趙宏

摘要：法治政府與行政訴訟制度的體系建構(gòu)和效用發(fā)揮密切相關(guān)。在行政訴訟制度的目標(biāo)設(shè)定中，權(quán)利救濟(jì)被置于首位。近年來(lái)，我國(guó)行政訴訟在權(quán)利保障方面做了諸多調(diào)試，而這些調(diào)試又主要聚焦于行政訴訟原告資格的變遷問(wèn)題上。從相對(duì)粗曠的“利害關(guān)系”再到目前行政審判中所納入的“主觀公權(quán)利”概念和保護(hù)規(guī)范理論，完整的、教義化的公法權(quán)利觀也在我國(guó)行政實(shí)體法和行政訴訟法中初露端倪。而這些制度和教義的發(fā)展最終都有助于法治政府維權(quán)目標(biāo)的真正實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：法治政府;行政訴訟原告資格;主觀公權(quán)利;保護(hù)規(guī)范理論

中圖分類號(hào)：D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2020）04-0099-011

習(xí)近平主席在黨的十九大報(bào)告中指出，中國(guó)當(dāng)下已進(jìn)入建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的新時(shí)代。在新時(shí)代，我們要堅(jiān)持全面依法治國(guó)，“堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、法治社會(huì)一體建設(shè)”①。而在全面推進(jìn)依法治國(guó)總工程中，建設(shè)中國(guó)特色法治政府是其中一項(xiàng)最大、最為關(guān)鍵的子工程。

2015年中共中央和國(guó)務(wù)院專門發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》，詳盡地規(guī)定了法治政府建設(shè)的總體目標(biāo)和基本原則：即完善依法行政制度體系、推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督、依法有效化解社會(huì)矛盾糾紛、全面提高政府工作人員的法治思維和依法行政能力等。在上述目標(biāo)設(shè)定中，無(wú)論是“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”，還是“依法有效化解社會(huì)矛盾糾紛”，均與行政訴訟制度緊密相關(guān)，也都依賴于行政訴訟制度的體系建構(gòu)和效用發(fā)揮。在我國(guó)新修改后的《行政訴訟法》第1條中，“保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益”“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政”以及“公正解決社會(huì)糾紛”被并置為行政訴訟的主要目的。在這三項(xiàng)制度目標(biāo)中，個(gè)人權(quán)利保障和監(jiān)督依法行政被作為行政訴訟最重要的兩項(xiàng)目標(biāo)。在最初的學(xué)理研究和審判實(shí)踐中，上述兩項(xiàng)目標(biāo)被作為互為表里、彼此補(bǔ)充的兩面而被同等強(qiáng)調(diào)，但伴隨行政訴訟制度的專業(yè)化、精細(xì)化發(fā)展，上述兩項(xiàng)目標(biāo)在支配行政訴訟整體制度上的內(nèi)在緊張和沖突也漸次凸顯出來(lái)，為克服行政訴訟制度間因?yàn)樽畛踉O(shè)計(jì)的粗放而導(dǎo)致的齟齬和抵牾，也為了回應(yīng)因?yàn)橹贫榷ㄎ坏牟幻鞔_所導(dǎo)致的權(quán)利保障的局限，近年來(lái)，我國(guó)行政訴訟在“權(quán)利保障”方面也做了諸多調(diào)試，而這些調(diào)試又主要聚焦于行政訴訟原告資格的變遷問(wèn)題上。因此，本文即從行政訴訟中的原告資格切入，闡釋其在權(quán)利保障上的學(xué)理和制度演變，并借此展示行政訴訟制度的精細(xì)發(fā)展，和對(duì)法治政府中“強(qiáng)化權(quán)利保障”目標(biāo)的持續(xù)推進(jìn)的作用。

一、以權(quán)利保障為核心目標(biāo)的主觀訴訟模式

行政訴訟的整體定位，一般可區(qū)分為主觀訴訟與客觀訴訟兩種方式。前者的目標(biāo)是為個(gè)人提供司法保護(hù)，而個(gè)人也只有在自身權(quán)利受損時(shí)，才具備啟動(dòng)行政訴訟的適法性。而后者的目標(biāo)則是“依法行政的控制”，相應(yīng)的，這種訴訟在理論上允許“任何人”均可對(duì)違法或無(wú)效的行為起訴，法律并沒(méi)有嚴(yán)格的訴訟權(quán)能的限定。但值得注意的是，因?yàn)楣δ芏ㄎ坏牟煌@兩類訴訟在受案范圍、原告資格、審查對(duì)象、審查密度、法院權(quán)限、舉證責(zé)任、判決理由等諸多方面均呈現(xiàn)重大差異，而為保障訴訟制度的協(xié)調(diào)一致和有序配合，各國(guó)在進(jìn)行行政訴訟的整體定位時(shí)，大多都選擇以其中一類訴訟為主，而輔以另一類訴訟為補(bǔ)充，由此避免各種制度雜糅在一起可能導(dǎo)致的矛盾沖突以及效力相抵。而選擇以主觀訴訟為主還是以客觀訴訟為主，又在很大程度上依賴于這個(gè)國(guó)家的歷史傳統(tǒng)以及對(duì)于行政訴訟的基本認(rèn)識(shí)。例如，德國(guó)行政訴訟的整體定位一直以來(lái)都落腳于主觀的權(quán)利救濟(jì)，盡管在訴訟的具體類別中同樣包含客觀適法性審查（objektive Rechtsmaessigkeitskontrolle），但這種類型僅居于輔助者（subsidiaelitaet）甚至是“異己者”（Fremdkoerper）的位置Kopp/Schenke， Kommentar zur Verwaltungsgerichtsordnung， C.H.Beck，2005，14.Aufl.§42.Rn.27.;而法國(guó)的行政訴訟則是客觀訴訟的典范，訴訟目標(biāo)以監(jiān)督行政公權(quán)力為主，法院的審查也主要針對(duì)行政權(quán)力的合法性，而并非僅回應(yīng)原告的權(quán)利保障訴求。

（一）我國(guó)行政訴訟主客觀混雜的內(nèi)錯(cuò)裂

與德法行政訴訟所呈現(xiàn)出的鮮明傾向不同，我國(guó)的行政訴訟一直以來(lái)都面臨功能定位模糊不清、各項(xiàng)目標(biāo)混雜交織的問(wèn)題。盡管如上文所言，主觀權(quán)利保障從行政訴訟制度確立之初就被確定為我國(guó)行政訴訟的重要功能，主觀訴訟也成為我國(guó)行政訴訟的重要構(gòu)成，但我國(guó)的行政訴訟在功能定位上卻是權(quán)利保障與合法控制并存，兩者并不分仲伯，這就導(dǎo)致在整體制度設(shè)置上，主觀和客觀同樣混雜交揉，斑駁難辯。

我國(guó)《行政訴訟法》在1989年制定之初，就在第1條中規(guī)定行政訴訟的立法目的為“保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”。如果說(shuō)“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”是行政訴訟的主觀目標(biāo)，那么“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”就是行政訴訟的客觀功能。盡管學(xué)界對(duì)于行政訴訟在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政之外，尚要“維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政”多有詬病，但考慮到我國(guó)《行政訴訟法》的特殊制定背景，“維護(hù)”的納入主要是為了消解行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政訴訟的抵制情緒，孔繁華：《從性質(zhì)看我國(guó)行政訴訟立法目的之定位》，《河北法學(xué)》，2007年第6期。和司法審判之間并無(wú)太多實(shí)際關(guān)聯(lián)，行政訴訟的客觀功能仍舊主要是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。而在2014年《行政訴訟法》修改時(shí)，上述問(wèn)題也得以糾正，但主觀目標(biāo)與客觀目標(biāo)依舊并列，兩者毫無(wú)偏頗，這也使我們很難區(qū)分，我國(guó)行政訴訟的定位到底是屬于以法國(guó)法為代表的客觀法秩序的維護(hù)，還是以德國(guó)法為代表的主觀權(quán)利的保障。

（二）主客觀訴訟的本質(zhì)差異

事實(shí)上，主觀訴訟和客觀訴訟之間的差異，絕非簡(jiǎn)單的原告資格的寬窄差異，其體現(xiàn)的實(shí)際上是行政實(shí)體法和訴訟法在“權(quán)利”問(wèn)題上的對(duì)置和一致。在主觀訴訟之下，原告是為個(gè)人實(shí)體法上的請(qǐng)求權(quán)，或曰公法權(quán)利的原因而提起行政訴訟，他借由行政訴訟所要解決的是其與同樣作為法律關(guān)系主體的行政權(quán)之間的法律糾紛，而司法也是在法律糾紛的處理框架下，具體提取和界定關(guān)系主體各自的權(quán)利義務(wù)。而如此觀念和處理的前提有二：其一，國(guó)家與個(gè)人之間的關(guān)系被塑造為法律關(guān)系，而不復(fù)威權(quán)時(shí)代的權(quán)力關(guān)系，行政和個(gè)人也因此都成為具體法律關(guān)系之下的主體;其二，“個(gè)人在公法上擁有相對(duì)于國(guó)家的獨(dú)立法地位”獲得確認(rèn)，整體的行政法不再只是行政的客觀守法義務(wù)，而同樣是個(gè)人的公法請(qǐng)求權(quán)體系，個(gè)人在公法中的獨(dú)立法地位由其在公法中享有的權(quán)利所保障，而不再只是行政適法性的反射效果。Wilhelm Henke， Das subjektives oeffentliches Recht，1968，Tuebingen，S.627.相應(yīng)的，有關(guān)“關(guān)于行政的法秩序絕不像私法那般本質(zhì)性地以權(quán)利為中心轉(zhuǎn)動(dòng)”O(jiān)tto Mayer， Deutsches Verwaltungsrecht，Bd.Ⅰ，3.Aufl.1924，Berlin，S.122.的傳統(tǒng)觀點(diǎn)也因此受到強(qiáng)烈搖撼。

因?yàn)樯鲜鲇^念的作用，主觀訴訟模式下的行政訴訟在本質(zhì)目的和結(jié)構(gòu)要素上與民事訴訟幾無(wú)差異，都是在糾紛解決的框架下，對(duì)具體法律關(guān)系下個(gè)人得以向行政所主張的權(quán)能及其界限予以判定。由此，行政訴訟給予私人的保護(hù)不再是“行政本身為客觀法拘束的反射”，而是客觀法適用于行政與私人時(shí)的“主觀化”結(jié)果。反映在行政訴權(quán)或曰原告資格問(wèn)題上，主觀訴訟并非擴(kuò)大也非縮減原告的范圍，而是將訴權(quán)的判定回溯到實(shí)體法中的請(qǐng)求權(quán)下，不僅行政訴權(quán)的存立本身，包括其界限的確定都須訴諸個(gè)人與行政之間的實(shí)體性法律關(guān)系以及實(shí)體權(quán)利。由此，行政實(shí)體法和訴訟法彼此對(duì)應(yīng)，且“最終都收斂于實(shí)體請(qǐng)求權(quán)的概念中”[日]小早川光郎：《行政訴訟的構(gòu)造分析》，王天華譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版，第105頁(yè)。。行政訴訟因此給予私人的保護(hù)也不再只是“行政本身為客觀法拘束的反射”，而是客觀法適用于行政與私人時(shí)的“主觀化”結(jié)果。

但這種實(shí)體請(qǐng)求權(quán)與行政訴權(quán)之間因一種統(tǒng)一的公法權(quán)利觀而形成的對(duì)照與關(guān)聯(lián)，在與主觀訴訟相對(duì)的客觀訴訟中卻無(wú)法看到。與主觀訴訟將行政訴訟的對(duì)象聚焦于“當(dāng)事人之間的權(quán)利或法律關(guān)系的存在與否”不同，客觀訴訟的審查核心在于行政行為是否存在客觀違法性。Kopp/Schenke， Kommentar zur Verwaltungsgerichtsordnung，2005，Muenchen，14.Aufl.§42.Rn.27.在此模式下，原告并非在訴訟中，對(duì)具體法律關(guān)系下的相對(duì)方主張其實(shí)體權(quán)利，訴訟本質(zhì)也只是為保障行政適法性而進(jìn)行的國(guó)家內(nèi)部控制。既然個(gè)人起訴只是為了服務(wù)于行政權(quán)予以規(guī)制的整體目標(biāo)，那么原告地位在客觀訴訟下也就只能被簡(jiǎn)單地理解為起訴資格，其基礎(chǔ)并非個(gè)人在實(shí)體法上的獨(dú)立權(quán)利。相應(yīng)的，客觀訴訟對(duì)原告訴權(quán)的界限也不是從實(shí)體請(qǐng)求權(quán)中獲得，而更多地是來(lái)自于司法的現(xiàn)實(shí)承載力和國(guó)家權(quán)力的內(nèi)部劃分。Wilhelm Henke， Das subjektives oeffentliches Recht，1968，Tuebingen，S.621.例如典型的實(shí)行客觀訴訟的法國(guó)，為避免行政訴訟徹底滑向民眾訴訟而同樣以“是否具有利害關(guān)系”作為能否提起行政訴訟的限定，但其對(duì)“利害關(guān)系”的判定卻并不回溯至實(shí)體請(qǐng)求權(quán)之下。因?yàn)椴⒉粐?yán)格要求原告就擁有請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，客觀訴訟的確在相當(dāng)程度上展現(xiàn)了“擴(kuò)大救濟(jì)的志向”[日]小早川光郎：《行政訴訟的構(gòu)造分析》，王天華譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版，第17頁(yè)。，而且同樣會(huì)產(chǎn)生“個(gè)人權(quán)利保護(hù)”的效果，但這種效果卻只是“客觀適法性監(jiān)督”的反射，它并未給個(gè)人在公法上的獨(dú)立地位和權(quán)利留下位置。

（三）我國(guó)行政訴訟主觀模式的初步確定

主觀訴訟強(qiáng)調(diào)行政訴訟的首要目的在于個(gè)人權(quán)利保障，其次才是行政的客觀適法性監(jiān)督。這種“個(gè)人權(quán)利保護(hù)的系統(tǒng)性決策”，又分別由德國(guó)法上的“個(gè)別、完全和有效保護(hù)”的目標(biāo)所實(shí)現(xiàn)。德國(guó)法認(rèn)為行政訴訟的首要功能在于個(gè)體權(quán)利保護(hù)，由此拒絕個(gè)人為公共利益、他人利益或是純粹的反射性利益提起訴訟，但從保護(hù)范圍而言，這種個(gè)別保護(hù)又必須是“完整的”“毫無(wú)漏洞的”（umfassender Rechtsschutz）。BVerfGE 103，142.“完整的、無(wú)漏洞”的司法保護(hù)由德國(guó)《基本法》第19條第4款所保障?！盁o(wú)漏洞的權(quán)利保護(hù)”從原則上排除了“免于司法審查的公權(quán)力（高權(quán)）行為”（justizfreie Hoheitsakte）的可能，明示出司法救濟(jì)所提供的法律保護(hù)并不依賴于國(guó)家行為的具體形式，所有具有國(guó)家權(quán)力性質(zhì)的活動(dòng)，都應(yīng)被納入周密的司法保護(hù)之下。Walter Krebs， Kontrolle in staatlichen Entscheidungsprozessen，1984.S.172.這一條對(duì)于行政訴訟的直接影響，體現(xiàn)在《聯(lián)邦行政法院法》在規(guī)范行政訴訟的受案范圍時(shí)，對(duì)列舉原則的明確拒絕（Absagen an das Enumerationsprinzip）。[德]弗里德赫爾德·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第142頁(yè)?！堵?lián)邦行政法院法》第40條采取概括式方法，規(guī)定“非憲法性質(zhì)的公法爭(zhēng)議，只要聯(lián)邦法律未做特別規(guī)定，均可向行政法院訴請(qǐng)救濟(jì)”。

除了以“完整保護(hù)”作為“個(gè)別保護(hù)”的輔助和補(bǔ)充外，德國(guó)法強(qiáng)調(diào)“個(gè)別保護(hù)”還必須是一種“有效保護(hù)”Kopp/Schenke， Kommentar zur Verwaltungsgerichtsordnung， C.H.Beck，2005， 14.Aufl.§42. Rn.117.。所謂“有效保護(hù)”的實(shí)現(xiàn)不僅有賴于法院高密度的司法審查，還需以普遍且高效的權(quán)利暫時(shí)保護(hù)制度為補(bǔ)充。權(quán)利暫時(shí)保護(hù)制度是在判決結(jié)果并未做出之前，就為原告提供保護(hù)的相應(yīng)機(jī)制。它能有效避免在法院完成對(duì)行政決定審查之前，行政機(jī)關(guān)擅自造成“完結(jié)事實(shí)”的可能，并將行政訴訟對(duì)于權(quán)利保障的“有效性”發(fā)揮至最大。據(jù)此，個(gè)別、完整和有效保護(hù)，共同構(gòu)成了德國(guó)法上“個(gè)人權(quán)利保護(hù)的系統(tǒng)性決策”E. Schmidt-Amann， verwaltungsrechtliche Dogmatik. eine Zwischenbilanz zu Entwicklung， Reform und künftigen Aufgaben，2013，S.109.。

如上文所述，我國(guó)行政訴訟的整體定位一直不夠清晰，《行政訴訟法》不僅將“個(gè)人權(quán)利保護(hù)”和“行政的合法性監(jiān)督”并置為行政訴訟的雙重目標(biāo)，在具體訴訟制度設(shè)計(jì)上也時(shí)而偏向主觀、時(shí)而偏向客觀，由此，也造成了我國(guó)行政訴訟制度存在訴求機(jī)制主觀性與審判機(jī)制客觀性的對(duì)立，并且導(dǎo)致訴訟構(gòu)造上呈現(xiàn)扭曲的“內(nèi)錯(cuò)裂”形態(tài)薛剛凌、楊欣：《論我國(guó)行政訴訟構(gòu)造：“主觀訴訟”抑或“客觀訴訟”？》，《行政法學(xué)研究》，2013年第4期。。

上述格局也因此促使我們必須在整體上界明廓清行政訴訟的基本定位，在我國(guó)行政訴訟這種主客觀制度斑駁混雜的現(xiàn)狀下，這種界定又意味著制度功能的純化，即我們必須明確擇定，現(xiàn)行的行政訴訟究竟應(yīng)以主觀訴訟為主，輔以客觀訴訟做補(bǔ)充;抑或以客觀適法性控制為目標(biāo)，而將個(gè)體權(quán)利保障作為其輔助性作用。而對(duì)其功能予以明晰，對(duì)其目標(biāo)予以純化的首要原因又在于，無(wú)論是在學(xué)理討論、制度設(shè)計(jì)和司法實(shí)務(wù)中，行政訴訟都應(yīng)首先被作為一個(gè)整體來(lái)對(duì)待。為使這一整體保持全面均衡和有效作用，系統(tǒng)整體首先應(yīng)保有對(duì)各個(gè)組成部分的有效控制與整合;其次，各個(gè)組成部分間還應(yīng)與系統(tǒng)整體保持方向一致，且相互協(xié)調(diào)彼此配合。

盡管迄今為止，有關(guān)行政訴訟的未來(lái)定位應(yīng)主要落腳于個(gè)體權(quán)利保護(hù)還是客觀法秩序的維護(hù)，學(xué)理還時(shí)有爭(zhēng)議，但從整體趨勢(shì)來(lái)看，將行政訴訟首先定位為對(duì)“個(gè)人權(quán)利的保障”手段已經(jīng)獲得學(xué)界和司法實(shí)務(wù)的一般確認(rèn)，而這一目標(biāo)設(shè)定無(wú)疑更符合法治政府的強(qiáng)化人權(quán)保障的基本目標(biāo)。上述確認(rèn)同樣在行政審判中被予以清晰肯定，“行政訴訟的立法宗旨，體現(xiàn)了權(quán)利保護(hù)和權(quán)力監(jiān)督的統(tǒng)一”，“但行政訴訟雖有一定的公益性，卻顯然不能將原告主體資格范圍無(wú)限擴(kuò)大，將行政訴訟變相成為公益訴訟?，F(xiàn)行行政訴訟法在確定原告主體資格問(wèn)題上，總體堅(jiān)持主觀訴訟而非客觀訴訟理念，行政訴訟首要以救濟(jì)原告權(quán)利為目的，因此有權(quán)提起訴訟的原告，一般宜限定為主張保護(hù)其主觀公權(quán)利而非主張保護(hù)其反射性利益的當(dāng)事人”劉廣明與張家港市人民政府再審行政裁定書，（2017）最高法行申169號(hào)。。但值得注意的是，在對(duì)我國(guó)的行政訴訟的整體構(gòu)造予以主觀化定位的同時(shí)，上述裁判在主觀訴訟的定位之前，仍舊謹(jǐn)慎地加入“在確定原告主體資格問(wèn)題上”作為限定，即“現(xiàn)行行政訴訟法在確定原告主體資格問(wèn)題上，總體堅(jiān)持主觀訴訟而非客觀訴訟”，這就使我國(guó)行政訴訟主客觀混合的影響并未因此徹底消散，也在很大程度上影響了未來(lái)行政訴訟的整體調(diào)整。

二、原告資格與行政訴訟所保障的“權(quán)利”

如上所述，主觀訴訟強(qiáng)調(diào)行政訴訟的首要功能在于個(gè)人的權(quán)利保護(hù)，也因此，訴訟要求原告須為自身權(quán)益才能提起行政訴訟，而行政訴訟借由原告資格的規(guī)定，一方面防堵了可能的濫訴對(duì)于司法資源的無(wú)端消耗;另一方面也明確了行政訴訟的權(quán)利保障目標(biāo)。因此，從原告資格的變遷也很容易能夠透視行政訴訟制度對(duì)于權(quán)利保障需求的回應(yīng)。

（一）從相對(duì)人到法律上利害關(guān)系人

我國(guó)的行政訴訟制度直至1989年《行政訴訟法》頒布時(shí)始建立，僅有75條的立法只是使行政訴訟制度初具雛形。單薄粗陋的法條，過(guò)度原則化的規(guī)定，都使這部法律在之后規(guī)范力不足的問(wèn)題凸現(xiàn)。具體至原告資格問(wèn)題上，在累積了十年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后，最高人民法院于1999年出臺(tái)了《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》。這部解釋包含了很多可稱作是制度邁進(jìn)的內(nèi)容，其中一項(xiàng)就是原告資格。最初的《行政訴訟法》并不包含細(xì)致的原告資格要件，只有第2條概觀地規(guī)定，“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院起訴”。由于規(guī)定籠統(tǒng)，學(xué)理上又沒(méi)有形成獲得普遍確信的、何為“合法權(quán)益”的詮釋與分析框架，司法便對(duì)此擁有了廣泛的裁量空間。出于法律適用便宜的考慮，將原告資格限定為行政決定所直接針對(duì)的對(duì)象，便成為很多法院用以判斷訴訟資格有無(wú)的首選基準(zhǔn)。參閱沈巋：《行政訴訟原告資格：司法裁量的空間與限度》，《中外法學(xué)》，2004年第2期。但這種狹隘的“相對(duì)人資格論”，無(wú)疑使行政訴訟的功能發(fā)揮受到極大限制。

為糾正實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的上述偏狹，并迎合日漸蓬勃的行政訴訟，最高人民法院遂在司法解釋中規(guī)定，“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的”，可以依法提起訴訟。此規(guī)定一出即受到學(xué)界的很多贊譽(yù)。有學(xué)者稱，這一拓展使行政訴訟的原告資格從“相對(duì)人資格論”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺缮侠﹃P(guān)系人資格論”，有權(quán)提起行政訴訟的不再只是行政決定的相對(duì)人，那些與決定有法律上利害關(guān)系的相關(guān)人的訴權(quán)資格同樣獲得承認(rèn)。沈?？。骸墩搶?duì)我國(guó)行政訴訟原告資格制度的認(rèn)識(shí)及其發(fā)展》，《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，2000年第5期。但人們很快發(fā)現(xiàn)，盡管在整體趨向上值得肯定，但從法律操作上，何謂“法律上的利害關(guān)系”仍舊語(yǔ)焉不詳。最高人民法院為此又做出釋義，“‘法律上利害關(guān)系是被訴行為對(duì)自然人和組織的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)或?qū)?huì)產(chǎn)生實(shí)際影響，這種利害關(guān)系，包括不利的關(guān)系和有利的關(guān)系，但必須是一種已經(jīng)或者必將形成的關(guān)系”。最高人民法院行政審判庭編：《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋釋義》，中國(guó)城市出版社2000年版，第26-27頁(yè)。從“利害關(guān)系”到“實(shí)際影響”，最高人民法院似乎借鑒了美國(guó)關(guān)于司法審查“條件成熟”的規(guī)定王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》（下），中國(guó)法制出版社1995年版，第642頁(yè)。，以及民事法律中有關(guān)權(quán)益影響應(yīng)具有“實(shí)際和相當(dāng)可能性”的標(biāo)準(zhǔn)沈巋：《行政訴訟原告資格：司法裁量的空間與限度》，《中外法學(xué)》，2004年第2期。，司法也因此在介入行政的時(shí)間點(diǎn)上有了一定的可把握性。但對(duì)于何種權(quán)益受到影響始能起訴，司法解釋并無(wú)多大助益，這一問(wèn)題仍舊只能留待司法在具體個(gè)案中判斷斟酌。

最高人民法院的持續(xù)努力同樣引發(fā)學(xué)界對(duì)于這一問(wèn)題的廣泛討論。這種熱度完全可從2000年之后聚焦這一專題的論文數(shù)量窺見一斑。相關(guān)論文可參閱沈福?。骸墩搶?duì)我國(guó)行政訴訟原告資格制度的認(rèn)識(shí)及其發(fā)展》，《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，2000年第5期;胡錦光、王叢虎：《論行政訴訟原告資格》，載陳光中、江偉主編的《訴訟法論叢》（第4卷），法律出版社2000年版，第596-597頁(yè);夏錦文、高清華：《我國(guó)行政訴訟原告資格的演進(jìn)》，《法商研究》，2001年第1期;楊寅：《行政訴訟原告資格新說(shuō)》，《法學(xué)》，2002年第5期;李杰、王穎：《行政訴訟原告的主體資格》，《人民司法》，2002年9期;沈巋：《行政訴訟原告資格：司法裁量的空間與限度》，《中外法學(xué)》，2004年第2期;李晨清：《行政訴訟原告資格的利害關(guān)系要件分析》，《行政法學(xué)研究》，2004年第1期。許多學(xué)者都期望在已有的制度框架下，通過(guò)對(duì)相關(guān)條文開放能動(dòng)地解釋演繹，來(lái)降低法律適用難度，同時(shí)鞏固和強(qiáng)化行政訴訟原告資格擴(kuò)大的趨勢(shì)。在眾多關(guān)于原告資格要件的歸納總結(jié)中，沈巋教授的“四要件說(shuō)”似乎最為完整，也享有較高的引證率。他將涉及行政訴訟原告資格的整體規(guī)則概括為四個(gè)方面：第一，原告是自然人和組織;第二，存在合法權(quán)益;第三，合法權(quán)益屬于原告;第四，合法權(quán)益已經(jīng)受到或是將會(huì)受到被訴行為的影響。參閱沈巋：《行政訴訟原告資格：司法裁量的空間與限度》，《中外法學(xué)》，2004年第2期。這一概括在法律解釋的基礎(chǔ)上，提供出類似德國(guó)法教義學(xué)的分析框架。但如果說(shuō)第一和第三項(xiàng)不會(huì)引發(fā)過(guò)多分歧，而第四項(xiàng)已由最高人民法院在部分程度上厘清外，那么存有爭(zhēng)議的仍舊是第三項(xiàng)——何為“合法權(quán)益”。既然實(shí)定法用“權(quán)益”取代“權(quán)利”，相當(dāng)部分的學(xué)者因此認(rèn)為，權(quán)益的范疇當(dāng)然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了權(quán)利，其既包含權(quán)利又包含利益。羅豪才主編：《行政審判問(wèn)題研究》，北京大學(xué)出版社1990年版，第70頁(yè);應(yīng)松年主編：《行政訴訟法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版，第115頁(yè)。在這種由來(lái)已久的認(rèn)識(shí)之下，學(xué)界又存在關(guān)于權(quán)益是否必須由法律明確規(guī)定例如丁麗紅：《關(guān)于擴(kuò)大行政訴訟對(duì)合法權(quán)益保護(hù)范圍的思考》，《行政法學(xué)研究》，1999年第1期。，還是無(wú)需以法律規(guī)定為前提的觀點(diǎn)例如夏錦文、高清華：《我國(guó)行政訴訟原告資格的演進(jìn)》，《法商研究》，2001年第1期。之爭(zhēng)。盡管為法律明確性與穩(wěn)定性之故，很多學(xué)者還是堅(jiān)持“合法權(quán)益”要以法律規(guī)定為依托，但由于缺乏更進(jìn)一步的推導(dǎo)模式，在法律規(guī)定中又如何再發(fā)現(xiàn)“權(quán)益”，仍舊成為劃定訴訟保護(hù)范圍時(shí)的難解之題。沈巋教授主張對(duì)“合法權(quán)益”的探究要從整個(gè)法律文本進(jìn)行，具體方法則可借鑒諸多國(guó)外司法經(jīng)驗(yàn)，例如：法律直接規(guī)定了權(quán)利形式;從法律的義務(wù)性規(guī)定中對(duì)應(yīng)推演出相關(guān)權(quán)利;從法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)必須考慮的因素中推演出相關(guān)權(quán)利;從立法所欲保護(hù)或調(diào)整的利益范圍中推演出相關(guān)權(quán)利。沈巋：《行政訴訟原告資格：司法裁量的空間與限度》，《中外法學(xué)》，2004年第2期。但這些方法之間是并列還是包含關(guān)系，相互之間如何契合，如運(yùn)用不同方法會(huì)導(dǎo)出不同結(jié)論又如何處理，這些顯然都不是僅提供一些大致的思考方向就能解決的。沈巋教授也承認(rèn)，這種“試圖超越立法的字面表述，借助對(duì)法律內(nèi)在意圖、精神的鉆探，并以法律解釋的方式去劃定合法權(quán)益邊界”的辦法，必然會(huì)“形成一個(gè)灰色的、令人躊躇的地帶”。沈巋：《行政訴訟原告資格：司法裁量的空間與限度》，《中外法學(xué)》，2004年第2期。

（二）從利害關(guān)系到保護(hù)規(guī)范理論

2014年《行政訴訟法》進(jìn)行了修改，將作為原告資格衡定基準(zhǔn)的“法律上的利害關(guān)系”擴(kuò)張為“利害關(guān)系”。修法者期望通過(guò)上述修改來(lái)統(tǒng)一原告和第三人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并借此修改釋放出“原告總體上還是應(yīng)當(dāng)放寬把握”的訊息。江必新、邵長(zhǎng)茂、李洋編著：《新行政訴訟法導(dǎo)讀》，中國(guó)法制出版社2015年版，第9-10頁(yè)。但修改后的諸多判決仍舊習(xí)慣于將新法的“利害關(guān)系”限定為“法律上的利害關(guān)系”王宇與泰州市城市管理行政執(zhí)法局城管不履行法定職責(zé)二審行政裁定書，（2016）蘇12行終143號(hào);陳振林與南京市國(guó)稅局第一稽查局稅務(wù)行政管理不履行法定職責(zé)一審行政判決書，（2015）秦行初字第158號(hào);東莞市長(zhǎng)安鎮(zhèn)花園業(yè)主委員會(huì)與東莞市城市綜合管理局一審行政判決書，（2017）粵1971行初字304號(hào)。，在立法意旨和現(xiàn)實(shí)操作之間顯然還存在相當(dāng)距離。但司法實(shí)務(wù)強(qiáng)調(diào)“利害關(guān)系”必須是一種“法律上的利害關(guān)系”，也有其重要原因。一方面，現(xiàn)代行政形態(tài)日趨復(fù)雜，作用效果日漸擴(kuò)散，此時(shí)如果不加區(qū)分將行政作用可能產(chǎn)生的所有事實(shí)影響都囊括入行政訴訟的權(quán)利保障范圍，勢(shì)必造成行政訴訟權(quán)利救濟(jì)范圍的徹底消散，而原告資格本應(yīng)發(fā)揮的控制閥功能也會(huì)撤銷和被放棄;另一方面，法院在行政審判中必須“依法裁判”，這就要求其對(duì)原告資格的解讀不能進(jìn)行純粹主觀性、情感化和倫理性的決斷，而必須付諸作為法律裁判依據(jù)的實(shí)體法，并以其為依據(jù)劃定“法律所保護(hù)的利益”與“值得法律保護(hù)的利益”之間的距離。

據(jù)此，“利害關(guān)系”仍舊是我國(guó)在實(shí)定法上對(duì)于原告資格的基本界定方式。但“利害關(guān)系”的問(wèn)題在于，它根本無(wú)法為原告資格的判斷提供相對(duì)清晰的分析框架和確定的推導(dǎo)步驟，尤其是它根本無(wú)法界明，行政訴訟所保障的究竟是“事實(shí)影響”還是“法律影響”，我國(guó)原告資格所保障的究竟是“法律所保護(hù)的利益”，還是“值得法律保護(hù)的利益”。為克服“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的粗放、模糊和乖戾，我國(guó)法院又會(huì)謹(jǐn)慎地輔以《行政訴訟法》以及司法解釋明確列舉的保護(hù)范圍，尤其是受案范圍的相關(guān)規(guī)定，例如人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、相鄰權(quán)、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)等來(lái)進(jìn)一步框定權(quán)益的保障范圍。但是伴隨2014年《行政訴訟法》的修改，受案范圍的兜底條款由“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”拓展為“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”，概括主義的受案范圍由此也失去了對(duì)原告資格的澄清作用。朱芒：《概括主義的行政訴訟“受案范圍”——一種法解釋路徑的備忘錄》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2015 年第6期。在此情形下，如何探求一種適宜的解釋方法和操作規(guī)則，將行政訴訟所保障的權(quán)益范圍，更具體而言行政訴訟的原告資格從法律中解釋和分離出來(lái)便成為行政訴訟的當(dāng)務(wù)之急。

保護(hù)規(guī)范在我國(guó)行政審判中的納入也在上述背景下展開。2017年劉廣明訴張家港市政府再審行政案，法院對(duì)于“利害關(guān)系”的解讀發(fā)生重大轉(zhuǎn)向，主觀公權(quán)以及保護(hù)規(guī)范理論被納入，并由此成為衡定我國(guó)原告資格的重要基準(zhǔn)?！爸挥兄饔^公權(quán)利，即公法領(lǐng)域權(quán)利和利益，受到行政行為影響，存在受到損害的可能性的當(dāng)事人，才與行政行為具有法律上利害關(guān)系，才形成了行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系，才具有原告主體資格，才有資格提起行政訴訟”。在利害關(guān)系被置換為“主觀公權(quán)利”后，作為其確定標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)規(guī)范理論的出場(chǎng)也就合乎邏輯，“保護(hù)規(guī)范理論或者說(shuō)保護(hù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，將法律規(guī)范保護(hù)的權(quán)益與請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)相結(jié)合，具有較強(qiáng)的實(shí)踐指導(dǎo)價(jià)值。即以行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)所依據(jù)的行政實(shí)體法和所適用的行政實(shí)體法律規(guī)范體系，是否要求行政機(jī)關(guān)考慮、尊重和保護(hù)原告訴請(qǐng)保護(hù)的權(quán)利或法律上的利益，作為判斷是否存在公法上利害關(guān)系的重要標(biāo)準(zhǔn)”劉廣明與張家港市人民政府再審行政裁定書，（2017）最高法行申169號(hào)。。

保護(hù)規(guī)范理論源自德國(guó)，是德國(guó)法中用以判定個(gè)人公法請(qǐng)求權(quán)，繼而判定其行政訴權(quán)的核心基準(zhǔn)。這一理論認(rèn)為，個(gè)人公法權(quán)利的存立以客觀公法規(guī)范為依據(jù)，而公法規(guī)范只有在追求公共利益的同時(shí)，兼有保障個(gè)人私益的指向，即“私益保護(hù)性”，才能生成主觀公權(quán)利Hartmut Bauer， altes und neues zur Schutznormtheorie， Archiv des oeffentlichen Rechts，113， S.588.。據(jù)此，并非所有的公法規(guī)范都會(huì)創(chuàng)設(shè)個(gè)人主觀公權(quán)利，僅當(dāng)公法規(guī)范至少包含“對(duì)個(gè)人利益的確認(rèn)或保護(hù)”時(shí)才會(huì)為公民創(chuàng)設(shè)一個(gè)主觀公權(quán)利，否則僅構(gòu)成事實(shí)上的受益（faktische Begünstigung）或者客觀法的反射（Reflex objektiven Rechts）。換言之，與行政的客觀守法義務(wù)相對(duì)應(yīng)的空間并非只是公民的主觀公權(quán)利，而是由主觀公權(quán)利和反射性利益共同填滿。

保護(hù)規(guī)范理論的本質(zhì)是將個(gè)人公法權(quán)利的探求回溯至行政實(shí)體法規(guī)范，并通過(guò)法解釋技術(shù)和方法來(lái)判斷公法規(guī)范中是否具有“私益保護(hù)性”，進(jìn)而來(lái)確認(rèn)公民主觀公權(quán)利的存立和界限。相較此前的利害關(guān)系，保護(hù)規(guī)范理論的納入，可以說(shuō)是我國(guó)行政審判在原告資格領(lǐng)域的重大邁進(jìn)，這一轉(zhuǎn)向至少會(huì)在如下方面產(chǎn)生積極影響：

其一，將利害關(guān)系置換為主觀公權(quán)利，并將其訴諸保護(hù)規(guī)范理論，終使我國(guó)行政訴訟原告資格的判定有了相對(duì)清晰的分析框架和相對(duì)確定的推導(dǎo)步驟。主觀公權(quán)和保護(hù)規(guī)范理論在德國(guó)法的發(fā)展已逾百年，迄今也已累積出精致細(xì)密的法教義成果，以上述理論作為訴訟實(shí)踐支持，相較之前相對(duì)粗糙乖戾的“經(jīng)驗(yàn)探索”，會(huì)為我國(guó)行政訴訟的未來(lái)發(fā)展提供更扎實(shí)可靠的基礎(chǔ)。

其二，納入保護(hù)規(guī)范理論、將對(duì)原告權(quán)益的保護(hù)引入案件所涉及的實(shí)體法規(guī)范的解釋，同樣會(huì)使我國(guó)行政訴訟對(duì)原告權(quán)益的保障徹底擺脫訴訟法明確列舉的桎梏，并使我國(guó)行政實(shí)體法和訴訟法在權(quán)利保障問(wèn)題上形成對(duì)應(yīng)。在“利害關(guān)系”之下，學(xué)界對(duì)保護(hù)權(quán)益的總結(jié)往往也僅限于對(duì)《行政訴訟法》以及司法解釋對(duì)權(quán)利和利益的歸納和列舉?！笆苄姓袨閷?shí)際影響的并能夠獲得司法保障的權(quán)利包括：《行政訴訟法》中的人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán);《司法解釋》中補(bǔ)充的相鄰權(quán)與公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，以及在司法實(shí)踐中被逐漸納入的受教育權(quán)和就業(yè)權(quán)等”江必新主編：《新行政訴訟專題講座》，中國(guó)法制出版社2015年版，第112頁(yè)。。保護(hù)規(guī)范的導(dǎo)入使原告權(quán)益是否受法律保護(hù)，不再依賴于該項(xiàng)權(quán)益是否屬于訴訟法以及司法解釋明確列舉的權(quán)益類型范疇，而是轉(zhuǎn)向?qū)Ρ辉V行為所涉及的行政實(shí)體法規(guī)范的解釋，“即以行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)所依據(jù)的行政實(shí)體法和所適用的行政實(shí)體法律規(guī)范體系，是否要求行政機(jī)關(guān)考慮、尊重和保護(hù)原告訴請(qǐng)保護(hù)的權(quán)利或法律上的利益，作為判斷是否存在公法上利害關(guān)系的重要標(biāo)準(zhǔn)”。從具體的法規(guī)范解釋中探求應(yīng)予保護(hù)的主觀公權(quán)，徹底打破了傳統(tǒng)行政審判有關(guān)“原告主張權(quán)益應(yīng)屬訴訟法明確列舉的”認(rèn)識(shí)窠臼。而引導(dǎo)法院在個(gè)案判斷中，借由法律解釋的技術(shù)和方法來(lái)功能性地劃定“權(quán)利和法律上的利益”的邊界，同樣會(huì)驅(qū)使此前一向論證簡(jiǎn)略、說(shuō)理匱乏的法院，通過(guò)不斷的解釋實(shí)踐的逐步累積，并最終型塑完成我國(guó)原告資格的裁判標(biāo)準(zhǔn)。

自“劉廣明”案后，保護(hù)規(guī)范理論迅即成為我國(guó)行政訴訟原告資格的全新基準(zhǔn)而獲得廣泛推廣，有諸多裁判文書明確以保護(hù)規(guī)范理論進(jìn)行原告資格的判斷，還有大量行政案件雖未明確提及保護(hù)規(guī)范理論，但運(yùn)用了“主觀公權(quán)利”“反射利益”等與保護(hù)規(guī)范理論相關(guān)的概念。但保護(hù)規(guī)范理論在被納入我國(guó)行政審判后，對(duì)其提出質(zhì)疑者也不在少數(shù)。其中最重要的質(zhì)疑就認(rèn)為保護(hù)規(guī)范理論限制了行政訴權(quán)，很容易淪為法院在立案登記制改革后，因?yàn)榘讣芾韷毫Χ艛D案件的正當(dāng)理由。但上述認(rèn)識(shí)本質(zhì)上是對(duì)保護(hù)規(guī)范理論的誤解。作為一種判定主觀公權(quán)利，進(jìn)而判定行政訴權(quán)的法教義方法，保護(hù)規(guī)范理論事實(shí)上并未擴(kuò)張?jiān)娣秶参聪蘅s原告范圍，它所提供的只是一種法律適用方法，這種方法將原告資格的判定，進(jìn)而行政訴訟所保護(hù)的權(quán)益從行政訴訟法轉(zhuǎn)向行政實(shí)體法，并通過(guò)法解釋方法和技術(shù)將其從實(shí)體法中解釋出來(lái)。按照阿斯曼的說(shuō)法，保護(hù)規(guī)范理論是“方法與規(guī)則的準(zhǔn)則”（Kanon von Methoden und Regeln），E.Schmidt-Amann，in：Maunz/Dürig，GG Kommentat，87.EL Mrz 2019，Art.19 Abs.4Rn.128.它通過(guò)規(guī)范方法（normativer Ansatz）而將實(shí)體法規(guī)范的原材料加工翻譯為公民能夠提起行政訴訟的公法請(qǐng)求權(quán)。因此，保護(hù)規(guī)范理論并不嘗試在行政訴訟法之外，重新為原告劃定范圍，而是將此訴訟法問(wèn)題的探求回溯到實(shí)體法中，通過(guò)對(duì)實(shí)體法規(guī)范意旨的考察，來(lái)確保實(shí)體法和訴訟法在權(quán)利保障問(wèn)題上的互相匹配。

此外，保護(hù)規(guī)范理論能夠?yàn)槲覈?guó)行政審判所吸收，另一重要原因也在于：現(xiàn)代保護(hù)規(guī)范主要是著眼于建構(gòu)第三人訴訟（Drittklage）和第三人保護(hù)（Drittschutz）。原因是德國(guó)戰(zhàn)后伴隨《基本法》的頒布，基本權(quán)利作為防御權(quán)的功能獲得普遍承認(rèn)，因此，只要屬于干預(yù)行為的相對(duì)人，就可直接援引基本權(quán)利作為其訴權(quán)依據(jù)。這也是德國(guó)法上的“相對(duì)人理論”。也因此，保護(hù)規(guī)范理論的適用場(chǎng)域轉(zhuǎn)移至第三人及利害關(guān)系人的判定上。在這點(diǎn)上，我國(guó)行政訴訟法其實(shí)與德國(guó)法一樣，都已概觀地確認(rèn)了相對(duì)人的訴權(quán)，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第25條，“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，有權(quán)提起訴訟”。并將行政訴訟的原告范圍從相對(duì)人擴(kuò)張到利害關(guān)系人，但現(xiàn)代行政的復(fù)雜性卻使所謂“利害關(guān)系人”的確定和識(shí)別變得日趨困難。正是基于這一背景，主要著眼于建構(gòu)第三人訴訟、識(shí)別第三人保護(hù)的保護(hù)規(guī)范理論進(jìn)入我國(guó)行政審判的視野。德國(guó)法認(rèn)為，對(duì)第三人行政訴權(quán)的判定應(yīng)以一般法為據(jù)，以一般法中是否有對(duì)第三人的“私益保護(hù)性”規(guī)定為據(jù)，而不能直接援引基本權(quán)利。這種一般法優(yōu)先的確立，是因?yàn)榕c行政和相對(duì)人之間因干預(yù)和干預(yù)防御所構(gòu)成的雙邊關(guān)系不同，對(duì)于第三人權(quán)利的存立而言，此時(shí)涉及的是在三邊甚至多邊的法律關(guān)系之下，相互關(guān)聯(lián)與沖突的私人利益之間的權(quán)衡。具有民主正當(dāng)性的立法者在此被認(rèn)為擁有“沖突調(diào)解的特權(quán)”（Konfliktschlichtungspraerogative）Rainer Wahl，Die doppelte Abhaendgigkeit des subjective oeffentlichen Rechts，DVBL，1996，12， S.642.，一般法也被認(rèn)為是對(duì)相互沖突甚至彼此悖反的個(gè)人利益予以把握、評(píng)價(jià)、比較和權(quán)衡的核心基準(zhǔn)。這些基準(zhǔn)包含了規(guī)范化的沖突處理框架（Konfliktschilichtungsgrogramm）Rainer Wahl，Die doppelte Abhaendgigkeit des subjective oeffentlichen Rechts，DVBL，1996，12， S.642.，而第三人的主觀公權(quán)利正產(chǎn)生于此。正因如此，現(xiàn)代保護(hù)規(guī)范理論不僅對(duì)我們識(shí)別“利害關(guān)系人”有益，而且對(duì)于如何證立第三人的法地位并框定其權(quán)利界限，如何劃分個(gè)體公法權(quán)利與私法權(quán)利，進(jìn)而劃分行政訴訟/民事訴訟等問(wèn)題，同樣提供了極具說(shuō)服力的理由說(shuō)明。

三、主觀公權(quán)利：統(tǒng)一的公法權(quán)利觀

事實(shí)上，除了取代粗放乖張的“利害關(guān)系”，并為我國(guó)行政訴訟原告資格的判定提供了更精準(zhǔn)的依據(jù)外，保護(hù)規(guī)范理論的納入意義還在于，它同時(shí)將德國(guó)公法中的另一核心裝置：主觀公權(quán)利（subjektive oeffentliche Recht）引入我國(guó)公法視野。從德國(guó)法的發(fā)展來(lái)看，保護(hù)規(guī)范自始都是作為識(shí)別、判定和查明主觀公權(quán)利的基準(zhǔn)而存在的，主觀公權(quán)利也因此構(gòu)成了保護(hù)規(guī)范理論的背景。

主觀公權(quán)利概念和公權(quán)理論所代表的是德國(guó)獨(dú)特的公法權(quán)利觀，這種權(quán)利觀又集中體現(xiàn)于德文的主觀公權(quán)利的表述中。在權(quán)利之前冠以“主觀”是德國(guó)特殊的權(quán)利話語(yǔ)：德語(yǔ)“Recht”一詞同時(shí)表達(dá)權(quán)利和法律雙重含義，為了區(qū)分通常表述為“主觀權(quán)利”（subjektives Recht）與“客觀法制”（objektives Recht），Vgl.B.Raschauer，Allgemeines Verwaltungsrecht，3.Aufl.2009，S.356 ff. 它們的內(nèi)在聯(lián)系體現(xiàn)在“任何主觀權(quán)利都以（客觀）法制的存在為前提，主觀權(quán)利被（客觀）法制創(chuàng)設(shè)、承認(rèn)，并被法制或強(qiáng)或弱地加以保護(hù)”。[德]格奧格·耶利內(nèi)克：《公法權(quán)利體系》，曾韜、趙天書譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第62頁(yè)。所謂的“主觀公權(quán)利”也就是由公法規(guī)范創(chuàng)設(shè)的主觀權(quán)利，但主觀公權(quán)利的特殊之處在于：它被設(shè)計(jì)為一種“個(gè)體化的法律權(quán)能”（individualisierte Rechtsmacht），Vgl.E.Schmidt-Amann，in：Maunz/Dürig，GG Kommentar，87.EL Mrz 2019，Art.19 Abs.4Rn.136.也就是說(shuō)，并非所有公法規(guī)范都會(huì)創(chuàng)設(shè)主觀公權(quán)利，僅當(dāng)公法規(guī)范至少包含“對(duì)個(gè)人利益的確認(rèn)或保護(hù)”時(shí)才會(huì)為公民創(chuàng)設(shè)一個(gè)主觀公權(quán)利，否則僅構(gòu)成事實(shí)上的受益（faktische Begünstigung）或者客觀法的反射（Reflex objektiven Rechts）。

因?yàn)閮烧咧g的交疊關(guān)系，我國(guó)行政審判在納入保護(hù)規(guī)范理論時(shí)，同樣將主觀公權(quán)利概念引入行政法中，“只有主觀公權(quán)利，即公法領(lǐng)域權(quán)利和利益，受到行政行為影響，存在受到損害的可能性的當(dāng)事人，才與行政行為具有法律上利害關(guān)系，才形成了行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系，才具有原告主體資格，才有資格提起行政訴訟”劉廣明與張家港市人民政府再審行政裁定書，（2017）最高法行申169號(hào)。。保護(hù)規(guī)范理論和主觀公權(quán)利兩者間密不可分，如果缺乏主觀公權(quán)利概念和公權(quán)理論作為支撐，保護(hù)規(guī)范理論在很大程度上就只能空轉(zhuǎn)，也因此，對(duì)保護(hù)規(guī)范理論和公權(quán)理論的納入，不僅對(duì)我國(guó)澄清原告資格提供助益，同樣提示我們一種體系化的、統(tǒng)一的公法權(quán)利觀對(duì)于整體公法的核心影響。

（一）統(tǒng)一的公法權(quán)利觀的闕如

我國(guó)行政法自改革開放后重建起，就始終將“權(quán)利保護(hù)”作為學(xué)科的重要目的，但吊詭的是，在行政法教材中卻鮮有出現(xiàn)有關(guān)公法權(quán)利的章節(jié)。我們總是習(xí)慣于借助法理學(xué)或是憲法教材中的“人權(quán)”“憲法權(quán)利”“基本權(quán)利”“公民權(quán)利”等概念去描摹行政法所欲保護(hù)的對(duì)象，但迄今都未形成有關(guān)公法上的權(quán)利教義。也因此，對(duì)于個(gè)人公法權(quán)利的識(shí)別和保障，我們始終缺乏一以貫之的實(shí)體教義提供穩(wěn)定的論證和說(shuō)明;反映在訴訟法上，因?yàn)槊鞔_的“公法權(quán)利觀”的闕如，我們雖然在相關(guān)的行政訴訟問(wèn)題上，例如功能定位、原告資格、審查限度、判決事由等方面付出了可觀的學(xué)術(shù)努力，但卻始終難以尋獲背后真正支配和整序這些訴訟法問(wèn)題的實(shí)體法元素。而明確的“公法權(quán)利觀”的闕如，也使行政實(shí)體法和訴訟法之間在很大程度上仍舊斷裂和隔閡。

（二）主觀公權(quán)利的概念和公權(quán)理論的價(jià)值

在德國(guó)現(xiàn)代公法中，主觀公權(quán)利（subjektives Recht）被定義為“個(gè)人在根據(jù)公法規(guī)范所享有的，為自身利益而向國(guó)家要求為一定行為、不為一定行為或承擔(dān)一定容忍義務(wù)的權(quán)能（Rechtmacht）”Hartmut Maurer， Allgemeines Verwaltungsrecht，18.Aufl.2011，§8.Rn.2.。從歷史淵源而言，公權(quán)理論是19世紀(jì)法學(xué)發(fā)展的產(chǎn)物，其系統(tǒng)建構(gòu)可追溯至耶利內(nèi)克。耶氏根據(jù)“地位理論”（Statustheorie）[德]格奧格·耶利內(nèi)克：《公法權(quán)利體系》，曾韜、趙天書譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第6頁(yè)。對(duì)公民的主觀公權(quán)利予以體系化歸納，并以此徹底破除了絕對(duì)主義主權(quán)觀念下的“公權(quán)否定說(shuō)”“公權(quán)否定說(shuō)”與“絕對(duì)國(guó)家主權(quán)觀”相關(guān)，認(rèn)為個(gè)人只是國(guó)家這個(gè)理想整體的部分，這個(gè)整體被認(rèn)為在更高緯度上消弭了一般與個(gè)別的沖突，因此也就不可能存在個(gè)人相對(duì)于國(guó)家的權(quán)利。Wilhelm.Henke， Das subjektives oeffentliches Recht，1968.Tuebingen，S.11.。自此，公法尤其是行政法不再只是客觀法秩序，而是與私法一樣的個(gè)人請(qǐng)求權(quán)體系;個(gè)人也不再是國(guó)家作用的“客體”，而一躍成為向國(guó)家擁有權(quán)能的“主體”。在耶利內(nèi)克之后，布勒（Otto Buehler）又對(duì)主觀公權(quán)理論進(jìn)行了重要發(fā)展，他不僅提出了迄今仍在沿用的主觀公權(quán)利的經(jīng)典概念和判定公式，而且摒棄了耶氏公權(quán)理論中的“自然法”意味，使這一概念徹底轉(zhuǎn)向?qū)嵶C法的框架下Ottmar Buehler，Die subjektiven oeffentlichen Rechte und ihr Schutz in der deutschen Verwaltungsrechtssprechung，1914，Berlin，S.36.。

主觀公權(quán)利理論的本質(zhì)是確立和界明個(gè)人相對(duì)于國(guó)家的法地位（Rechtsstellung）Wilhelm.Henke， Das subjektives oeffentliches Recht，1968.Tuebingen，S.17.。因?yàn)檫@一概念的提出，個(gè)人與國(guó)家的關(guān)系不復(fù)是絕對(duì)主權(quán)國(guó)家之下的權(quán)力作用關(guān)系，而是被重塑為相對(duì)對(duì)等、彼此獨(dú)立、權(quán)利義務(wù)交互往來(lái)的法律關(guān)系。但因?yàn)閷?shí)證主義法學(xué)觀的影響，主觀公權(quán)利又與英美法傳統(tǒng)下的“自由觀”截然不同。其中的差異或者說(shuō)主觀公權(quán)利的核心要義又表現(xiàn)如下幾點(diǎn)：其一，主觀公權(quán)利概念建立在客觀法（Objektives Recht）與主觀權(quán)利（subjektives Recht）相互區(qū)分的基礎(chǔ)上。公法不僅是客觀法秩序，同樣也是個(gè)人的主觀權(quán)利體系，這一點(diǎn)是對(duì)此前一度甚囂的“公權(quán)否定說(shuō)”的否定，德國(guó)法也因此將由耶利內(nèi)克發(fā)起的公權(quán)運(yùn)動(dòng)稱為“公法秩序的主觀化”（Subjektivierung der oeffentlich-rechtlichen Rechtsordnung）A.Vosskuler/A.-B Kaiser， Grundwissen-oeffentliches Recht：Das subjective-oeffenliche Recht， JuS 2009，16（17）.;其二，主觀公權(quán)利的產(chǎn)生依賴于客觀法，即“權(quán)利法定”[日]小早川光郎：《行政訴訟的構(gòu)造分析》，王天華譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版，第234頁(yè)。。公權(quán)學(xué)說(shuō)并不承認(rèn)個(gè)人相對(duì)于行政的“先于法律”或是“先于國(guó)家”的概觀的、抽象的一般自由的存在，相反認(rèn)為個(gè)人針對(duì)于行政的請(qǐng)求權(quán)由具體的實(shí)定法來(lái)確定，而個(gè)人的法律地位也由這些從實(shí)定法而來(lái)的具體的、個(gè)別的單項(xiàng)請(qǐng)求權(quán)所塑造;其三，客觀法與主觀權(quán)利并非一一對(duì)應(yīng)，即并非所有的客觀法都會(huì)構(gòu)成公民的主觀權(quán)利，某些公法規(guī)范只是設(shè)定了行政執(zhí)行法律的義務(wù)，但與這些公法規(guī)范對(duì)應(yīng)的卻只是個(gè)人的反射利益（Rechtreflex）。換言之，與客觀公法對(duì)應(yīng)的空間是由“主觀公權(quán)利+反射利益”共同填滿的A.Vosskuler/A.-B Kaiser， Grundwissen-oeffentliches Recht：Das subjective-oeffenliche Recht， JuS 2009，16（17）.。由此，盡管個(gè)人在公法上的權(quán)利可被稱為“法律執(zhí)行請(qǐng)求權(quán)”（Gesetzesvollziehungsanspruch），但德國(guó)法卻否定個(gè)人概括的“法律執(zhí)行請(qǐng)求權(quán)”，認(rèn)為公法請(qǐng)求權(quán)應(yīng)是具體、個(gè)別的Wilhelm Henke，Das subjective oeffentliche Recht，Tuebingen：Mohr，1968.S.23.。至于何種公法規(guī)范會(huì)生成主觀公權(quán)利，就會(huì)涉及保護(hù)規(guī)范的適用。

盡管是極具德國(guó)特點(diǎn)的權(quán)利概念，但主觀公權(quán)利的納入對(duì)于我國(guó)公法同樣具有重要影響：

其一，公權(quán)理論首先強(qiáng)調(diào)的是客觀公法規(guī)范與公民主觀公權(quán)利的分離，而這種分離的結(jié)果就是對(duì)個(gè)人相對(duì)于國(guó)家的獨(dú)立地位的宣告。其徹底挑破了個(gè)人權(quán)利能夠與公共福祉在更高秩序中獲得同一的幻夢(mèng)，并在理性國(guó)家觀主導(dǎo)下，重塑了公民與國(guó)家在法律關(guān)系下的互動(dòng)往來(lái)甚至是對(duì)立對(duì)峙。個(gè)人獨(dú)立于國(guó)家或行政的法地位，是因?yàn)楣珯?quán)理論獲得法律上的清晰輪廓，而不再只是行政適法性的反射效果。從法技術(shù)層面而言，公權(quán)理論的提出，也使“權(quán)利”同樣成為整序公法的結(jié)構(gòu)單元，公法得以如私法一般被理解為一套公民權(quán)利/請(qǐng)求權(quán)體系。

其二，公權(quán)理論強(qiáng)調(diào)公民主觀公權(quán)利的存立依賴于客觀法。而這也體現(xiàn)了德國(guó)法中“權(quán)利法定主義”[日]小早川光郎：《行政訴訟的構(gòu)造分析》，王天華譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版，第234頁(yè)。。德國(guó)學(xué)者因此總結(jié)，主觀公權(quán)利的本質(zhì)就是“個(gè)人在法律中的基本位置，以及對(duì)于這些法律地位的實(shí)證法把握”[德]格奧格·耶利內(nèi)克：《公法權(quán)利體系》，曾韜、趙天書譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第118頁(yè)。。在公權(quán)理論下，個(gè)人與行政間的關(guān)系不再通過(guò)某種先于法律的、抽象的自由與權(quán)利，而是由具體的實(shí)定法來(lái)確定;個(gè)人也不存在普遍意義上的主觀公權(quán)利，即不存在普遍的“法律執(zhí)行請(qǐng)求權(quán)”因主觀權(quán)利的核心功能即為權(quán)利人提供“請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)”，因?yàn)楣ㄖ械闹饔^權(quán)利對(duì)應(yīng)的就是公權(quán)機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的義務(wù)，因此主觀公權(quán)利又被稱為“法律執(zhí)行請(qǐng)求權(quán)”（Gesetzesvollziehungsanspruch）。，存在的只是基于具體的法規(guī)范所產(chǎn)生的單項(xiàng)請(qǐng)求權(quán)，而個(gè)人的法律地位也由這些具體的、個(gè)別的單項(xiàng)請(qǐng)求權(quán)所塑造和勾勒。但德國(guó)法強(qiáng)調(diào)權(quán)利法定主義，并非是個(gè)人權(quán)利的有無(wú)受制于立法，而是為個(gè)人的法地位和權(quán)利尋獲確定的、穩(wěn)固的、可準(zhǔn)確探知的法律基礎(chǔ)。自然法將個(gè)體權(quán)利訴諸抽象的、一般的、理想的自由，“自由與財(cái)產(chǎn)”（Freiheit und Eigentum）觀念即是這種抽象自由的代表。但在公權(quán)論者看來(lái)，這種自由毫無(wú)輪廓可言，因此也根本無(wú)從把握。這一問(wèn)題在行政作用和影響日益多樣化的今天表現(xiàn)得更為突出，“行政作用所施加的不利，從所有權(quán)的剝奪到輕微的限制，從施加于身體的有形拘束到無(wú)形或精神上的不利，幾乎可以區(qū)分為無(wú)數(shù)的內(nèi)容……結(jié)果，以‘自由與財(cái)產(chǎn)一詞為象征的先行于行政秩序規(guī)范的個(gè)人的法地位，最終是一個(gè)‘沒(méi)有輪廓的概念。這種‘無(wú)輪廓性在社會(huì)關(guān)系和行政的作用形式已經(jīng)復(fù)雜多樣化的今天，更會(huì)因?yàn)閱渭兊母诫S性不利的大量出現(xiàn)而無(wú)限擴(kuò)散”[日]小早川光郎：《行政訴訟的構(gòu)造分析》，王天華譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版，第112頁(yè)。。當(dāng)權(quán)利的輪廓和“射程”再無(wú)法準(zhǔn)確確定時(shí)，“行政與私人間各種有法律意義的利益對(duì)立，就再無(wú)可能在實(shí)體法上被觀念為一種實(shí)體權(quán)利”[日]小早川光郎：《行政訴訟的構(gòu)造分析》，王天華譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版，第129頁(yè)。。而擴(kuò)張到極限的一般自由權(quán)，其本質(zhì)也與格奈斯特（Gneist）所持的公權(quán)否定說(shuō)幾無(wú)差異，其最終帶來(lái)的也許并非自由的擴(kuò)張和保障，更可能是自由的自我否定。因此，為尋獲更準(zhǔn)確的范圍，個(gè)人的法地位不應(yīng)被理解為抽象的、理想的、舍棄了具體內(nèi)容的“不受違法侵害的自由”[日]小早川光郎：《行政訴訟的構(gòu)造分析》，王天華譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版，第123頁(yè)。，它總要通過(guò)某種“連接點(diǎn)”（Anhaltspunkte）在客觀法規(guī)范中尋獲其棲身之所。而對(duì)客觀法的依賴性和系屬性，又反過(guò)來(lái)為個(gè)人法地位的確定提供了穩(wěn)定清晰的“超越情境式考量的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)”[日]小早川光郎：《行政訴訟的構(gòu)造分析》，王天華譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版，第4頁(yè)。。從這個(gè)意義上說(shuō)，公權(quán)理論通過(guò)在實(shí)證法中尋找鏈接點(diǎn)，并借由教義化的解釋框架，來(lái)對(duì)公民法地位進(jìn)行實(shí)證化把握的方式，在極大程度上避免了對(duì)因個(gè)人自由的擴(kuò)張所導(dǎo)致的自由的無(wú)輪廓和無(wú)邊界，也避免了對(duì)個(gè)人權(quán)利的認(rèn)定隨波于斑駁蕪雜的司法創(chuàng)造，或是不斷膨脹的權(quán)利保護(hù)需要。

其三，主觀公權(quán)利背后所代表的統(tǒng)一公法權(quán)利觀，以及這種權(quán)利觀對(duì)包括行政實(shí)體法和程序法在內(nèi)的整體公法的統(tǒng)攝和影響，同樣貢獻(xiàn)了一種體系化的、教義化的公法權(quán)利思考和判定方式。我國(guó)司法審判對(duì)于公權(quán)理論以及與之緊密相連的保護(hù)規(guī)范的借鏡尚處開端，其意義也首先體現(xiàn)于：它借由一種穩(wěn)定的教義學(xué)體系，而為我國(guó)行政訴訟原告資格的判定提供了更清晰的分析框架。但公權(quán)理論的意義又絕不僅限于在行政訴權(quán)判定上為我們提供的知識(shí)增量，主觀公權(quán)利和保護(hù)規(guī)范理論所倡導(dǎo)的，將個(gè)人公法權(quán)利的判定引向“行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)所依據(jù)的行政實(shí)體法和所適用的行政實(shí)體法律規(guī)范體系”劉廣明與張家港市人民政府再審行政裁定書，（2017）最高法行申169號(hào)。的做法，在很大程度上改變了我們對(duì)于行政訴訟的權(quán)利保護(hù)僅局限于訴訟法領(lǐng)域的思考方式，相反啟發(fā)我們轉(zhuǎn)向行政實(shí)證法，借由實(shí)證法中的連接點(diǎn)，為個(gè)人法地位的確認(rèn)和界限尋獲更明確穩(wěn)固的基礎(chǔ)。從目前來(lái)看，主觀公權(quán)利概念和保護(hù)規(guī)范理論雖然被納入我國(guó)行政審判，但其內(nèi)容卻常常被直接簡(jiǎn)化為行政訴權(quán)，其在我國(guó)的效用發(fā)揮也僅限于原告資格的判定問(wèn)題。但事實(shí)上，德國(guó)公權(quán)理論對(duì)我國(guó)的借鑒意義，并不只是在行政訴訟原告資格的判定上提供域外經(jīng)驗(yàn)，還在于它同樣提示我們，一種體系化的、一以貫之的公法權(quán)利觀，對(duì)于公法整體的統(tǒng)合性作用。因其統(tǒng)合作用，行政實(shí)體法和訴訟法能夠彼此對(duì)照、相互呼應(yīng)，并被塑造為融貫自洽的整體。

結(jié)論

法治政府的終極目標(biāo)是保障公民的合法權(quán)利，其實(shí)現(xiàn)有賴于推進(jìn)依法行政、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法;有賴于轉(zhuǎn)變政府職能、深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式;有賴于增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府;有賴于形成科學(xué)合理的管理體制，完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法，姜明安：《論新時(shí)代中國(guó)特色法治政府建設(shè)》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2018年第1期。但同樣有賴于有效的訴訟機(jī)制的保障。行政訴訟的核心功能從此前的模糊不定已經(jīng)越來(lái)越被明晰地界定為是對(duì)個(gè)人權(quán)利的保障。這樣的功能設(shè)定不僅對(duì)于我國(guó)原告資格和行政訴權(quán)的界定有深刻影響，同樣提示我們思考公法上的權(quán)利概念，塑成一種統(tǒng)一的公法權(quán)利觀，由此為行政執(zhí)法和審判之間提供明確的指針。

（責(zé)任編輯：胡曉慧）