張　漢

(山東科技大學　文法學院，山東 青島 266510)

《歐盟排污權(quán)交易指令》的制定、實施及其啟示

張漢

(山東科技大學文法學院，山東 青島 266510)

摘要：歐盟的《排污權(quán)交易指令》的制定，經(jīng)過了歐洲議會對修正案的第一次審議與第二次審議，終被確認為歐盟的正式法律；本文強調(diào)《排污權(quán)交易指令》實施進程以及與清潔生產(chǎn)機制的關(guān)聯(lián)作用；最后，本文以《排污權(quán)交易指令》對我國的啟示與借鑒作用為落腳點，闡述了對我國排污權(quán)交易法律法規(guī)的制定與實施的設(shè)想。

關(guān)鍵詞：排污權(quán)交易指令；第一次審議；第二次審議；實施

一、《歐盟排污權(quán)交易指令》的制定

1.《歐盟排污權(quán)交易指令》的第一次審議

在歐洲議會關(guān)于《排污權(quán)交易指令(修正案)》的第一次審議程序中，依據(jù)社會水平在成員國間對排污權(quán)支配配額進行集中分配和通過拍賣的方式來分配更多的配額成為歐洲議會的兩大主要爭論點。在2003年3月底，歐洲議會第一次審議程序以歐洲議會法律事務(wù)委員會關(guān)于排污權(quán)交易提案的討論會的方式開啟。隨后，歐洲議會環(huán)境委員會討論了達席爾瓦于2002年提交的排污權(quán)交易初步報告。值得注意的是，報告提議引入限制手段控制配額分配以防止過度的配額分配擾亂市場秩序。至于分配方法，報告指明其轉(zhuǎn)變過程包括兩個階段：在歐盟排污權(quán)交易體制試點階段：即第一階段(2005年-2007年)，70%的配額應(yīng)當免費分配，而另30%應(yīng)當被拍賣；在第二階段(2008年-2012年)，所有的配額都應(yīng)當被拍賣。在環(huán)境委員會上發(fā)言的成員國呼吁在最早階段排污權(quán)交易計劃的覆蓋范圍能夠涉及到更多氣體和更多行業(yè)尤其是化工行業(yè)。環(huán)境委員會支持歐盟委員會提出的排污權(quán)交易強制體制的提案。如果成員國遵從歐盟委員會提案，作出同等努力來限制排放，那么作為讓步環(huán)境委員會將對成員國暫時免除個人設(shè)備(選擇退出)(修正案50)。此外，修正案建議配額的總量設(shè)有上限，并分配給每個成員國，每個成員國被分配到的配額約占其有關(guān)期間內(nèi)預(yù)計排放量的一半(修正案24)。至于覆蓋范圍，環(huán)境委員會尋求在各個部門和各類氣體的排放中顯著擴大計劃范圍，并且建議化工與鋁行業(yè)這兩類生產(chǎn)“活動”包含在計劃范圍之中，此外還包括所有的六種京都氣體，提供數(shù)據(jù)質(zhì)量以及歐盟委員會所制定的“可接受的測量、監(jiān)測與計算方法”(修正案17,54,61)。此外，某些成員國內(nèi)不會擾亂競爭的額外的部門行業(yè)，從2005年開始應(yīng)當?shù)玫皆S可(修正案16)。至于分配方法，報告起草人所提議的拍賣更多配額的請求并未贏得環(huán)境委員會的支持，而歐盟委員會提案在此點(即免費分配)上保持不變。在歐洲議會全體會議第一次審議程序的準備階段，非政府間環(huán)境組織尋求關(guān)于配額分配部分的影響，并且四個非政府間環(huán)境組織支持歐洲議會報告起草人關(guān)于增加配額拍賣比重的請求，以提高能源效率。第一次審議在2002年10月10日進行，所有上列的環(huán)境委員會修正案都得到了認可，包括一開始的強制計劃，覆蓋范圍擴及到京都議定書中的全部六種氣體以及化工廠和鋁工廠的排放，而且配額總量設(shè)上限并分配給每個成員國。

歐洲議會第一次審議結(jié)果表明它督促歐盟層面實現(xiàn)更高程度的協(xié)調(diào)，以及它作為提案中環(huán)境完整性的監(jiān)管機構(gòu)的職能。非政府間工業(yè)和環(huán)境組織的游說影響了被提交的修正案和共識水平。在體制的強制性問題上，工業(yè)特別是德國與英國的工業(yè)出現(xiàn)了爭取設(shè)備選擇退出條款的重大力量。在配額分配問題上，由重要的非政府間環(huán)境組織所表明的對配額拍賣的強烈要求與歐洲議會第一次審議對該問題的立場是一致的。需要強調(diào)的是，所有這些修正案都是針對最具爭議性問題的?？偠灾?，歐洲議會的第一次審議程序僅僅修改了歐盟委員會提案中的較少部分，而歐盟委員會的提案可以全部或部分地追溯到歐洲議會的提案。

2.第二次審議與《排污權(quán)交易指令》

第二個排污權(quán)交易體制活動來自于歐盟委員會的更新正式回應(yīng)。歐盟委員會強調(diào)，共同立場的確包含歐洲議會第一次審議修正案：被歐盟委員會全部或部分接受的歐洲議會第一次審議中的全部的18項修正案已被并入共同立場，也討論了被納入共同立場中的其他未被歐盟委員會所接受的修正案。至于它與京都議定書碳交易的關(guān)系，有人指出歐盟委員會已經(jīng)在“到2003年上半年，提出一個聯(lián)接京都機制與地區(qū)溫室排放交易計劃的指令”的歐洲理事會會議同時做出一份聲明。這次會議以支持共同立場而結(jié)束，強調(diào)保證時間表并且確保歐洲在與氣候變化的斗爭中的領(lǐng)導力。

歐盟機構(gòu)程序中隨后的主要步驟是歐洲議會的第二次審議程序。環(huán)境委員會在2003年4月29日和6月11日的會議上討論了排污權(quán)交易機制的建立。第一次會議上提出了14項修正案，包括第一次審議程序提案的重提，要求設(shè)備的選擇退出以及按行業(yè)和氣體覆蓋范圍的擴大。對適用于分配的配額量的上限的呼吁再次得以強調(diào)。在拍賣問題上，自2005年開始以拍賣方式分配配額的訴求仍然得到呼吁，只是比重從15%降到了5%。與第一次審議程序所采納的74項修正案相對，在2003年6月11日歐洲議會的環(huán)境委員會以47票贊成，3票反對2票棄權(quán)的結(jié)果接納了被重提的修正案中的25項。在這25項修正案中包含全部六種溫室氣體以及包含化工行業(yè)與鋁工業(yè)行業(yè)。對于《指令》的修正，歐盟委員會也在著手排污權(quán)交易體制進一步擴大和實施進展的報告。至于其他問題如在京都議定書項目機制的信用問題上，歐洲議會并沒有得到其要求的優(yōu)先考慮國內(nèi)行動的“保證”。有人強調(diào)，該機制的使用應(yīng)當是對“國內(nèi)行動的補充”且這種行動應(yīng)當“成為所要作出的努力當中的重要部分之一”。

歐盟委員會隨后在2003年7月18日表明了其對提案及修正案審議和討論最終結(jié)果的正式意見，討論并接納了由歐洲議會于2003年7月2日所采納的17項修正案。歐洲理事會于2003年7月22日正式接納了指令。在這段過程的最后一步，《歐盟排污權(quán)交易指令》在2003年10月25日正式被刊登在歐盟公報上，成為了一部正式的歐盟法律。

3.排污權(quán)交易提案上的共同立場

理事會成員國的共同立場的轉(zhuǎn)變(譬如開放更多的配額的拍賣)，在政府間視角的基礎(chǔ)上是難以理解的。根據(jù)適用于此類情形的共同決策程序，歐洲議會有權(quán)提出對歐盟委員會提案的修正案。如果議會認為它的修正案在最終的文本中沒有被充分考慮，它可以否決對全部提案的接納。這賦予了議會在決策制定程序中的重大、正式權(quán)力。修正案通過審議程序而提出，如果理事會接受議會修正案，提案在第一次審議時就可以被采納。否則，理事會便會適用與歐盟排污權(quán)交易體制情形類似的共同立場。然后提案進入第二次審議程序，在第二次審議中，歐洲議會可能會向理事會的共同立場提交新的修正案。如果歐洲理事會與歐洲議會不能就這些修正案達成一致，那么調(diào)解委員會將會在理事會與歐洲議會二者之間尋求一致。如果不能就最終定稿達成一致，歐洲議會可能會投票否決提案的采納。

在歐洲議會的第一次審議程序之后，歐盟委員會作出了快速回應(yīng)。在布羅塞爾大會上，與會成員激烈討論了許多國家設(shè)備的無條件參與和在試點階段不拍賣配額。歐盟委員會主要回應(yīng)了歐洲議會的第一次審議程序，表明了歐盟委員會完全接受歐洲議會的一般意見，比如歐盟的氣候變化策略應(yīng)當以排污權(quán)交易和其他類型的社會、國內(nèi)、國際行動之間的平衡為基礎(chǔ)。至于歐盟委員會部分接受或原則性接受的內(nèi)容只是對關(guān)于透明度、報告、審查問題的微小調(diào)整。實際上有55項修正案并未被委員會接納，而不被接納的修正案卻是修正案的主要內(nèi)容，例如：(1)配額的總量上限分配各每個成員國；(2)到2007年個人設(shè)備的暫時豁免(或選擇退出)；(3)包含二氧化碳外其他氣體和包含鋁行業(yè)與化工行業(yè)；(4)在試點時期與京都議定書承諾時期15%的強制拍賣等等。

談判的主要結(jié)果是理事會選擇支持歐洲議會一年前提出的設(shè)計方案。理事會希望能夠出現(xiàn)：(1)一個強制性的但仍分散的體系，歐盟委員會有權(quán)批準國家分配計劃，但配額總量上不封頂。(2)一個最初僅覆蓋二氧化碳和覆蓋其他與委員會提案一致的行業(yè)，構(gòu)成如歐盟委員會提案中的四項主要“活動”。(3)在2005年至2007年試點階段配額免費分配，但是考慮到“聯(lián)合交易操縱”、“選擇參加”、“設(shè)備和行業(yè)/活動的選擇退出”等問題，共同立場中引入了配額拍賣和數(shù)額較低的罰款。越來越多的配額拍賣歸因于歐洲議會和成員國對配額拍賣的偏愛。自2008年來，通過除了免費分配以外的方法成員國可以分配最高10%的配額，這一情形的出現(xiàn)被看作是對歐洲議會第一次審議提案配額預(yù)期(自2005年以來15%的配額拍賣)的巨大縮減。該計劃方案的內(nèi)容與非政府間環(huán)境組織和一些成員國的共同立場一致，而與歐盟委員會、工業(yè)和大多數(shù)成員國的立場相對立。這種允許那些偏好配額拍賣的成員國去拍賣最高10%的配額所作出的妥協(xié)，并沒有強迫反對者參加任何形式的配額拍賣。歐洲議會第一次審議程序支持和贊成“選擇退出”，但其只是對個人設(shè)備而言，并不是指全部的行業(yè)。這是對英國、德國和芬蘭的讓步，以回饋上述國家的強制制度。歐洲議會想要得到比反映在共同立場中的轉(zhuǎn)變更加巨大的改變——包括分配給各個成員國的配額總量設(shè)上限、排污權(quán)交易體制的范圍涉及其中的氣體與行業(yè)以及分配方法。議會的期望與結(jié)果之間之所以存在差距，是因為委員會的形式上和非形式上的投入至關(guān)重要。在對歐洲議會的正式回應(yīng)中，歐盟委員會堅決拒絕接納分配總量的上限，排污權(quán)交易體制范圍的擴大以及拍賣在配額分配中的比重。

二、《歐盟排污權(quán)交易指令》的實施

《歐盟排污權(quán)交易指令》的實施包括兩個階段。在2004年10月，歐盟實施了《連接指令》，這將《歐盟排污權(quán)交易指令》與清潔生產(chǎn)機制和《京都議定書》中的聯(lián)合實施機制聯(lián)系起來。作為在第三世界國家的清潔生產(chǎn)意味著比與工業(yè)化國家之間排污權(quán)交易有著更高的風險和更加復雜，但是清潔生產(chǎn)機制許可的交易價格將會比歐盟許可更低。因此，一方面，《歐盟排污權(quán)交易指令》和京都清潔機制可以通過以更低的成本在另一成員國或者非歐盟成員國的排放從而減少實施環(huán)境指令和京都清潔機制的成本。清潔生產(chǎn)機制信用的使用將會使工業(yè)更容易接受這種有目標的配額分配方式。這也意味著國內(nèi)配額許可與清潔生產(chǎn)機制之間的密切聯(lián)系將會促進實現(xiàn)排放減少的目標。另一方面，這種密切的聯(lián)系可能會減輕歐盟政府在成員國內(nèi)采取真正的措施所形成的壓力。因此，《歐盟排污權(quán)交易指令》和《京都議定書》中的靈活機制之間的密切聯(lián)系可以縮減實施成本并加快完成配額分配目標，但是這種成本的減少和目標的增強是以減輕歐盟政府在其國內(nèi)實施正真的措施為代價的。此外，生存于全球競爭下的企業(yè)會迫切要求大量的配額來維持其碳價格和潛在成本的減少。相反的，低程度的暴露可以減緩工業(yè)行業(yè)對巨額配額的反對態(tài)度。

在這一背景下，本文認為《歐盟排污權(quán)交易指令》和靈活的氣候機制之間的密切聯(lián)系，以及工業(yè)企業(yè)在全球競爭下的低程度的暴露將會增強環(huán)境目標。因此：利用清潔生產(chǎn)機制可以實現(xiàn)國家配額分配；在國際競爭中低程度的暴露可以使得工業(yè)不去進行為抵制配額分配而進行的游說；在國際層面上，尤其是在氣候機制和《京都議定書》下的靈活機制方面關(guān)于實施《排污權(quán)交易指令》的重要性是不言而喻的。

三、《歐盟排污權(quán)交易指令》對我國的啟示

《歐盟排污權(quán)交易指令》的制定與實施，對我國排污權(quán)交易法律制度的建立具有啟示性意義。首先，《排污權(quán)交易指令》作為一部正式的法律，其制定與實施的意義在于具有法律強制力，我國應(yīng)當制定排污權(quán)交易法律法規(guī)以規(guī)范排污權(quán)交易的市場秩序，并且能夠促進排污權(quán)交易的正常運轉(zhuǎn)。其次，排污權(quán)交易法律法規(guī)的實施應(yīng)當與清潔生產(chǎn)機制相結(jié)合?！扒鍧嵣a(chǎn)”為我國《環(huán)境保護法》與《清潔生產(chǎn)促進法》所規(guī)定，而排污權(quán)交易法律法規(guī)的立法目的也是為了減少生產(chǎn)過程中污染物的產(chǎn)生和排放，促進資源有效利用，減輕污染物對人類和環(huán)境的威脅。再次，排污權(quán)交易法律法規(guī)的制定和實施不會順風順水，需要立法者和社會各界的積極合作與努力，要在綜合考量并科學論證的前提下進行排污權(quán)交易立法工作，實現(xiàn)我國排污權(quán)交易的依法運作。

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責任編輯：周小梅

收稿日期：2016-05-03

作者簡介：張漢(1990-)，男，山東科技大學文法學院碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護法學。

中圖分類號：D996.9

文獻標識碼：A

文章編號：1009-1890(2016)02-0043-03