芮振華

內(nèi)容摘要：我國(guó)教育法治進(jìn)程不斷推進(jìn)，無(wú)論是高校自身還是國(guó)家機(jī)關(guān)都建立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和制度來(lái)解決高等教育領(lǐng)域的糾紛。這些機(jī)制中最為典型的主要包括教育申訴制度、教育調(diào)解制度、教育仲裁制度和教育訴訟制度等。這些制度在實(shí)際運(yùn)行中主要存在重點(diǎn)不突出、內(nèi)部救濟(jì)渠道不暢通、部分救濟(jì)制度之間出現(xiàn)功能重合以及訴訟救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)不明確等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)提升學(xué)生權(quán)利觀念、完善申訴制度的主導(dǎo)地位、建立不同救濟(jì)形式之間的銜接與協(xié)調(diào)、完善相關(guān)法律規(guī)范等措施來(lái)實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部糾紛多元化解決機(jī)制的有效運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：糾紛解決機(jī)制 高等教育 學(xué)生管理 救濟(jì)制度 學(xué)生權(quán)利 申訴制度

中圖分類號(hào)：DF36? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1674-4039-（2020）05-0131-139

一、問(wèn)題的提出

隨著我國(guó)教育法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，尤其是高等教育領(lǐng)域的法治化治理成效日益凸顯，高校師生通過(guò)正當(dāng)手段維護(hù)自身合法權(quán)益的訴求逐步提升，高校也通過(guò)建立多元化的糾紛解決機(jī)制來(lái)回應(yīng)和解決發(fā)生在高校內(nèi)部的糾紛。然而，在高校體制機(jī)制改革不斷深化的大背景下，高校內(nèi)部糾紛呈現(xiàn)出與以往不同的特點(diǎn)：首先，糾紛發(fā)生的原因更為復(fù)雜，其中受社會(huì)因素影響的程度加深。在當(dāng)下社會(huì)，高校的地位顯然不似計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期那樣如此獨(dú)立，其與社會(huì)的交集越來(lái)越多。無(wú)論是對(duì)學(xué)生的管理，還是對(duì)教師的聘用、評(píng)價(jià)和解聘都不可能遵循原有的方式方法，而是應(yīng)該采取更為多元化的手段。其次，糾紛帶來(lái)的社會(huì)影響更加廣泛，引發(fā)出較為普遍的社會(huì)關(guān)注。教育問(wèn)題已成為公眾普遍關(guān)注的重要問(wèn)題之一，而高等教育作為國(guó)民教育序列的最后階段，更是引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。尤其是互聯(lián)網(wǎng)、自媒體時(shí)代，許多高校內(nèi)部糾紛如果不能及時(shí)解決，很可能迅速成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)。最后，高校糾紛的解決難度加大。由于高校糾紛不斷從表面走向深層，不斷從個(gè)人糾紛走向社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，而案件爭(zhēng)議的內(nèi)容也從傳統(tǒng)的人事、財(cái)產(chǎn)問(wèn)題向?qū)W位、學(xué)術(shù)糾紛等專業(yè)性更強(qiáng)的角度轉(zhuǎn)變。因此，目前發(fā)生的大量高校糾紛的解決難度較之以前要增大很多，其最顯著的特點(diǎn)是已經(jīng)“從自然狀態(tài)糾紛到法律事實(shí)糾紛”。〔1 〕可以看出，高校內(nèi)部糾紛在新時(shí)期呈現(xiàn)的諸多特點(diǎn) 〔2 〕 已經(jīng)在呼吁甚至要求高校及時(shí)作出回應(yīng)，從糾紛解決機(jī)制著手，將糾紛通過(guò)合法正當(dāng)?shù)穆窂交庠诟咝?nèi)部。

針對(duì)高校內(nèi)部糾紛表現(xiàn)出的新特征和新趨勢(shì)，無(wú)論是高校自身，還是相關(guān)法律規(guī)范都采取了相應(yīng)的措施來(lái)應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)。就高校來(lái)說(shuō)，為了化解學(xué)校內(nèi)部糾紛，眾多高校紛紛建立了學(xué)生申訴委員會(huì)，制定學(xué)生申訴管理辦法，通過(guò)規(guī)章的形式將學(xué)生內(nèi)部申訴權(quán)加以明確?！? 〕但是，我國(guó)高校當(dāng)前的申訴處理機(jī)制尚未充分發(fā)揮其功能， 〔4 〕甚至有些高校的申訴制度出現(xiàn)“權(quán)利救濟(jì)虛置”和“權(quán)力監(jiān)督困境” 〔5 〕的狀態(tài)。在立法層面上，則是2017年對(duì)《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》作出的全面修訂。這次修訂不僅在理念上改變了傳統(tǒng)的學(xué)生管理法理念，確立了控制高校權(quán)力的立法精神，還更為強(qiáng)調(diào)對(duì)學(xué)生權(quán)利的保障，尤其是明確完善了正當(dāng)程序原則在學(xué)生管理中的重要地位。以正當(dāng)程序在教育法領(lǐng)域的應(yīng)用為切入點(diǎn)，確立了學(xué)生權(quán)利保護(hù)的新標(biāo)準(zhǔn)。因此，有學(xué)者直言：“新修訂的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》總結(jié)了十余年間在教育法治理論和實(shí)踐上積累的經(jīng)驗(yàn)，其內(nèi)容在專業(yè)性科學(xué)性上都有明顯的進(jìn)步，特別是對(duì)于保障學(xué)生權(quán)利和規(guī)范高校管理行為有重要意義。” 〔6 〕

綜上可知，當(dāng)下我國(guó)高等教育領(lǐng)域的內(nèi)部糾紛在新時(shí)期具有了許多新的特點(diǎn)，而一些傳統(tǒng)問(wèn)題仍然懸而未決，在新老問(wèn)題相互交錯(cuò)的情形下如何依法依規(guī)、公平合理地解決上述糾紛成為高校治理的重中之重。雖然我們?cè)诟咝Ｖ卫砜蚣芎头煞ㄒ?guī)制定等方面及時(shí)采取了相關(guān)措施，但是如何發(fā)揮高校內(nèi)外部多重措施的作用形成合力，仍然是當(dāng)下學(xué)校糾紛解決的關(guān)鍵所在。

二、當(dāng)下高校內(nèi)部糾紛解決機(jī)制的主要形式

所謂的糾紛解決，有學(xué)者認(rèn)為“是通過(guò)特定的方式和程序解決糾紛和沖突，恢復(fù)社會(huì)平衡和秩序的活動(dòng)和過(guò)程”?！? 〕在此基礎(chǔ)上，我們可以發(fā)現(xiàn)糾紛解決機(jī)制就是能夠?qū)崿F(xiàn)糾紛解決這一目的的多元化制度體系，如訴訟、復(fù)議、調(diào)解、申訴等?？梢?jiàn)，高校內(nèi)部糾紛的解決方式也不是孤立存在的，而是應(yīng)該立足于我國(guó)糾紛解決模式的整體框架具體探討。我國(guó)糾紛解決模式的類型多種多樣。在我國(guó)立法實(shí)踐中，《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中對(duì)于學(xué)生權(quán)利的救濟(jì)主要規(guī)定了學(xué)生申訴機(jī)制， 〔8 〕除此之外還間接規(guī)定了訴訟制度、調(diào)解制度等。〔9 〕我國(guó)《教師法》第39條 〔10 〕規(guī)定了教師具有的申訴權(quán)利，確立了教師申訴制度，此處的教師顯然也包括高等學(xué)校的教師，但該法對(duì)于校師糾紛的其他解決機(jī)制沒(méi)有明確規(guī)定。

縱觀我國(guó)與高等教育糾紛有關(guān)的法律規(guī)范可知，目前無(wú)論是校生糾紛還是校師糾紛，其最主要的解決方式仍然是申訴制度。由此可見(jiàn)，當(dāng)前高校內(nèi)部糾紛的解決方式在法律規(guī)范上表現(xiàn)為形式較為單一。當(dāng)然，除了有關(guān)高校的立法以外，其他法律規(guī)定的糾紛解決機(jī)制能否直接適用于教育糾紛的解決是值得思考的，例如仲裁法規(guī)定的仲裁制度，人民調(diào)解法和民事訴訟法規(guī)定的調(diào)解制度，行政復(fù)議法規(guī)定的復(fù)議制度等等。這些糾紛解決機(jī)制能否適用于高等教育糾紛？筆者認(rèn)為這是必然的，也是高校糾紛解決所必需的。但是這些制度在具體實(shí)施過(guò)程中的主要瓶頸在于缺少相應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)和直接的法律規(guī)范，導(dǎo)致往往只能局限于理論層面，然而這種理論層面的探討仍然具有現(xiàn)實(shí)意義。以下，筆者將圍繞高校內(nèi)部糾紛解決機(jī)制這一主題，對(duì)當(dāng)前的糾紛解決方式進(jìn)行有針對(duì)性的分析。

（一）教育糾紛申訴制度

申訴制度在我國(guó)多部法律法規(guī)中都有規(guī)定。根據(jù)申訴主體和申訴對(duì)象的不同，申訴也具有不同的分類。具體到教育申訴領(lǐng)域，根據(jù)申訴機(jī)構(gòu)的不同可以分為行政申訴與校內(nèi)申訴，根據(jù)申訴主體的不同則可以區(qū)分為學(xué)生申訴與教師申訴。行政申訴，顧名思義是糾紛主體向行政機(jī)關(guān)提起的申訴，主要是指：“對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的處理決定，公民、法人或者其他組織不服的，可以向該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者法定機(jī)關(guān)提出要求復(fù)查的請(qǐng)求?！?〔11 〕可見(jiàn)，行政申訴的申訴對(duì)象針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)作出的決定，而申訴人與被申訴機(jī)關(guān)之間通常是一種特殊的法律關(guān)系，而學(xué)生和教師與學(xué)校之間的關(guān)系就是典型之一。相對(duì)于行政申訴較為濃厚的“行政色彩”而言，校內(nèi)申訴制度在主體和程序?qū)用鎰t不那么嚴(yán)格。校內(nèi)接受申訴的機(jī)構(gòu)一般稱之為校內(nèi)申訴委員會(huì)，其運(yùn)行依據(jù)多是各個(gè)高校自己制定的申訴條例等。教師在認(rèn)為自身權(quán)利受到學(xué)校侵犯時(shí)既可以進(jìn)行行政申訴也可以進(jìn)行校內(nèi)申訴，《教師法》39條 〔12 〕明確賦予了教師向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴的權(quán)利。我國(guó)高等學(xué)校的學(xué)生申訴制度在《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中也有規(guī)定，其制度設(shè)計(jì)和教師申訴并無(wú)太大差別。另外，校內(nèi)申訴與行政申訴并無(wú)程序前置的區(qū)分，其可以直接提起行政申訴。

與行政申訴制度比較相同的救濟(jì)類型莫過(guò)于行政復(fù)議制度。我國(guó)行政復(fù)議法明確規(guī)定了行政復(fù)議的對(duì)象是具體行政行為，而具體行政行為的作出一般而言就是行政機(jī)關(guān)，而高校作出的行為能否擴(kuò)大解釋為“具體行政行為”是存在爭(zhēng)議的。針對(duì)這一問(wèn)題，《行政復(fù)議法》第8條規(guī)定：“不服行政機(jī)關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定提出申訴”?？梢?jiàn)，行政申訴和行政復(fù)議之間是相互并列的，那么高校教師和學(xué)生能否針對(duì)學(xué)校作出的處分等行為提出復(fù)議呢？筆者認(rèn)為教師和學(xué)生如果對(duì)學(xué)校作出的人事聘用、學(xué)位授予決定或者處分等不服的，可以提起申訴。如果對(duì)教育行政部門的處理意見(jiàn)仍然不服則可以提出行政訴訟，而沒(méi)必要再經(jīng)過(guò)行政復(fù)議。畢竟，實(shí)踐中無(wú)論是接受申訴的機(jī)構(gòu)還是接受復(fù)議的機(jī)構(gòu)都是教育行政機(jī)關(guān)，其實(shí)質(zhì)作用差別不大。

（二）教育糾紛調(diào)解制度

調(diào)解制度是多元化糾紛解決機(jī)制的重要組成部分。教育調(diào)解制度主要是指學(xué)生、高?；蛘咂渌愃频慕逃龣C(jī)構(gòu)在其內(nèi)部設(shè)立的針對(duì)相關(guān)糾紛進(jìn)行調(diào)解的一系列制度和活動(dòng)的總稱?，F(xiàn)實(shí)中，調(diào)解制度也分為行政調(diào)解和內(nèi)部調(diào)解兩種，前者主要是行政機(jī)關(guān)主持的，而后者則是高校內(nèi)部的調(diào)解委員會(huì)主持的。行政調(diào)解與高校內(nèi)部的調(diào)解雖然都旨在解決高校內(nèi)部糾紛，但兩者在機(jī)構(gòu)、組成人員和程序上都存在不同，實(shí)踐中高校內(nèi)部調(diào)解的適用范圍和頻率較之于行政調(diào)解要高。在高校糾紛解決過(guò)程中，因?yàn)殡p方主體的特殊性，調(diào)解制度的應(yīng)用范圍很廣。西方國(guó)家在處理高校內(nèi)部糾紛過(guò)程中也充分發(fā)揮調(diào)解的作用，如在美國(guó)許多高校中都建立了校生糾紛解決的調(diào)解制度?！?3 〕

調(diào)解制度之所以在高校內(nèi)部糾紛解決中具有特殊地位，主要是與高校內(nèi)部糾紛的特征有關(guān)。首先，高校糾紛的類型比較固定，適用調(diào)解制度有章法可循。一般而言，校師糾紛主要體現(xiàn)在人事聘用、職稱評(píng)審、績(jī)效考核等方面，而校生糾紛則主要是學(xué)位授予、紀(jì)律處分等方面。這些糾紛占高校內(nèi)部糾紛的絕大部分，其解決模式在高校內(nèi)部已有一定的成例，此時(shí)運(yùn)用調(diào)解制度更為適宜。其次，高校內(nèi)部糾紛主體較為固定和特殊，適用調(diào)解制度能夠更好地解決沖突。高校內(nèi)部糾紛的兩方主體相對(duì)固定，無(wú)論是教師還是學(xué)生，其與學(xué)校之間的關(guān)系都比較特殊，如果運(yùn)用較為繁瑣和強(qiáng)硬的手段解決糾紛有可能并不利于糾紛的有效解決。而采用調(diào)解這種較為柔性的解決方法對(duì)于高校內(nèi)部糾紛而言顯然更為妥當(dāng)。再次，高校內(nèi)部糾紛的專業(yè)性較強(qiáng)，適用調(diào)解方式加以解決具有更大優(yōu)勢(shì)。高校內(nèi)部糾紛在某些特定情形下，需要專業(yè)人士對(duì)糾紛的爭(zhēng)議焦點(diǎn)進(jìn)行梳理和確定。在調(diào)解過(guò)程中邀請(qǐng)專家學(xué)者對(duì)糾紛進(jìn)行專業(yè)分析，不僅有助于緩解糾紛雙方的爭(zhēng)議，還能夠提供更為專業(yè)性的觀點(diǎn)，從而提高糾紛解決的說(shuō)服力。

通過(guò)調(diào)解制度來(lái)解決高校內(nèi)部糾紛具有其他制度無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)，但調(diào)解制度也具有一定的弊端，如強(qiáng)制力不足、程序較為隨意等?！?4 〕這些問(wèn)題的存在直接影響著調(diào)解制度作用的發(fā)揮。因此，在高校內(nèi)部調(diào)解制度構(gòu)建的過(guò)程中應(yīng)回避這些問(wèn)題，并汲取人民調(diào)解和行政調(diào)解的有益經(jīng)驗(yàn)加以完善。

（三）教育糾紛仲裁制度

教育仲裁是指“學(xué)校、學(xué)生在教育和受教育活動(dòng)的過(guò)程中發(fā)生了學(xué)校糾紛，并將這些糾紛提交給教育仲裁委員會(huì)裁決，教育仲裁委員會(huì)對(duì)其進(jìn)行處理，并作出對(duì)雙方具有法律效力的裁決，從而解決學(xué)校糾紛的一種方式或制度”?！?5 〕從上述定義可知，教育仲裁制度是一般仲裁制度在教育領(lǐng)域的具體化，其既具有一定的民間性、常規(guī)性，同時(shí)也具有一定的行政色彩。相較于申訴機(jī)制、調(diào)解機(jī)制，仲裁在教育糾紛的解決上具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，而相對(duì)于其他領(lǐng)域的仲裁制度，如行政仲裁、勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁等，教育糾紛仲裁同樣也突出了其在教育糾紛解決上的鮮明特點(diǎn)：

首先，教育仲裁制度具有較強(qiáng)的專業(yè)性，能夠增強(qiáng)糾紛處理結(jié)果的說(shuō)服力。教育糾紛尤其是學(xué)術(shù)糾紛的專業(yè)性是不可置疑的，解決糾紛時(shí)，就必然要依托更為專業(yè)的裁決制度。相對(duì)于其他制度而言，仲裁制度的專業(yè)性主要體現(xiàn)在教育仲裁的組成上。教育仲裁的仲裁員一般是由該領(lǐng)域的專家學(xué)者構(gòu)成，這些學(xué)者對(duì)于教育糾紛的具體內(nèi)容都有較為專業(yè)和清晰的認(rèn)知。因此，會(huì)結(jié)合自身的專業(yè)知識(shí)對(duì)所涉糾紛進(jìn)行處置，從而保障糾紛解決的專業(yè)性。這些專家雖然不是法律領(lǐng)域的專業(yè)人士，但是相對(duì)于法官而言，他們本身的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)更為重要，而教育糾紛所涉及問(wèn)題也并不是法官依據(jù)法律所能解決的，有時(shí)候法律適用倒是次要問(wèn)題。

其次，教育仲裁制度具有一定的準(zhǔn)司法屬性，從而保障教育仲裁制度的權(quán)威性。一般而言，非訴訟解決機(jī)制的最大弊端就在于解決方式本身缺少相應(yīng)的強(qiáng)制力和權(quán)威性，從而導(dǎo)致最終結(jié)果不能夠很好地執(zhí)行。教育仲裁制度在具體運(yùn)作過(guò)程中能夠克服上述缺陷，因?yàn)橹俨弥贫缺旧韺儆趶V義的司法制度，也是國(guó)家認(rèn)可并提倡的糾紛解決制度。仲裁裁決的效力如同司法判決一樣具有一定的強(qiáng)制力，雖然這種強(qiáng)制力不是最終的。另外，仲裁制度在運(yùn)行的過(guò)程中還必須遵守法律規(guī)定的相應(yīng)程序，堅(jiān)持程序公正，從而保障仲裁結(jié)果的公正性。在眾多仲裁程序中最為重要的程序應(yīng)該是當(dāng)事人必須在自愿的基礎(chǔ)上選擇仲裁，選擇仲裁的事項(xiàng)和內(nèi)容，甚至仲裁員的選擇也可以由當(dāng)事人加以選定，這樣就能夠促使仲裁制度本身具有獨(dú)立性、中立性，仲裁結(jié)果也才能夠更好地執(zhí)行。

再次，教育仲裁還具有便捷性和經(jīng)濟(jì)性。相較于訴訟制度而言，仲裁可以采取一次裁決、一裁終局的原則，從而避免司法中上訴制度帶來(lái)的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本。另外，教育仲裁有時(shí)候主要是臨時(shí)性的，對(duì)某一教育糾紛開展針對(duì)性的仲裁，從而減少常設(shè)機(jī)構(gòu)帶來(lái)的運(yùn)行成本。因此，教育仲裁制度在糾紛解決效率和糾紛解決成本上具有鮮明的優(yōu)勢(shì)，也是解決教育糾紛的優(yōu)先選擇。

（四）教育糾紛訴訟制度

教育糾紛能否進(jìn)行訴訟？在當(dāng)下已經(jīng)幾乎沒(méi)有爭(zhēng)議。理論上，隨著傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系理論逐步被打破，司法介入教育領(lǐng)域的深度和廣度都逐漸加強(qiáng)。實(shí)踐中，行政訴訟法對(duì)于學(xué)生的學(xué)位糾紛和紀(jì)律處分糾紛等逐步納入受案范圍，一系列影響深遠(yuǎn)的高等教育糾紛案件逐步成為打破原有教育糾紛訴訟制度壁壘的重要力量。最為典型的莫過(guò)于最高人民法院發(fā)布的第38號(hào)指導(dǎo)案例：田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案。該案中最高人民法院明確指出：“1.高等學(xué)校對(duì)受教育者因違反校規(guī)、校紀(jì)而拒絕頒發(fā)學(xué)歷證書、學(xué)位證書，受教育者不服的，可以依法提起行政訴訟。2.高等學(xué)校依據(jù)違背國(guó)家法律、行政法規(guī)或規(guī)章的校規(guī)、校紀(jì)對(duì)受教育者作出退學(xué)處理等決定的，人民法院不予支持。3.高等學(xué)校對(duì)因違反校規(guī)、校紀(jì)的受教育者作出影響其基本權(quán)利的決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許該受教育者申辯，并在決定作出后及時(shí)向其送達(dá)，否則視為違反法定程序?！?/p>

（三）教育行政申訴制度與教育行政復(fù)議之間有重合，兩者的分工和功能不明確

高等教育糾紛解決機(jī)制有內(nèi)部和外部之分，其中外部糾紛解決機(jī)制主要包括教育行政申訴、行政復(fù)議、仲裁和訴訟等不同方式。在這些方式中最為突出的問(wèn)題就是制度之間可能存在沖突。然而，一些制度的沖突尚且存在調(diào)節(jié)機(jī)制，而制度功能的重合則需要進(jìn)一步研究和明確。正如上文提到的申訴制度分為教師申訴和學(xué)生申訴兩種，也分為校內(nèi)申訴和行政申訴。教師和學(xué)生都可以針對(duì)相關(guān)校師糾紛和校生糾紛提起行政申訴，其申訴受理機(jī)構(gòu)一般是教育行政管理部門?？梢?jiàn)，教育行政申訴制度和教育行政復(fù)議制度存在相雷同之處：首先，兩者的受理機(jī)構(gòu)都是教育行政管理部門;其次，兩者在受案事項(xiàng)和范圍上也存在共通之處，其范圍較為固定;第三，處理效果上都不具有終局性，當(dāng)事人都可以根據(jù)行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定提起訴訟。而兩者的不同顯而易見(jiàn)最主要的乃是兩者所依據(jù)的法律規(guī)范不同。行政申訴和教育行政復(fù)議存在重合，而同一行政機(jī)構(gòu)按照不同的程序在受理到相同的案件時(shí)該如何處理？這在法律規(guī)范中并無(wú)明確規(guī)定，而行政機(jī)關(guān)能否合并處理或者作出同樣的答復(fù)，也存在爭(zhēng)議。

（四）高等學(xué)校領(lǐng)域糾紛的行政訴訟途徑標(biāo)準(zhǔn)還需要明確

傳統(tǒng)上，高校領(lǐng)域的糾紛因特別權(quán)力關(guān)系理論的影響而無(wú)法進(jìn)入到司法視野，從而導(dǎo)致教師和學(xué)生權(quán)利得不到充分保障。然而，“隨著我國(guó)教育現(xiàn)代化和法治建設(shè)的發(fā)展，學(xué)生個(gè)體的獨(dú)立性越來(lái)越受到社會(huì)的認(rèn)可和尊重”， 〔19 〕公民權(quán)利觀念的興起，使得司法審查功能在教育領(lǐng)域糾紛解決中也發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。許多原來(lái)無(wú)法進(jìn)行司法審查的教育糾紛，也通過(guò)法院的努力和法治的推進(jìn)而順利進(jìn)入訴訟領(lǐng)域。這一成就對(duì)于推進(jìn)教育領(lǐng)域糾紛的合理解決大有助益。但是我們也應(yīng)該清醒地發(fā)現(xiàn)高校領(lǐng)域的教育糾紛在進(jìn)入行政訴訟的過(guò)程中仍然存在諸多問(wèn)題，其中一個(gè)突出方面就是如何確定教育糾紛司法審查的基準(zhǔn)。雖然有學(xué)者根據(jù)“重要性理論”，認(rèn)為作為一項(xiàng)法治要求，法院必須受理諸如“勒令退學(xué)”“開除學(xué)籍”等與受教育權(quán)關(guān)系重大事項(xiàng)的訴訟，以對(duì)學(xué)生的基本權(quán)利提供必要的救濟(jì)。〔20 〕但是什么情況下可以確定為“重大事項(xiàng)”？應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)確認(rèn)糾紛爭(zhēng)議對(duì)象構(gòu)成“重大事項(xiàng)”？這些問(wèn)題仍然是困擾高等教育糾紛進(jìn)入行政訴訟的關(guān)鍵所在。雖然總體上司法介入糾紛解決仍然應(yīng)該堅(jiān)持“有限性” 〔21 〕原則，應(yīng)該尊重高校的自主管理權(quán)限，但是對(duì)于高校侵犯教師和學(xué)生權(quán)利的行為，如果不加以司法審查顯然與法治精神相違背。而確定高等教育糾紛的行政訴訟標(biāo)準(zhǔn)則直接決定著有限性原則的合理適用。

四、我國(guó)高校內(nèi)部糾紛解決機(jī)制的完善舉措：多元化與重點(diǎn)突出相結(jié)合

我國(guó)高校內(nèi)部糾紛解決機(jī)制在實(shí)踐中的問(wèn)題之所以存在其原因較為復(fù)雜，最為關(guān)鍵的有以下幾個(gè)方面：首先，我國(guó)高校管理體制的改革時(shí)間較短，制度實(shí)施上仍存在進(jìn)步空間。相對(duì)于西方社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)的大學(xué)自治和法治傳統(tǒng)，我國(guó)自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期向當(dāng)下教育體制改革的進(jìn)程還較短，許多潛在的問(wèn)題還沒(méi)有得以解決。而高校改革進(jìn)入深水期，許多問(wèn)題還需要從教育法治的整體出發(fā)，加以系統(tǒng)改革。其次，高校內(nèi)部糾紛解決機(jī)制的確立還需要依托現(xiàn)有的糾紛解決方式。因此，高校糾紛解決機(jī)制的確立還受制于現(xiàn)有的糾紛解決方式，如果已有的申訴、仲裁、復(fù)議和訴訟制度本身就存在問(wèn)題，那么高校糾紛解決機(jī)制還需要克服這些問(wèn)題并加以完善。最后，高校內(nèi)部的糾紛解決方式的構(gòu)建仍不到位，尤其是在機(jī)構(gòu)設(shè)置和程序安排上。高校內(nèi)部糾紛解決方式是在高校內(nèi)部建立受理師生與學(xué)校糾紛的機(jī)構(gòu)和程序，但是我國(guó)高校內(nèi)部糾紛受理機(jī)構(gòu)還存在公正性不足、程序設(shè)置不健全等問(wèn)題，這也導(dǎo)致了高校糾紛無(wú)法在內(nèi)部加以化解。從上述原因我們不難發(fā)現(xiàn)高校內(nèi)部糾紛解決機(jī)制存在的問(wèn)題并不容小覷，筆者認(rèn)為要解決這些問(wèn)題還需要從以下幾方面著手：

第一，依賴制度和實(shí)踐推動(dòng)教師和學(xué)生權(quán)利觀念的提升。高校糾紛的化解需要教師和學(xué)生積極主動(dòng)捍衛(wèi)自身權(quán)益，去提升維護(hù)自身利益的觀念。然而，實(shí)踐中許多教師和學(xué)生受限于維權(quán)本身帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，以及維權(quán)成功幾率較小等原因，不能夠積極去對(duì)相關(guān)糾紛提出主張。因此，調(diào)動(dòng)師生維護(hù)權(quán)利的積極性十分關(guān)鍵，也是推動(dòng)高校管理秩序正常化的必然舉措。提升教師和學(xué)生權(quán)利觀念的方式和方法有許多種，傳統(tǒng)上認(rèn)為通過(guò)教育和引導(dǎo)是最主要的方式?！按罅康膶?shí)踐表明，教育活動(dòng)中的利益沖突，不能僅僅依靠教育法律法規(guī)、強(qiáng)制命令和行政手段來(lái)解決”， 〔22 〕但是筆者認(rèn)為，理論上的教育和引導(dǎo)固然重要，但依靠制度運(yùn)作和具體實(shí)踐來(lái)加以推動(dòng)更為直接有效。首先，制度的運(yùn)行能夠使許多師生在維護(hù)自身權(quán)利時(shí)有所依據(jù)，而具體實(shí)踐，尤其是成功案例則能夠激發(fā)教師和學(xué)生維護(hù)自身權(quán)利的熱情。其次，具體實(shí)踐不僅有助于培養(yǎng)學(xué)生權(quán)利觀念，還能夠引起公眾的集體反思，對(duì)于高等教育領(lǐng)域存在的問(wèn)題加以系統(tǒng)性解決，最終提高高校管理的法治化水平。

第二，完善申訴制度運(yùn)行中存在的定位、程序和效果問(wèn)題。申訴制度是高校內(nèi)部糾紛解決機(jī)制的重要一環(huán)，這不僅是因?yàn)樯暝V制度在教育法律規(guī)范中有明確規(guī)定，在具體操作中申訴制度對(duì)于維護(hù)教生權(quán)利也發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。但是正如上文所言，申訴制度存在的問(wèn)題直接制約著申訴制度功能的發(fā)揮。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下方面采取措施，來(lái)完善申訴制度。具體包括：（1）完善申訴機(jī)構(gòu)的設(shè)置，從而提高申訴機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。高校申訴機(jī)構(gòu)有的隸屬于學(xué)生工作處，有的隸屬于紀(jì)檢監(jiān)察部門。筆者認(rèn)為，學(xué)生申訴機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)直接隸屬于學(xué)校，從而提高其在學(xué)校的地位，保證其獨(dú)立性。（2）申訴機(jī)構(gòu)的組成人員應(yīng)當(dāng)多元化，從而提高其公正性。吸納更多的專業(yè)人士進(jìn)入申訴機(jī)構(gòu)，無(wú)論是專職還是兼職。這些人士應(yīng)該包括行政人員、學(xué)校教師、教育行政管理部門工作人員等。（3）應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大教育申訴機(jī)構(gòu)的受理范圍，無(wú)論是教師申訴還是學(xué)生申訴。目前的申訴機(jī)構(gòu)所能夠受理的范圍仍然有限，應(yīng)該將所有高校內(nèi)部糾紛的處理首先交給申訴機(jī)構(gòu)，這樣盡可能促使教育糾紛化解于高校之內(nèi)。（4）設(shè)置更為完善的申訴程序，使申訴運(yùn)行更加通暢。申訴程序并不如訴訟等程序那般復(fù)雜，但是在實(shí)踐中也要進(jìn)一步加以規(guī)范，尤其是受理審查程序、調(diào)解程序和聽證程序等，這些程序直接關(guān)系到申訴制度的運(yùn)行效果。通過(guò)以上措施的實(shí)施，申訴制度在運(yùn)行方面的障礙則得到部分消除，有助于進(jìn)一步提高申訴實(shí)效。

第三，建立不同教育糾紛解決機(jī)制之間的銜接和溝通機(jī)制，促使內(nèi)部與外部糾紛解決機(jī)制協(xié)同推進(jìn)。多元化的高等教育內(nèi)部糾紛解決機(jī)制其弊端也不可忽視，其中最重要的是各種制度相互沖突和重疊，降低了糾紛解決的效率。如果要想解決這種問(wèn)題就必須理順各種糾紛解決機(jī)制的關(guān)系，探索各種制度之間的溝通和銜接機(jī)制，具體而言應(yīng)做到以下幾個(gè)方面：（1）將調(diào)解制度貫穿于各種重要的糾紛解決機(jī)制之中，尤其是申訴制度、仲裁制度、復(fù)議制度和訴訟制度之中。調(diào)解制度對(duì)于糾紛的解決，尤其是高等教育糾紛的解決都具有相應(yīng)的優(yōu)勢(shì)，將調(diào)解制度貫徹于其中不僅緩解當(dāng)事人雙方的關(guān)系，有助于糾紛的解決，同時(shí)能夠降低糾紛解決成本。（2）建立申訴和復(fù)議制度的一體受理制度。上文提到，當(dāng)下的行政申訴和行政復(fù)議制度有諸多相互重疊之處，即使是當(dāng)事人也難以區(qū)分。為了提高糾紛解決效率，解決兩者之間相互重復(fù)的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)探索同一糾紛的合并處理制度，將教育行政部門的相關(guān)資源加以整合。如果同一案件既有復(fù)議又有申訴，那么應(yīng)當(dāng)提高其重視程度，將兩者合并之后加以高規(guī)格處置。（3）建立申訴、仲裁、復(fù)議制度與訴訟制度之間的溝通機(jī)制。司法救濟(jì)，尤其是訴訟救濟(jì)是當(dāng)事人權(quán)利維護(hù)的最后路徑，因此，如果一案件經(jīng)歷過(guò)申訴、仲裁和復(fù)議，那么可將之加以梳理直接進(jìn)行訴訟制度。這樣既可以提高糾紛解決效率，也能夠方便當(dāng)事人解決問(wèn)題。

第四，健全高校糾紛解決機(jī)制的相應(yīng)法律規(guī)范和程序，做到糾紛解決有法可依，有序可循。無(wú)論建立何種樣態(tài)的糾紛解決機(jī)制，都需要有法律規(guī)范依據(jù)，有法律制度作為依托。而在法律規(guī)范層面，多元化的高校教育糾紛解決機(jī)制還存在缺陷。我國(guó)相關(guān)教育法規(guī)中大多規(guī)定了申訴制度，但是對(duì)于申訴制度的具體建立和運(yùn)行又都沒(méi)有相應(yīng)的法律依據(jù)，這難免會(huì)造成許多制度無(wú)法加以推進(jìn)。因此，筆者認(rèn)為，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)可以制定和完善相關(guān)法律，其具體方式如下：（1）在條件允許的情況下制定專門的高等教育糾紛處理辦法，可以是法律法規(guī)，也可以是規(guī)章，從而為高校內(nèi)部糾紛解決提供統(tǒng)一的法律依據(jù);（2）對(duì)已有的法律規(guī)范加以修改，將有關(guān)救濟(jì)制度規(guī)定于其中，并對(duì)具體細(xì)節(jié)問(wèn)題加以完善，從而保障其制度完整性;（3）運(yùn)用相應(yīng)的解釋方法對(duì)相關(guān)規(guī)定加以解釋，將法律已規(guī)定但未詳細(xì)規(guī)定的制度內(nèi)容形成解釋方案加以公布，從而為救濟(jì)制度提供法律依據(jù)。無(wú)論采取什么樣的方法，其最終目的都是為了健全糾紛解決機(jī)制的法律依據(jù)，使制度運(yùn)行有法可依，有章可循。

結(jié)? 語(yǔ)

健全高等教育領(lǐng)域糾紛處理機(jī)制，是我國(guó)高等教育發(fā)展進(jìn)程中必須解決的問(wèn)題。在構(gòu)建糾紛解決機(jī)制時(shí)，除了程序設(shè)計(jì)上為權(quán)利救濟(jì)提供合法路徑外，還需要充分考量高校自主權(quán)的行使與師生基本權(quán)利之間的根本沖突，無(wú)論是申訴制度還是調(diào)解制度抑或是其他制度，只有真正理解高校自治的理念基礎(chǔ)和師生基本權(quán)利的權(quán)益邊界，才有可能真正化解高校內(nèi)部糾紛。