馮斌

摘要：高校經(jīng)濟(jì)活動越來越復(fù)雜，且經(jīng)濟(jì)活動的管理水平有待提高，客觀上要求高校實(shí)施內(nèi)部控制。本文從分析高校的經(jīng)濟(jì)活動情況入手，總結(jié)高校內(nèi)部控制實(shí)施的現(xiàn)狀及原因，研究高校內(nèi)部控制實(shí)施的主要任務(wù)和措施。

關(guān)鍵詞：高校 內(nèi)部控制 實(shí)施

為提高行政事業(yè)單位管理水平，加強(qiáng)對行政事業(yè)單位的管理，財(cái)政部于2012年11月制定印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》），要求自2014年1月1日起施行。2013年12月教育部下發(fā)了《關(guān)于做好<行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）>實(shí)施工作的通知》，對高校實(shí)施內(nèi)部控制的重要意義、原則、主要任務(wù)及工作要求進(jìn)行全面部署。最近，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確要求必須于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立和實(shí)施工作。《規(guī)范》為高校實(shí)施內(nèi)部控制提供了依據(jù)，也將進(jìn)一步增強(qiáng)高校的履職能力，促進(jìn)高校經(jīng)濟(jì)活動的合理、合法、合規(guī)，保證國有資產(chǎn)的安全和有效使用，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果，從而提升高校整體管理水平。

一、高校內(nèi)部控制實(shí)施現(xiàn)狀及原因

為了進(jìn)一步提高高校內(nèi)部管理水平，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，防范廉政風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部、教育部高度重視內(nèi)部控制建設(shè)工作，通過召開全國動員視頻會議、組織內(nèi)部控制知識競賽等，積極宣傳內(nèi)部控制建設(shè)工作。與上級部門要求對比，基層單位包括高校普遍重視不夠，內(nèi)部控制實(shí)施情況不理想，全面開展內(nèi)部控制的高校寥寥無幾，大多高校只是對現(xiàn)有的財(cái)務(wù)制度進(jìn)行完善、補(bǔ)充，編印一本新的制度手冊，并沒有按照內(nèi)部控制規(guī)范要求，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，運(yùn)用控制方法對單位層面機(jī)構(gòu)、職能進(jìn)行完善，對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行流程再造，對內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評價(jià)等。

（一）經(jīng)濟(jì)活動管理在高校所處的地位。高校的職能是教學(xué)、科研及社會服務(wù)，經(jīng)濟(jì)活動是圍繞高校的職能而開展的，是保障高校職能實(shí)現(xiàn)的一系列輔助性的活動，受重視的程度不高。開展內(nèi)部控制工作，要求高校全員參與，設(shè)定控制目標(biāo)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，采取相應(yīng)的控制措施，制定內(nèi)部控制制度，對經(jīng)濟(jì)活動的流程進(jìn)行再造，對內(nèi)部控制的效果進(jìn)行評價(jià)等。在對內(nèi)部控制認(rèn)識不到位的情況下，高校會認(rèn)為內(nèi)部控制牽涉的事項(xiàng)多，工作量大，可能會影響高校主要業(yè)務(wù)的開展。

（二）內(nèi)部控制建設(shè)牽頭部門存爭議?！兑?guī)范》規(guī)定，“單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。”高校應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)會、內(nèi)部審計(jì)、政府采購、基建、資產(chǎn)管理等部門或崗位在內(nèi)部控制中的作用，但由于內(nèi)部控制實(shí)施涉及面廣，工作繁雜難度大，而各管理、監(jiān)督部門人手又緊張，工作量超負(fù)荷運(yùn)行，在此情況下，管理部門、監(jiān)督部門都不會主動承擔(dān)牽頭任務(wù)。

（三）內(nèi)部控制人才缺乏的制約?！兑?guī)范》規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)，也就是通常說的“一把手”工程。而內(nèi)部控制建設(shè)的核心是“控權(quán)”，這就導(dǎo)致某些高校領(lǐng)導(dǎo)對此積極性不高、主動性不強(qiáng)。有些領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制主要內(nèi)容及精神實(shí)質(zhì)并沒有真正領(lǐng)會，對內(nèi)部控制沒有足夠重視。高校雖然是人才密集的單位，但從高校管理部門情況來看，除財(cái)務(wù)部門對內(nèi)部控制略有了解外，其他部門對內(nèi)部控制知之甚少。內(nèi)部控制是專業(yè)性非常強(qiáng)的工作，需要專業(yè)人士實(shí)施，高校管理部門在這方面普遍缺乏人才。

（四）配套制度尚不健全。2008年財(cái)政部會同有關(guān)部門制訂并頒布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，之后又陸續(xù)出臺了《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指導(dǎo)第1號——組織架構(gòu)》等18項(xiàng)應(yīng)用指引，以及《企業(yè)內(nèi)部控制評價(jià)指引》和《企業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)指引》，形成了完善的內(nèi)部控制規(guī)范體系，對企業(yè)開展內(nèi)部控制建設(shè)給出了明確的做法。而行政事業(yè)單位只頒布了《規(guī)范》，沒有配套的制度，因此實(shí)施起來沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

（五）培訓(xùn)效果不理想。為提高內(nèi)部控制實(shí)施人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，各級主管部門開展了形式多樣的培訓(xùn)活動。從實(shí)際培訓(xùn)效果來看，各種培訓(xùn)對內(nèi)控知識的普及、宣傳效果較好，對相關(guān)人員了解內(nèi)部控制規(guī)范起到了一定的作用。但從實(shí)施角度來看，效果并不理想。因?yàn)槊看闻嘤?xùn)都是以內(nèi)部控制的概念、目標(biāo)、原則以及實(shí)施內(nèi)部控制的意義等宏觀方面的內(nèi)容為主，而對如何進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估、高校經(jīng)濟(jì)活動有哪些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、如何進(jìn)行崗位設(shè)置、職責(zé)劃分以及如何對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行流程設(shè)計(jì)等，講得不深入、不透徹，對內(nèi)部控制實(shí)施幫助不大。

（六）信息化程度不高。內(nèi)部控制的實(shí)施，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程的理想狀態(tài)是通過信息化手段完成，提高工作效率，明確各部門及執(zhí)行人員的責(zé)任，并對經(jīng)辦的事項(xiàng)留有記錄，實(shí)現(xiàn)人工控制管理與信息化系統(tǒng)管理并存。但從目前高校的情況來看，內(nèi)部控制的信息化程度不高，各種審批事項(xiàng)主要是通過紙質(zhì)文件進(jìn)行流傳，規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性程度不高。

二、高校內(nèi)部控制實(shí)施的主要任務(wù)

（一）結(jié)合高校全員聘任工作，調(diào)整高校組織架構(gòu)。高校應(yīng)利用全員聘任的機(jī)會，根據(jù)內(nèi)部控制的要求，對組織架構(gòu)進(jìn)行完善，對各部門及人員的職責(zé)進(jìn)行梳理、界定，確保不相容崗位相分離、相互制約和相互監(jiān)督。對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)要進(jìn)行分離，歸屬到三個不同的機(jī)構(gòu)。重大事項(xiàng)按規(guī)定由高校領(lǐng)導(dǎo)通過會議研究決策。對內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員制定定期輪崗制度。

（二）確定內(nèi)部控制的目標(biāo)?！兑?guī)范》規(guī)定了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要目標(biāo)，高校應(yīng)根據(jù)規(guī)模、組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)活動的特點(diǎn)等情況，對各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行分析、總結(jié)和歸納，以主要目標(biāo)為基礎(chǔ)，明確各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的控制目標(biāo)應(yīng)為經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)，財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，有效提高高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管理水平。

（三）分析經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。按照高校內(nèi)部控制規(guī)范的要求，實(shí)施牽頭部門組織人員對高校所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，通過自行分析評估，列出經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行評估，并評出風(fēng)險(xiǎn)等級，選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略。風(fēng)險(xiǎn)評估的內(nèi)容既包括組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，又包括業(yè)務(wù)層面本身的各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程。

（四）設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)流程。對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行全面梳理，按照內(nèi)部控制的要求，理順申請、審批、執(zhí)行等程序，保證程序合理、符合規(guī)范要求，同時(shí)對關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和重要流程，運(yùn)用內(nèi)部控制方法實(shí)施有效的內(nèi)部控制。

（五）建立健全內(nèi)部控制制度。為推進(jìn)高校內(nèi)部控制規(guī)范化、科學(xué)化進(jìn)程，形成有章可循、規(guī)范高效的管理體制，適應(yīng)內(nèi)部控制建設(shè)的需要，高校應(yīng)以本校的章程為基礎(chǔ)，結(jié)合內(nèi)部控制的實(shí)施，對高?，F(xiàn)有的管理制度進(jìn)行全面梳理，制定一系列內(nèi)部控制制度。在制定制度時(shí)應(yīng)考慮高校規(guī)模和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的復(fù)雜程度；制度的銜接、統(tǒng)一；將制衡機(jī)制嵌入到各項(xiàng)管理工作，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制約。而各項(xiàng)制度的內(nèi)容應(yīng)重點(diǎn)包括職責(zé)分工、審批權(quán)限、管理流程、管控要求、問責(zé)機(jī)制等，形成一本全面的、完善的內(nèi)部控制制度手冊。

（六）建立內(nèi)部控制評價(jià)機(jī)制。內(nèi)部控制的成效如何，應(yīng)按照高校內(nèi)部監(jiān)督評價(jià)制度的要求，定期或不定期對內(nèi)部控制實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督評價(jià)，重點(diǎn)監(jiān)督關(guān)鍵崗位及人員設(shè)置情況、重大事項(xiàng)決策情況、重要風(fēng)險(xiǎn)防控情況、各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)是否嚴(yán)格按規(guī)定流程審核、審批、執(zhí)行情況等。通過對內(nèi)部控制實(shí)施情況進(jìn)行評價(jià)，重點(diǎn)對內(nèi)部控制實(shí)施的有效性進(jìn)行考查、評價(jià)，發(fā)現(xiàn)問題，要求有關(guān)部門進(jìn)行整改。高校應(yīng)將內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施情況納入日常監(jiān)管范圍，并將其納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容，切實(shí)開展內(nèi)部控制測試評價(jià)，編制內(nèi)部控制自評報(bào)告。

三、實(shí)施內(nèi)部控制的措施

（一）財(cái)政部盡快建立配套制度。財(cái)政部制定了《規(guī)范》，對實(shí)施內(nèi)部控制有一定的指導(dǎo)意義，但尚缺乏更具有操作性的指引，缺乏可操作性的監(jiān)督制約措施。由于內(nèi)部控制實(shí)施是一個系統(tǒng)工程，需要調(diào)動多個部門的力量，采取多種措施，因此建議財(cái)政部參照企業(yè)內(nèi)部控制情況，盡快制定行政事業(yè)單位實(shí)施的指引或類似的文件。

（二）強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，明確牽頭部門。高校領(lǐng)導(dǎo)為內(nèi)部控制建設(shè)工作的“一把手”，應(yīng)高度重視內(nèi)部控制實(shí)施工作，做好宣傳發(fā)動工作，要求廣大教職工積極配合，全員重視內(nèi)部控制建設(shè)工作。建立內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動責(zé)任制，要求各部門負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。高校應(yīng)建立內(nèi)部控制實(shí)施組織機(jī)構(gòu)，由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)人，財(cái)務(wù)處為內(nèi)部控制實(shí)施的協(xié)調(diào)牽頭部門，組織、人事、資產(chǎn)、后勤、基建、政府采購等部門為小組成員，積極配合開展內(nèi)部控制實(shí)施工作，審計(jì)部門負(fù)責(zé)做好監(jiān)督、評價(jià)工作。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部控制實(shí)施培訓(xùn)。高校應(yīng)針對教職工開展多種形式、層次的內(nèi)部控制規(guī)范培訓(xùn)，通過對內(nèi)部控制規(guī)范培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高工作人員對內(nèi)部控制制度的認(rèn)識，提高內(nèi)部控制意識，營造一個良好的內(nèi)部控制環(huán)境。對實(shí)施工作人員進(jìn)行詳細(xì)的專業(yè)培訓(xùn)，具體到每個流程如何進(jìn)行操作。同時(shí)要求實(shí)施人員要樹立責(zé)任意識，自覺擔(dān)當(dāng)內(nèi)部控制的重任，注重內(nèi)部控制知識學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會內(nèi)部控制的內(nèi)涵，保證內(nèi)部控制實(shí)施的質(zhì)量。

（四）聘請專家或中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場指導(dǎo)。由于內(nèi)部控制規(guī)范的實(shí)施涉及多個部門，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的流程較為復(fù)雜，內(nèi)控業(yè)務(wù)實(shí)施要求對經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)、財(cái)經(jīng)法規(guī)全面掌握，高校這方面的力量普遍薄弱。鑒于此，建議高?？善刚垉?nèi)控專家或中介公司指導(dǎo)開展內(nèi)部控制規(guī)范的實(shí)施，效率、效果將會大大提升。

（五）逐步提高內(nèi)部控制的信息化水平。充分利用信息化手段，加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)，提高內(nèi)部控制的工作效率，強(qiáng)化內(nèi)部控制的程序化建設(shè)。高校信息化建設(shè)具備一定的基礎(chǔ)，一般運(yùn)用會計(jì)核算、資產(chǎn)管理、合同管理等系統(tǒng)軟件，這些軟件單獨(dú)運(yùn)行，沒有進(jìn)行系統(tǒng)整合。實(shí)施內(nèi)部控制，應(yīng)將內(nèi)部控制相關(guān)軟件與現(xiàn)有的軟件進(jìn)行融合，會計(jì)核算、預(yù)算、資產(chǎn)、采購、票據(jù)、合同以及辦公自動化等業(yè)務(wù)軟件整合于一體的控制軟件，將大大提高內(nèi)部控制信息化的覆蓋面，減少或消除人為操縱因素，確保財(cái)務(wù)信息和其他管理信息的及時(shí)、可靠、完整，提高高校經(jīng)濟(jì)活動的管理水平，保證內(nèi)部控制取得較好效果。