常世雄
摘 要:信息問題是君主制的重要問題,古代皇帝面臨著如何迅速、準確、盡量全面地掌握信息,同時又不被無效信息所包圍的難題。本文從唐代中央官、特別是常參官面奏或疏奏的制度性規(guī)定及其調整的角度進行討論。安史之亂以前,調整的重點在于規(guī)范面奏與疏奏的層次、程序、功能。注重皇帝與宰相及官僚機構之間的分工,皇帝原則上只處理軍國大事或現(xiàn)行法律規(guī)章所無法涵蓋的問題,皇帝處于政務信息流轉以及決策過程的頂端。安史之亂以后,皇帝給予部分中央官以疏奏特權,其疏奏得以直達御前。皇帝廢除正衙奏事,利用延英召對方式,皇帝能夠掌握面奏的時間、人員,并采取與中央主要官員分別溝通的方式?;实鄄辉偬幱谡招畔⒘鬓D過程的頂端,而是處于政務信息流轉過程的核心,控制著信息的篩選與分配?;实巯Mㄟ^重要政務信息的控制、議題的選設、議政方式的安排等,努力掌握政務處理的主動性。
關鍵詞:初中歷史;政務溝通;制度性
一、問題的提出:匭制變化所見唐代皇帝的信息難題
從唐代中央官面奏或進狀的制度性規(guī)定及其調整著眼,大致可以“安史之亂”為界,分為前后兩個階段。前期強調奏事的層次、程序,注重皇帝與官僚機構之間的分工。后期則有意壓制程式化、固定化的溝通形式,強調皇帝與大臣以個別或小范圍的方式直接溝通,皇帝藉此加強對重要政務信息的控制。我們希望以此揭示出唐代前、后期皇權運作及皇帝角色的某些差異性。以下羅列史料,分別討論。
二、規(guī)范層次與程序:安史之亂以前相關制度的調整
唐開始幾十年有關制度相對穩(wěn)定,比較明顯的制度調整開始于8世紀初期的中宗景龍年間。景龍二年(708)二月敕:“仗下奏事人,宜對中書、門下奏。若有秘密,未應揚露,及太史官,不在此限?!彼^“仗下奏”,是與“對仗奏”相對而言的。對仗奏是指在朝會公開場合的面奏,而仗下奏則是朝會以后個別大臣向皇帝的面奏。仗下奏具有私密性強的特點,高宗永徽以后,甚至連專司記錄的史官也不能參加。中宗景龍二年二月敕要求,太史官以外,即使是仗下奏,如果不是十分隱秘之事,也不要僅對皇帝一個人報告,而是讓中書、門下二省的高級官員同時參加,共同聽取奏報。這是對面奏制度的規(guī)范。
景龍二年十二月姚庭筠奏旨在強調,各機構官員,不能大事小事都報請皇帝。需報皇帝而“奏取進止”的只有兩類:一是“軍國大事”;二是按現(xiàn)行法令規(guī)章沒有明文規(guī)定、難以處理的事務,即“牒式無文者”。一般事務,不必奏聞,必須按照法規(guī)處理。其建議獲得了皇帝的批準。景龍二年分別對面奏、疏奏的兩次制度調整,指向一致,即努力發(fā)揮各級官僚機構的作用,規(guī)范奏報程序、層次,皇帝個人并不希望大包大攬、直接處理過多具體事務。
景龍三年二月,又連續(xù)有兩項措施以規(guī)范奏報程序。一是景龍三年(709)二月敕:“諸司欲奏大事,并向前三日錄所奏狀一本,先進,令長官親押,判官對仗面奏。其御史彈事,亦先進狀?!贝穗钒▋煞矫鎯热?,第一是對面奏的規(guī)定,要求各級機構奏報重要事務時,應提前以書面形式進奏狀,而且需要該機構長官親自署名并鈐印,這是要求長官對本機構事務負責,控制隨意上奏行為。面奏由該機構的判官承擔,采取“對仗”的公開面奏方式。第二是對御史彈劾需“先進狀”的規(guī)定。“御史彈奏,上坐日,曰仗彈”,即御史在朝會過程中公開對大臣進行彈劾。“先進狀”制度出臺的背景是一次御史彈劾事件,“崔司知琬,中宗朝為侍御史,彈宗楚客反,盛氣作色。帝憂之,不令問。因詔:每彈人,必先進內狀,許乃可。自后以為故事”,侍御史當廷彈劾宰相宗楚客,可能造成了比較尷尬的局面,令皇帝不滿。“帝憂之,不令問”。中宗隨即規(guī)范御史“仗彈”之權,要求彈劾某人之前需事先報請皇帝批準,“皆先進狀,聽進止。許則奏之,不許則止”,皇帝欲對御史仗彈之權加以控制。
710年睿宗即位,改元景云。景云年間至玄宗開元前期,圍繞官員向皇帝面奏、疏奏的制度調整,仍然延續(xù)著中宗時的基本方向。規(guī)范文書格式及處理層次,強調發(fā)揮宰相及其他官僚機構的作用,避免皇帝陷入無效信息的包圍。
睿宗景云二年(711)六月敕:“南衙、北門及諸門進狀,及封狀意見,及降墨敕,并于狀上晝題時刻、夜題更籌。”這個職責被落實于刑部司門司,“凡奏事,遣官送之,晝題時刻,夜題更籌”。玄宗先天二年(713)三月誥:“制、敕、表、狀、書、奏、箋、牒,年月等數(shù),作一十、二十、三十、四十字?!边@是對上奏程序和疏奏文字上的規(guī)范措施。不久以后,玄宗開元二年(714)閏二月敕:“諸司進狀奏事,并長官封題,仍令本司牒所進衙門,并差一官送進。諸司使奏事,亦準此?!彼^“封題”,就是文書需注明所送具體機構名稱,上皇帝者則需注明送往宮殿的哪一個門。唐律規(guī)定“文書行下,各有所詣,應封題署者,具注所詣州府”。如“諸臣及宮臣上皇太子,大事以箋,小事以啟,其封題皆曰‘上于右春坊”。前引中宗景龍三年敕“長官親押”,是要求長官對該機構準備面奏的事務負責;開元二年“長官封題”則是要求長官對該機構的疏奏事務加強管理。二者在規(guī)范文書程序、發(fā)揮機構長官作用的精神上是吻合的。在同一敕書中,還規(guī)定“其有告謀大逆者,任自封進。除此之外,不得為進。如有違者,并先決杖三十”。這是要求不能隨意上奏皇帝,與景龍二年歲末的規(guī)定一致。
以上所述諸制度規(guī)定,雖歷經中宗、睿宗、玄宗三代,但也就是在十年之間,政策密集且指向明確。