李　江

?

從蘭州的水污染事件微觀國企私有化改革的實(shí)踐得失

李江

摘要：本文將通過微觀分析蘭州水污染事件，揭示其背后存在的國企私有化改革和新公共管理在中國進(jìn)行實(shí)踐的效能問題，并對該問題進(jìn)行簡要的陳述、概括，微觀性地分析其具體存在的問題，主要結(jié)合胡德對新公共管理構(gòu)建的核心要素原理，從公共組織構(gòu)建、競爭態(tài)勢的形成、維持節(jié)約與有序原則、服務(wù)范圍層次導(dǎo)向、績效考評、服務(wù)產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、互動(dòng)機(jī)制等角度、元素，分析該案例中公共部門私有化改革的得失利弊。以此為基礎(chǔ)，涉及當(dāng)前存在國企體制、組織結(jié)構(gòu)以及部門運(yùn)行等改革阻力，以及原理同現(xiàn)實(shí)結(jié)合度脫節(jié)等問題。

關(guān)鍵詞：蘭州水污染事件;私有化改革;市場化管理模式;競爭機(jī)制

隨著全球化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深入，信息化、網(wǎng)絡(luò)化潮流的來臨，社會相應(yīng)管理模式的需求也在逐步轉(zhuǎn)變，對于政府以往傳統(tǒng)的“公共行政”主題逐步轉(zhuǎn)向新“公共管理”概念為主的管理領(lǐng)域。在西方國家進(jìn)行“新公共管理”的私有化改革后，我國也開始引進(jìn)、學(xué)習(xí)，借鑒西方理論，進(jìn)行屬于本國的嘗試。甘肅省蘭州市的自來水廠轉(zhuǎn)變?yōu)樘m州威立雅水務(wù)公司是該管理運(yùn)動(dòng)以及模式借鑒下的一個(gè)微觀現(xiàn)象，直接體現(xiàn)新公共管理核心的私有化改革的實(shí)踐效應(yīng)。國企公共項(xiàng)目與服務(wù)的私有化外包是公共管理領(lǐng)域的新嘗試，其理論與傳統(tǒng)體制、相對落后的以小農(nóng)制為主的經(jīng)濟(jì)形勢、管理思維等必然產(chǎn)生一定程度的非適應(yīng)性；而新公共管理概念的提出者胡德構(gòu)建的要素顯示：新公共管理需包含分散化、私營化、有效性，目標(biāo)導(dǎo)向與產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)與特征來提供社會公共產(chǎn)品與服務(wù)。

一、國企私有化改革實(shí)踐的案例陳述與問題揭示

1.案例引入

“蘭州水污染”事件，是指2014年4月10日，發(fā)生于甘肅省蘭州市的自來水在檢測過程中，出現(xiàn)苯含量超過我國的國家標(biāo)準(zhǔn)的事件。該事件的主角是蘭州市唯一一家大型水務(wù)集團(tuán)公司——威立雅水務(wù)公司。4月11日上午，蘭州市環(huán)保局初步認(rèn)定是蘭州石化管道的滲漏，油污流入自流溝，導(dǎo)致水體污染，水中苯含量超標(biāo)。11時(shí)，蘭州市將北線的供水自流溝的運(yùn)營完全停止，并努力排空被污染的自來水。11日之后，政府宣布24小時(shí)內(nèi)自來水不適宜飲用，引發(fā)了部分市民的缺水恐慌，部分超市的純凈水被搶購一空。同天下午，蘭州威立雅水務(wù)集團(tuán)董事長姚昕解釋：“用來填充自流溝之間的沉降縫被污染物溶解，導(dǎo)致污染物流入自流溝?！敝链?，蘭州水污染事件被確認(rèn)，并成為了一件擁有全國大范圍影響的公共事件。蘭州市政府于4月11日采取應(yīng)急措施：包括投放活性炭、停運(yùn)北線自流溝，排空污水、加大檢測力度，盡快找出污染源等措施。時(shí)至4月12日中午，部分地區(qū)自來水苯含量明顯下降。期間消防、環(huán)衛(wèi)部門連續(xù)向市民供應(yīng)安全飲用水，部分高校向?qū)W生發(fā)放瓶裝水，醫(yī)院設(shè)立免費(fèi)苯中毒掛號和急診窗口。下午6時(shí)，蘭州市政府解除城關(guān)區(qū)、七里河區(qū)應(yīng)急措施。但安寧區(qū)與西固區(qū)自來水苯含量仍不穩(wěn)定，無法解除應(yīng)急措施。

4月13日，蘭州市政府通報(bào)，此次水污染事故的直接原因自來水廠的自流溝中出現(xiàn)含油的污水。而這種污水會出現(xiàn)在自流溝的原因是，自流溝附近的中國石油蘭州石化在此前曾經(jīng)發(fā)生過泄漏事故，事故處理后有一些渣油以及消防污水便滲入地下。

2.事件主體——蘭州威立雅自來水公司的現(xiàn)狀簡介：

蘭州威立雅水務(wù)公司的前身是蘭州市自來水廠。該廠始建于1955年，是國家“一五”期間興建的大型城市供水企業(yè)，前身是國有資產(chǎn)控股下的國家政府部門管控的服務(wù)項(xiàng)目。該國營企業(yè)于2007年為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)以及其管理模式的變化需求，與威立雅水務(wù)(黃河)投資有限公司合資經(jīng)營，并于8月10日取得中外合資經(jīng)營企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照，成立蘭州威立雅水務(wù)集團(tuán)有限責(zé)任公司。投資方分別為蘭州市國資委，占有55%的股權(quán)；威立雅水務(wù)(黃河)投資有限公司，占有45%股權(quán)。該項(xiàng)公司改制直接體現(xiàn)了公共服務(wù)外包的改革現(xiàn)實(shí)。

經(jīng)過多年的發(fā)展、構(gòu)建以及運(yùn)營，威立雅水務(wù)集團(tuán)形成了一套相對完整健全的生產(chǎn)工藝調(diào)度機(jī)制、包括水質(zhì)檢測、操作規(guī)則、維護(hù)、資產(chǎn)管理、收費(fèi)、人力調(diào)配制度等，相比較于以前，建立起更為完善，科學(xué)，靈活的內(nèi)部控制與外部運(yùn)作體系。通過企業(yè)改制與引入消化吸收國際先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，私有化服務(wù)外包的改革成果是相對明顯的：擁有4個(gè)分公司，16個(gè)子公司，職工2200多人，專業(yè)技術(shù)人員550 人，技術(shù)與管理實(shí)力相比起國有控股時(shí)期擁有顯著的提升。目前，水務(wù)集團(tuán)的注冊資本超過10億元人民幣，對蘭州的供水用戶普及率高達(dá)93%，用水人口達(dá)到260余萬人。

二、從蘭州水污染事件分析其私有化改革的得失及其原因：

(一)優(yōu)勢及其原因分析

1.蘭州自來水廠通過對經(jīng)營組織即原先國有部門組織進(jìn)行分散化，并結(jié)合私有化，獨(dú)立化，法律化原則的運(yùn)用與實(shí)施，相對完整地實(shí)現(xiàn)了該公共服務(wù)部門的機(jī)構(gòu)重組、組織模式轉(zhuǎn)變與系統(tǒng)化改革。在水污染事件發(fā)生之前，蘭州感受到了自來水廠引入外來資本、轉(zhuǎn)變管理模式，成立威立雅公司帶來的公共服務(wù)效益，特別是注冊資本的成倍增加，改變了傳統(tǒng)意義上水務(wù)部門完全受政府部門監(jiān)管控制下，資金定額定量計(jì)劃供給的運(yùn)營體制，降低了供水服務(wù)需求龐雜而資金供給不足的可能性；供水普及率提升至93%，幾乎覆蓋了城市所有主要的城區(qū)、街道以及核心單位與企業(yè)，相較于以前提升了生產(chǎn)效率，并能充分實(shí)現(xiàn)供水服務(wù)的時(shí)效性、科學(xué)性、層次性與現(xiàn)代化，釋放了公共部門的生產(chǎn)力，促進(jìn)了雇員的生產(chǎn)積極性；在此基礎(chǔ)上，社會的公共服務(wù)效率與質(zhì)量相比較傳統(tǒng)的統(tǒng)籌模式在運(yùn)行上更為靈活、功能上則更為精細(xì)、全面、廣泛。

2.采取企業(yè)化的管理模式，努力把握節(jié)約性、有效性以及有序性的原則，充分利用私人管理的優(yōu)勢拓展其業(yè)務(wù)領(lǐng)域，使其企業(yè)業(yè)務(wù)層次，門類更為廣泛，包含了多維度，多視角的運(yùn)營方式與手段，涵蓋的技術(shù)與人力需求通過市場化與顧客導(dǎo)向更為高效、成熟，相對成功地推行了公共服務(wù)以及部門的市場化與社會化。這直接反應(yīng)在經(jīng)營范圍從原先在完全國有體制管理模式下單一的水生產(chǎn)供應(yīng)服務(wù)與職能，經(jīng)過私有化合作以及服務(wù)外包后拓展至綠化維護(hù)，水質(zhì)檢測，機(jī)電機(jī)械維修，五金工程以及勞保，材料銷售等綜合化，大型化等多重權(quán)責(zé)交叉的領(lǐng)域，運(yùn)用的則是網(wǎng)絡(luò)化、系統(tǒng)化、層次化以及門類化經(jīng)營模式與體制①。很多政府公共部門的成本因?yàn)楦鞴δ?、領(lǐng)域間形成的合作鏈而降低，并且同時(shí)間接地彌補(bǔ)了公共部門行政、服務(wù)過度單一化、片面化，通過建立公共部門與企業(yè)間的合作關(guān)系，努力實(shí)現(xiàn)二者的優(yōu)勢結(jié)合，促進(jìn)其轉(zhuǎn)向其以管理導(dǎo)向，市場導(dǎo)向以及民眾需求導(dǎo)向的積極主動(dòng)的服務(wù)狀態(tài)上。

3.相對成功地走出了公共部門職能轉(zhuǎn)移，社會組織、企業(yè)承擔(dān)責(zé)任與制定規(guī)則的步伐與流程，改變了承包管理所有管理事務(wù)與服務(wù)的僵化思維。在過去的幾十年內(nèi)，因中國社會體制的特殊性與對外開放程度相對較低的因素，公共部門按照社會運(yùn)作流程、規(guī)律，將所有事務(wù)承包并進(jìn)行全程監(jiān)督控制。這使得公共組織的職能過度泛化，所需求的技術(shù)、人力、資本、資源以及管理機(jī)制等龐大而雜亂，難以統(tǒng)籌并且缺乏自行調(diào)配的靈活性與創(chuàng)造性；在蘭州自來水公司改制后，國企解除了自身所必須承擔(dān)的大量社會性具體事務(wù)，在蘭州水務(wù)領(lǐng)域，交由新成立的威立雅水務(wù)公司承擔(dān)，保證自身對市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù)度將至最低，并同該公司協(xié)作，制定抓們的法律、規(guī)章制度，監(jiān)督與執(zhí)行法律法規(guī)的運(yùn)行，確保公共服務(wù)在私有化外包后依舊依據(jù)公共事務(wù)的原則運(yùn)行，充分體現(xiàn)了市場化優(yōu)勢與商業(yè)管理思維的靈活性與理性。

(二)不足之處淺析

1.私有化經(jīng)營并未實(shí)質(zhì)上解決公共部門間缺乏競爭的弊端，除該公司以外并未有第二家公司與之競爭，私人部門與公共部門間的競爭態(tài)勢未形成。胡德曾在對新公共管理追求的要素中提出，公共部門組織間與私人部門間需要更強(qiáng)的競爭；雖然公共服務(wù)外包為自來水廠與公共服務(wù)提升了效率，帶來了更廣泛的服務(wù)，但其事實(shí)上并未體現(xiàn)此原則，指定的職能分派也未體現(xiàn)，因而對應(yīng)的市場上仍處于相對狹窄的狀態(tài)下，并且長期存在壟斷，缺乏競爭與改善壓力的弊病。該案例中，長期積累的管理體制對該自來水廠的影響沒有改變，私有化的經(jīng)營僅為該企業(yè)解決了經(jīng)營效率，生產(chǎn)力與功能的問題，卻引入競爭機(jī)制，從原先的“國營”到“私人壟斷”，單一化的企業(yè)壟斷也未發(fā)生轉(zhuǎn)變。缺乏競爭與管理的市場造成水污染事件發(fā)生后，蘭州市找不到第2家大型自來水供應(yīng)廠與輸送渠道，并且也在短時(shí)間內(nèi)無法開辟另一條水源以應(yīng)急。片面化，單一化的經(jīng)營現(xiàn)狀使得威立雅水務(wù)公司在危機(jī)到來時(shí)，缺乏應(yīng)對機(jī)制，其公共產(chǎn)品無法得到合理替代，市民所接受的社會公共服務(wù)必然受到消極影響。

2.水污染事件發(fā)生后，該自來水公司仍依照公共部門的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與技能對公共部門組織與其服務(wù)效率、產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行衡量評估，忽略了其服務(wù)對象——市民所需要的水質(zhì)服務(wù)要求；該服務(wù)范圍與內(nèi)容并未成為該公司提供公共服務(wù)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，從而在進(jìn)行對滲漏油污的處理時(shí)相對粗略，忽視其對土壤，供水渠道以及對市民用水安全的間接影響與后續(xù)可能；威立雅公司所做出的危機(jī)應(yīng)對機(jī)制并未體現(xiàn)服務(wù)的范圍，尤其是在北線停止供水，但南線依舊供水正常的情況下，籠統(tǒng)地宣布自來水無法引用，因此造成了相當(dāng)程度的超市搶購風(fēng)潮；對象的層次感也相應(yīng)缺乏，在受到影響的城區(qū)，威立雅水務(wù)公司并未及時(shí)同醫(yī)院、消防、環(huán)衛(wèi)部門等進(jìn)行合作應(yīng)對危機(jī)，并未動(dòng)用儲備用水與醫(yī)療物資進(jìn)行補(bǔ)償；其對消息的確認(rèn)效率相對低下，在10日出現(xiàn)類似于苯超標(biāo)的現(xiàn)象時(shí)，相關(guān)部門并未做出及時(shí)通報(bào)反應(yīng)，也未引起部門負(fù)責(zé)人的重視。這一定程度上使得居民用水安全無法得到保障。

三、針對蘭州水污染事件對其自來水部門提出的私有化改革建議

1.堅(jiān)持轉(zhuǎn)向分散化的原則，根據(jù)獨(dú)立運(yùn)營單位的性質(zhì)特點(diǎn)，加強(qiáng)該機(jī)構(gòu)、組織以及部門的公共服務(wù)供給的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制構(gòu)建、強(qiáng)化對人員、服務(wù)、部門等配套體系的中央責(zé)任意識。事發(fā)后，政府動(dòng)議建設(shè)蘭州第2個(gè)水源地。在此動(dòng)議的背景基礎(chǔ)上，首先應(yīng)結(jié)合企業(yè)自身的改進(jìn)建議，保持其經(jīng)營權(quán)，所有權(quán)，管理權(quán)的深度市場化與私有化，確立其私有化管理的主導(dǎo)地位；其次，在穩(wěn)定了主要權(quán)力的轉(zhuǎn)變成果后，對組織構(gòu)建，溝通渠道，權(quán)力責(zé)任分配，技術(shù)設(shè)備檢修維護(hù)等重要事務(wù)建立相應(yīng)的市場化、企業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，并引入相關(guān)概念供核心領(lǐng)導(dǎo)成員學(xué)習(xí)；應(yīng)注重對設(shè)備的操作規(guī)則、水質(zhì)檢測功能以及生態(tài)科研院所、環(huán)保等領(lǐng)域與部門的合作，建立形成風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估以及應(yīng)對機(jī)制網(wǎng)絡(luò)，緊密聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)信息、條件、資源的互通與協(xié)作性聯(lián)系，減少危機(jī)出現(xiàn)后出現(xiàn)應(yīng)對不力、各部門缺乏協(xié)作、體系分散、組織運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制效率低下等問題。

2.加強(qiáng)競爭機(jī)制引進(jìn)，形成實(shí)質(zhì)上的市場競爭態(tài)勢并設(shè)置合理匹配的地方性法律規(guī)則，確保競爭的合理性與科學(xué)性。從“國企”到“私人壟斷”，公共組織部門未受到競爭壓力，因此缺乏改進(jìn)動(dòng)力；所以，相關(guān)部門做出設(shè)置第2個(gè)水源地決策的同時(shí)，不僅應(yīng)確保其改革后的私有化經(jīng)營管理模式的穩(wěn)定性，同時(shí)根據(jù)現(xiàn)有的社會變革實(shí)情，保證核心公共服務(wù)以及領(lǐng)域維持公有制主導(dǎo)的現(xiàn)狀，通過對入股股份比例的適當(dāng)性調(diào)整，使其在市場出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)時(shí)，確保其公共服務(wù)提供的穩(wěn)固與持續(xù)性，可以發(fā)揮其私有化管理的擴(kuò)展性與創(chuàng)造性；確保法律實(shí)施范圍的精準(zhǔn)與針對性，構(gòu)建的規(guī)則制度以市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律為準(zhǔn)繩，焦點(diǎn)在于運(yùn)營機(jī)制的監(jiān)督、維護(hù)，硬件設(shè)備的檢測標(biāo)準(zhǔn)與雇傭人員的權(quán)益，維護(hù)國有資產(chǎn)的核心利益等等；同時(shí)，保證私有化以及服務(wù)外包后的改進(jìn)以及發(fā)展力度，競爭的質(zhì)量程度維持在符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的范疇內(nèi)，發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的靈活功能又能應(yīng)對市場、產(chǎn)品、組織出現(xiàn)的危機(jī)，避免由公有壟斷到私人壟斷實(shí)質(zhì)性局面的循環(huán)現(xiàn)象和在此現(xiàn)象背景下，管理改革機(jī)制不全面、基礎(chǔ)設(shè)施不配套、人員素質(zhì)缺乏契合度的現(xiàn)象。

3.針對當(dāng)下公司運(yùn)營管理體系改革不徹底的現(xiàn)象，調(diào)整公司與公共部門的協(xié)作、溝通機(jī)制，以適應(yīng)市場化、競爭化的發(fā)展要求，進(jìn)一步保障以顧客需求導(dǎo)向型，服務(wù)引導(dǎo)型為主導(dǎo)思路的管理運(yùn)營模式，破除實(shí)質(zhì)壟斷與缺乏競爭的局面。公共部門與服務(wù)組織應(yīng)與政府部門形成合作聯(lián)系并確保其獨(dú)立性，改革相應(yīng)績效標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)公共服務(wù)被“看得見的手”管控局面，是保證威立雅公司以市民需求范圍、城市各部門階層為主導(dǎo)制定公共產(chǎn)品服務(wù)產(chǎn)出的前提，設(shè)立相應(yīng)的績效標(biāo)準(zhǔn)則是對上述前提的衡量規(guī)則與統(tǒng)一保障；而保證公司的運(yùn)營績效標(biāo)準(zhǔn)則有賴于自身的技能標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)范圍與層次的結(jié)合，兼由民眾而不是環(huán)保局、衛(wèi)生部門或者稅務(wù)局來把握、反饋，自來水公司在同環(huán)保局等政府部門改革把控關(guān)系，形成引導(dǎo)與合作關(guān)系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步廣泛走入市民，展開大規(guī)模，客觀性調(diào)查，利用現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)科學(xué)規(guī)律，確保市民需求，用水科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)以及公司供應(yīng)質(zhì)量水準(zhǔn)等多元素合理結(jié)合。

四、結(jié)語

當(dāng)下中國面臨的社會改革與轉(zhuǎn)型壓力，在公共部門事實(shí)體制改革，職能優(yōu)化以及機(jī)構(gòu)重組、權(quán)力分配等問題下體現(xiàn)地尤為突出。較本文所舉案例而言，蘭州威立雅自來水公司的成立是公共服務(wù)職能外包，通過引進(jìn)運(yùn)用私有化改革機(jī)制、管理模式、技術(shù)操作以及績效考評體系來彌補(bǔ)國企管理不足的改革活動(dòng)。它在力圖保證公共部門的本質(zhì)屬性不變的背景與基礎(chǔ)上，將自身微觀層次上的具體事務(wù)、服務(wù)以及相關(guān)組織部門以分股合作為介質(zhì)，構(gòu)建公私合營的組織結(jié)構(gòu)、管理流程確保其適應(yīng)市場化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化的市場發(fā)展需求。其中，私有化改革在實(shí)施對組織的分散化，確保組織運(yùn)營的獨(dú)立性與法律規(guī)則構(gòu)建、確保制度的節(jié)約性、有序性、多維度發(fā)展新功能業(yè)務(wù)以及成功實(shí)現(xiàn)了對公共部門職能的社會化轉(zhuǎn)化，但其存在的問題也相對明顯——私有化改革的管理模式的局限性、缺乏實(shí)質(zhì)上部門間競爭、體制系統(tǒng)改革不完善、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)與管理模式缺乏匹配度、未構(gòu)建根據(jù)市場需求、服務(wù)范圍與層次內(nèi)容來評價(jià)的服務(wù)機(jī)制與評估體系；因此，針對以上不足，個(gè)人通過優(yōu)劣方面的結(jié)合，設(shè)計(jì)加強(qiáng)構(gòu)建組織改革的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)制、引進(jìn)并整合環(huán)境資源，以形成實(shí)質(zhì)競爭態(tài)勢、轉(zhuǎn)變公司與部門間的溝通聯(lián)系，加強(qiáng)合作而并非把控、構(gòu)建產(chǎn)品服務(wù)預(yù)估渠道的方式，完善國企私有化改革，即新公共管理理論在中國進(jìn)行實(shí)踐的效果。(作者單位：南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院)

注解:

①徐海燕.新公共管理理論的中國適應(yīng)性分析—以上海市浦東區(qū)政府管理體制改革為例,華東政法大學(xué)碩士論文，2013年.

參考文獻(xiàn):

[1]陳振明.評西方的“新公共管理模式”.中國社會科學(xué)，2000(6).

[2]卓越，黃曉軍.新公共管理運(yùn)動(dòng)學(xué)理基礎(chǔ)的重新解讀.學(xué)習(xí)論壇，2007，6(23).

[3]金太軍，趙暉.《公共管理案例分析》.華東師范大學(xué)出版社，191—192.

[4]褚添有.《嬗變與重構(gòu)——當(dāng)代中國公共管理模式轉(zhuǎn)型研究》.廣西師范大學(xué)出版社，29—30.

[5]陳振明.《公共管理學(xué)》.中國人民大學(xué)出版社.102—103.

[6]薛冰.《歷史與邏輯—公共性視域中的公共管理》.中國社會科學(xué)出版社.2006，(6).

[7]喬治·弗雷德里克森，凱文·B史密斯.《公共管理概論》.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社.

[8]公磊.《新公共管理與我國的行政改革》，上海師范大學(xué)碩士論文，2004年.

[9]鞠連和.《論新公共管理及其對中國的適用性》，吉林大學(xué)博士論文，2008 年.

[10]徐海燕.《新公共管理理論的中國適應(yīng)性分析——以上海市浦東區(qū)政府管理體制改革為例》, 華東政法大學(xué)碩士論文，2013年.

作者簡介：李江(1990—)，男，江蘇省南京人，現(xiàn)就讀于南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院行政管理專業(yè)，碩士研究生一年級。