夏午寧

摘 要：經(jīng)濟責任審計作為一項具有中國特色的審計制度安排，有其服務國家治理的理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實意義和實現(xiàn)路徑。回顧高校中層領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計發(fā)展歷程，分析高校中層領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計在立項、實施、評價、結(jié)果運用環(huán)節(jié)存在的現(xiàn)實瓶頸，并從增強審計立項的計劃性、提升審計實施的規(guī)范性、健全審計評價指標體系、推進審計結(jié)果充分運用等方面提出優(yōu)化建議，以期轉(zhuǎn)變內(nèi)部審計內(nèi)在的尷尬處境，助力高校內(nèi)部治理體系不斷完善。

關(guān)鍵詞：高校;中層領(lǐng)導干部;經(jīng)濟責任審計;現(xiàn)實瓶頸;優(yōu)化建議

中圖分類號：F239.47? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）10-0124-03

經(jīng)濟責任審計作為一項具有中國特色的審計制度安排，有其豐富的理論、政策和實踐邏輯，已成為促進領(lǐng)導干部依法作為、主動作為、有效作為的重要載體。近年來，高校中層領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計對象不斷擴大，審計內(nèi)容動態(tài)調(diào)整，審計模式日趨多樣，在制約和監(jiān)督權(quán)力運行、推動領(lǐng)導干部履職盡責、完善內(nèi)部控制等方面發(fā)揮了重要作用。然而，高?，F(xiàn)有內(nèi)部審計資源難以有效應對審計監(jiān)督全覆蓋、審計高質(zhì)量發(fā)展要求，“以審促改”“以審促建”“以審促防”與“屢審屢犯”“新官不理舊賬”“審而不用”并存，必須客觀分析中層領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計的現(xiàn)實瓶頸并尋求突破，以轉(zhuǎn)變內(nèi)部審計內(nèi)在尷尬處境并謀求內(nèi)部審計自身發(fā)展，切實發(fā)揮經(jīng)濟責任審計應有價值。

一、高校中層領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計發(fā)展歷程回顧

我國經(jīng)濟責任審計產(chǎn)生的背景之一是國有企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，實行承包經(jīng)營制、廠長（經(jīng)理）負責制。1985年，地方審計機關(guān)已探索開展國有企業(yè)領(lǐng)導經(jīng)濟責任審計。經(jīng)過各地、各級審計機關(guān)對國有企業(yè)廠長（經(jīng)理）離任審計的探索和實踐，經(jīng)濟責任審計對象和審計內(nèi)容不斷拓展。1997年，教育部印發(fā)了《高等學校有關(guān)行政負責人經(jīng)濟責任審計實施辦法》和《教育系統(tǒng)企業(yè)單位有關(guān)負責人經(jīng)濟責任審計實施辦法》，高校經(jīng)濟責任審計工作得以明確并繼此推行。之后，基于監(jiān)督公共受托責任和高等教育改革發(fā)展實踐兩大動因，高校經(jīng)濟責任審計隨著有關(guān)國家法律法規(guī)、教育主管部門文件、內(nèi)部審計準則和實務指南的出臺而不斷完善發(fā)展。如《內(nèi)部審計實務指南第4號——高校內(nèi)部審計》（中內(nèi)協(xié)〔2009〕19號），推動了高校建立經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議制度，給予高校內(nèi)部審計機構(gòu)經(jīng)濟責任審計業(yè)務實踐較為全面的指導;《關(guān)于做好教育系統(tǒng)經(jīng)濟責任審計工作的通知》（教財〔2011〕2號）指出，要將應審計對象全部納入審計范圍，進行任中審計，加大審計力度，建立健全經(jīng)濟責任審計情況通報、審計整改以及責任追究等結(jié)果運用制度。

高校中層領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計已發(fā)展為高校內(nèi)部審計重點業(yè)務，是高校內(nèi)部審計機構(gòu)自行或委托社會中介機構(gòu)對學校內(nèi)管干部（二級管理機構(gòu)負責人）任職期間履行經(jīng)濟責任情況進行的監(jiān)督和評價。近年來，許多高校針對經(jīng)濟責任審計政策依據(jù)變化，結(jié)合上位法原則和學校內(nèi)部治理實際情況，紛紛修訂經(jīng)濟責任審計實施辦法，再造審計業(yè)務流程，為中層領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計實際操作提供制度保障。經(jīng)濟責任審計對象沿著全覆蓋的方向發(fā)展，包括黨政部門、教學單位、直屬單位、附屬單位負責人;審計內(nèi)容也在與時俱進，由審計人員圍繞審計目標結(jié)合領(lǐng)導干部崗位職責特點加以細化。東北某高校2017—2019年共對60余名中層領(lǐng)導干部進行了審計，并以全校中層單位業(yè)務分類為基礎(chǔ)構(gòu)建了涵蓋25個三級指標的經(jīng)濟責任審計評價體系;江蘇某高校2019年先后多次組織召開經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議、審計工作布置會議、審計進點會議，對近40名中層領(lǐng)導干部進行換屆普審，并不斷探索和強化經(jīng)濟責任審計結(jié)果運用。高校內(nèi)部審計機構(gòu)為了消解“心有余而力不足”局面，不同程度地借助外部力量，實行審計外包。中層領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計外包形式各異，利弊共存，如何運用好外包工具、提升內(nèi)審價值也成為理論界和實務界關(guān)注的焦點。

二、高校中層領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計現(xiàn)實瓶頸

經(jīng)過20多年的發(fā)展，高校中層領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計項目數(shù)量呈上升趨勢，任中審計和審計整改逐漸加強，總體上增強了中層領(lǐng)導干部的預算意識和風險防范意識，直接或間接增加了學校價值，在推進學校治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮了重要作用。但是高校中層主要領(lǐng)導干部類型多樣，“雙肩挑”占比高，具有政策制定與政策執(zhí)行并舉、辦學骨干與財經(jīng)大權(quán)兼具、有責與無責同在等特征，面臨審計目標不明、內(nèi)容不清、評價不準、整改不力、質(zhì)量不高、運用不多等實施困境（鄭繼輝、王婷婷，2018）。高校中層領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計工作的常態(tài)化開展和高質(zhì)量發(fā)展，在審計立項、實施、評價、結(jié)果運用等環(huán)節(jié)仍面臨諸多現(xiàn)實瓶頸。

（一）審計任務計劃不足

《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》（中辦發(fā)〔2010〕32號）、《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》（中辦發(fā)〔2019〕45號）均指出，經(jīng)濟責任審計應當有計劃地進行，可以在任職期間進行，也可以在離任后進行?，F(xiàn)實中，高校中層領(lǐng)導干部集中換屆的次年審計任務重、時間緊，內(nèi)部審計機構(gòu)疲于應付，加大審計風險;已開展的經(jīng)濟責任審計項目中任中審計所占比例低下，普遍缺乏推進領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況審計全覆蓋的中長期規(guī)劃;學校年度審計工作會議、經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議以及組織部門下一年度經(jīng)濟責任審計委托建議滯后，難以結(jié)合干部監(jiān)督管理和審計資源狀況提前制訂年度審計項目計劃。

（二）審計力量對比懸殊

高校內(nèi)部審計工作的組織領(lǐng)導模式各異，內(nèi)部審計人員數(shù)量和專業(yè)知識結(jié)構(gòu)不等，但經(jīng)濟責任審計人員與審計對象間力量對比普遍懸殊較大，影響了審計實施及審計報告質(zhì)量。一方面，審計人員業(yè)務能力和溝通能力存在缺陷，被審計領(lǐng)導干部工作經(jīng)驗豐富但對經(jīng)濟責任審計缺乏認知，對審計人員調(diào)查取證行為持抵觸心理或消極態(tài)度;另一方面，3人左右的審計小組要面對數(shù)倍甚至數(shù)十倍的被審計領(lǐng)導干部，加上高校內(nèi)部審計獨立性相對缺失、內(nèi)部管理制度修訂滯后、部門職責和領(lǐng)導干部權(quán)責劃分不清、正副職領(lǐng)導干部互相推諉，降低了審計人員的積極性和主動性，審計內(nèi)容以財務收支真實性、合法性為主，重經(jīng)濟活動結(jié)果輕決策管理過程，效益審計、管理審計理念難以有效融入經(jīng)濟責任審計項目中。

（三）審計評價難以深入

對被審計領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況進行評價、對領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任過程中存在的問題進行責任界定是經(jīng)濟責任審計的重點和難點所在。高校治理層為發(fā)揮考核的導向、激勵和約束作用，研究確定各二級單位工作職責、出臺年度黨政工作要點、年度目標任務綜合考核辦法。中層領(lǐng)導干部簽訂任期目標責任書、黨風廉政建設責任書。這些客觀上都為審計評價提供了前提。但是，法規(guī)政策、審計準則對審計評價要求相對宏觀而指導作用不強，中層領(lǐng)導干部類型多樣，校內(nèi)人際關(guān)系擾動，尚未形成系統(tǒng)的評價依據(jù)和標準，量化指標更是相對缺失，導致高校內(nèi)部審計機構(gòu)雖然組織開展了大量的經(jīng)濟責任審計項目，但審計評價往往基于財務數(shù)據(jù)資料定性“基本符合財經(jīng)法規(guī)規(guī)定”，簡單列示領(lǐng)導干部任職期間其所在單位所取得的成績和存在的問題，未能界定領(lǐng)導干部對審計發(fā)現(xiàn)問題所承擔的責任。

（四）審計結(jié)果缺乏運用

審計結(jié)果不加以運用，審計便失去了存在的意義;重視審計結(jié)果運用，會倒逼審計人員改進審計工作提高審計質(zhì)量。盡管法律法規(guī)、政策文件、審計準則以及高校內(nèi)部審計規(guī)章制度對經(jīng)濟責任審計結(jié)果運用都作出了規(guī)定，但“最后一公里”難題依舊存在，突出表現(xiàn)為審計整改力度不夠和組織部門運用不多?，F(xiàn)實中，審計建議實際可操性不強、審計結(jié)果公開不足、審計整改對賬銷號程序機制缺失、被審計領(lǐng)導干部離任/轉(zhuǎn)崗、學校內(nèi)部相關(guān)部門之間溝通協(xié)調(diào)不暢等因素，導致審計整改報告存在形式主義;審計報告送達被審計領(lǐng)導干部及其所在單位后，審計整改不同程度地存在“以點代面”“避重就輕”現(xiàn)象，集中于短期易改問題，難以上升到改進內(nèi)部管理完善體制機制層面，而內(nèi)部審計機構(gòu)由于審計資源限制較少實施后續(xù)審計以審查和評價審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況。

三、高校中層領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計優(yōu)化建議

內(nèi)、外部審計環(huán)境的變化已對高校中層領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計形成倒逼。為轉(zhuǎn)變內(nèi)部審計內(nèi)在尷尬處境并謀求內(nèi)部審計自身發(fā)展，切實發(fā)揮經(jīng)濟責任審計應有價值，應堅持“兩點論”和“重點論”的統(tǒng)一，夯實組織領(lǐng)導、制度流程、審計隊伍等基礎(chǔ)，整合資源積極突破上述現(xiàn)實瓶頸的制約。

（一）增強審計立項的計劃性

制定經(jīng)濟責任審計年度計劃和任務，有助于內(nèi)部審計機構(gòu)統(tǒng)籌審計資源，提前辦理業(yè)務外包，規(guī)避重復審計，提高審計效率。為增強審計立項計劃性，高校治理層要圍繞“應審盡審”推進領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況審計全覆蓋目標，通過全校審計工作會議研究制定“滾動式”的計劃安排，逐年、分批、分類推進;堅持審計對象分類管理，組織、人事、紀檢、監(jiān)察、財務、資產(chǎn)管理等相關(guān)部門要更多地參與到經(jīng)濟責任審計計劃制訂過程中，兼顧年度審計工作重點和現(xiàn)有審計力量，計劃安排優(yōu)先考量重點部門（單位）、關(guān)鍵崗位的領(lǐng)導以及資金規(guī)模大、任職時間長的領(lǐng)導;落實“以任職期間審計為主”原則和要求，計劃任務逐步增加任中審計項目，及早發(fā)現(xiàn)問題糾正問題，推動在職領(lǐng)導干部廉潔奉公履職盡責。

（二）提升審計實施的規(guī)范性

規(guī)范并嚴格執(zhí)行審計程序是提高審計質(zhì)量的應有之義，也是突破審計力量對比懸殊這一瓶頸制約的現(xiàn)實選擇。審計人員規(guī)范執(zhí)行審計程序受法律保護。高校內(nèi)部審計機構(gòu)要遵循《第2205號內(nèi)部審計具體準則——經(jīng)濟責任審計》（中內(nèi)協(xié)發(fā)〔2021〕6號），細化審計準備、審計實施、審計終結(jié)和后續(xù)審計程序并嚴格執(zhí)行，如審計準備階段科學編制審計方案，規(guī)范審計承諾書和述職報告，突出審前公示，增強審計嚴肅性;審計實施過程中開好審計進點會、規(guī)范取證行為、及時編制審計工作底稿，通過“審計查詢函”降低審計風險;審計終結(jié)階段充分征求被審計領(lǐng)導干部意見;后續(xù)審計通過對賬銷號清單檢查審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況。針對經(jīng)濟責任審計外包，高校內(nèi)部審計機構(gòu)要圍繞“共同制定審計方案—持續(xù)關(guān)注審計進展—嚴格復核審計報告”，將中介機構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢和內(nèi)部審計熟悉校內(nèi)業(yè)務管理情況的優(yōu)勢結(jié)合起來。

（三）健全審計評價指標體系

審計評價要求客觀公正、實事求是。順應新時代高質(zhì)量發(fā)展要求，科學評價中層領(lǐng)導干部任職期間各項經(jīng)濟管理活動及事業(yè)發(fā)展質(zhì)量，高校內(nèi)部審計機構(gòu)亟須會同干部管理、發(fā)展規(guī)劃部門，充分考量黨務、行政、院系、科研、教輔等工作性質(zhì)差異，對領(lǐng)導干部職責進行梳理分類，結(jié)合法律法規(guī)、政策文件、行業(yè)標準、學校內(nèi)部管理制度，制定經(jīng)濟責任審計評價三級指標體系，其中二級指標至少要涵蓋廉潔守法、政策落實、財務收支、資產(chǎn)管理、內(nèi)部控制、目標完成情況;要根據(jù)部門（院系）業(yè)務范圍提升評價標準的可操作性，不斷豐富共性指標和特色指標，定量指標和定性指標;落實“三個區(qū)分”要求，以審計實施過程中認定的事實、獲取的證據(jù)對照評價指標恰當評價。

（四）推進審計結(jié)果充分運用

“審而不用”勢必削弱審計權(quán)威、降低審計人員工作積極性。落實經(jīng)濟責任審計結(jié)果運用要求，高校治理層要加強頂層設計，健全經(jīng)濟責任審計情況通報、審計結(jié)果公告、整改落實和責任追究制度體系;建立審計整改對賬銷號工作機制，在校內(nèi)巡察、聯(lián)合督查過程中關(guān)注審計整改情況;干部管理部門要切實將審計結(jié)果作為干部考核、獎懲、任免的重要依據(jù)，將審計報告作為領(lǐng)導干部工作交接的重要內(nèi)容，不斷創(chuàng)新經(jīng)濟責任審計結(jié)果和干部管理有效銜接的體制機制;紀檢監(jiān)察部門在日常監(jiān)督執(zhí)紀問責過程中，要運用經(jīng)濟責任審計結(jié)果推進廉政風險防控;對審計發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問題和有關(guān)建議，經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議要及時研究，推進財務、資產(chǎn)、科研等職能部門之間的溝通交流，以期標本兼治。

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[責任編輯 馬 學]