量的提升，擴(kuò)大公辦幼兒園和普惠民辦幼兒園覆蓋面，提升監(jiān)護(hù)人對(duì)學(xué)前發(fā)展干預(yù)的理念和意識(shí)，切斷農(nóng)村貧困代際的傳遞，及早杜絕由兒童早期留守所帶來(lái)的人力資本質(zhì)量損失以及可能由此造成的巨大社會(huì)成本。③建設(shè)“兒童友好型”鄉(xiāng)村學(xué)校。以?xún)和姘l(fā)展為目標(biāo)，改革以升學(xué)率為核心的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)設(shè)置學(xué)校教育內(nèi)容，激勵(lì)教育工作者加大對(duì)農(nóng)村留守兒童的支持力度。建好寄宿學(xué)校，增加更多適合兒童閱讀的圖書(shū)、報(bào)紙、雜志等讀物，增設(shè)符合兒童生理特點(diǎn)和需求的體育運(yùn)動(dòng)器材和娛樂(lè)設(shè)施，豐富校園文化活動(dòng)，通過(guò)與教師和同伴的親密交往，讓農(nóng)村留守兒童情有所依，增強(qiáng)其歸屬感，使學(xué)校成為兒童接受知識(shí)與身心發(fā)育的重要場(chǎng)所。④探索農(nóng)村流動(dòng)人口“工作-家庭”平衡的多元路徑。因超時(shí)工作現(xiàn)象普遍，農(nóng)村流動(dòng)人口“工作-家庭”沖突嚴(yán)重。為此，要加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的規(guī)制，規(guī)范流動(dòng)人口工作時(shí)間、增加彈性工作制、計(jì)時(shí)工作制等靈活的工作時(shí)間安排，通過(guò)稅收減免等手段，引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)造“家庭友好型”工作環(huán)境，使農(nóng)村流動(dòng)女性共享產(chǎn)假、育兒假等福利政策。

（3）打造多元化“混合照顧”體系：從單一主體到多元協(xié)同。實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同作戰(zhàn)，打造“全方位”“寬領(lǐng)域”“全流程”的社會(huì)照顧體系。①政府部門(mén)的主導(dǎo)作用。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，盡快出臺(tái)《兒童福利法》，明確政府、家庭、社會(huì)組織、社區(qū)等在兒童照料中的作用。建立農(nóng)村留守兒童發(fā)展監(jiān)測(cè)與評(píng)估制度，為農(nóng)村留守兒童相關(guān)政策制定提供依據(jù)。②社會(huì)組織的生力軍作用。通過(guò)政府引導(dǎo)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和志愿服務(wù)等多種方式，鼓勵(lì)包括社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、志愿服務(wù)組織、大學(xué)生社團(tuán)、公益慈善類(lèi)組織等多種社會(huì)力量，深入社區(qū)、學(xué)校和家庭，為農(nóng)村留守兒童提供假期日間照料、課后輔導(dǎo)、社會(huì)融入、家庭關(guān)系調(diào)適、心理疏導(dǎo)、行為矯治等社會(huì)化服務(wù)。③社區(qū)的補(bǔ)充作用。鼓勵(lì)流入地和流出地的社區(qū)（村委會(huì)）挖掘并利用現(xiàn)有社區(qū)資源，為轄區(qū)內(nèi)兒童提供優(yōu)質(zhì)的、可負(fù)擔(dān)的照料服務(wù)。重拾鄉(xiāng)土文明，再現(xiàn)鄉(xiāng)村熟人社會(huì)文化，發(fā)揚(yáng)村（社區(qū)）鄰里互助的幫扶機(jī)制，打造有利于農(nóng)村留守兒童全面發(fā)展的社區(qū)支持網(wǎng)。④強(qiáng)化家庭教育責(zé)任。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)人的教育與培訓(xùn)，及時(shí)更新家長(zhǎng)和監(jiān)護(hù)人的教育理念，提高家長(zhǎng)的監(jiān)護(hù)意識(shí)、監(jiān)護(hù)責(zé)任與監(jiān)護(hù)能力。明確父母在家庭教育中的主體責(zé)任和法律地位，對(duì)不能有效實(shí)施監(jiān)護(hù)的家庭，可借鑒國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與做法，實(shí)施“監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移”，并對(duì)轉(zhuǎn)移后的監(jiān)護(hù)權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)性的追蹤。⑤發(fā)揮市場(chǎng)中堅(jiān)力量。成熟、完備的市場(chǎng)，能夠迅速、高效地滿(mǎn)足留守家庭多層次的兒童照顧需求。因而，應(yīng)采取前端寬進(jìn)、中后端嚴(yán)管的監(jiān)管模式[45]，引導(dǎo)更多社會(huì)力量興辦民辦幼兒園、托兒所、兒童中心（村）等兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)機(jī)構(gòu)。政府可通過(guò)投資補(bǔ)助、基金注資等方式，吸引社會(huì)資本參與，支持留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)PPP項(xiàng)目。