摘 要 流動兒童義務(wù)教育公平問題是中國在發(fā)展道路上亟待解決的重要問題。本文以公共政策創(chuàng)新擴(kuò)散為視角，建立理論框架實(shí)證分析“流入地區(qū)政府管理為主”流動兒童義務(wù)教育政策在全國省級政府層面的推廣進(jìn)程?；?1個省級政府的數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和中央命令在不同方向上推動著政策的采納。

關(guān)鍵詞 流動兒童 義務(wù)教育 創(chuàng)新擴(kuò)散

一、研究背景

流動人口指的是在戶籍所在地以外的地區(qū)工作、生活與居住的人口。根據(jù)人口統(tǒng)計部門定義，流動兒童指的是18周歲以下離開戶口登記街道多于半年的人口。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國已經(jīng)進(jìn)入了人口流動最為活躍的時期。2014年的《中國流動人口發(fā)展報告》指出，截止到2013年末，我國流動人口總量為2.45億，相當(dāng)于每6個人中有1個是流動人口。流動人口總的流動趨向依然是城市尤其是特大城市，6至15歲未成年人跟隨父母流動的比例為62.5%，且流動人口和隨遷子女?dāng)?shù)量仍在逐年增加，大量流動兒童跟隨父母遷入城市，城市流動兒童數(shù)量急劇增長，在此背景下流入城市的兒童教育公平問題愈發(fā)凸顯。其中，接受義務(wù)教育是少年兒童發(fā)展的重中之重，也是維護(hù)社會公平的一大根基。因此，研究義務(wù)教育政策背后的推動力有現(xiàn)實(shí)意義和理論價值。

二、問題提出

學(xué)者對流動兒童義務(wù)教育問題的探討主要集中在4個方面。一是法律不完善。我國現(xiàn)有關(guān)于流動兒童受教育權(quán)的法律條款很少且不具備強(qiáng)制性，執(zhí)行難度大。[1]張楠通過對比日本義務(wù)教育法，指出我國對弱勢群體的受教育權(quán)保護(hù)不足，應(yīng)從監(jiān)督力度、資金投入和師資力量等方面健全現(xiàn)有法律。[2]二是戶籍制度的阻礙。戶籍管理制度至今仍阻礙著流動兒童享受和流入地兒童相同的良好教育。義務(wù)教育資源按戶籍分配，經(jīng)費(fèi)來源于地方政府。流動兒童既享受不到流入地政府的教育經(jīng)費(fèi)，也無法獲得流出地政府的相關(guān)補(bǔ)助，造成了政府缺位的現(xiàn)象。[3]三是義務(wù)教育投入的缺乏。長期以來，我國義務(wù)教育階段占教育經(jīng)費(fèi)總投入的比例始終低于60%，流動兒童作為同時被流入地和戶籍所在地政府忽略的一個群體，他們是否能享受到教育財政撥款則更加不被關(guān)注。[4]四是家長的意識局限。迫于在外謀生的壓力，部分家長已沒有多余精力關(guān)注孩子的教育問題，這從主觀上也使解決城市流動兒童受教育問題更加困難。[5]

目前的文獻(xiàn)研究主要集中在流動兒童的受教育現(xiàn)狀、造成教育不公的原因和相關(guān)政策的執(zhí)行情況幾個角度，但對地方政府采納流動兒童義務(wù)教育政策的過程和原因研究不多。所以，本文試圖以政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論為切入點(diǎn)，聚焦中國內(nèi)地31個省級政府流動兒童義務(wù)教育政策從無到有的政策采納過程量化分析，找出影響政策采納的因素。

三、流動兒童義務(wù)教育政策回顧

我國的流動兒童義務(wù)教育政策經(jīng)歷了從無到有的3個階段，[6]1996—2000年政策以限制為導(dǎo)向，2000年后政策理念由限制逐漸轉(zhuǎn)向公平導(dǎo)向。

（一）以限制為導(dǎo)向的政策（1996—2000）

原國家教委1996年4月出臺的《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童、少年就學(xué)辦法（試行）》專門就流動兒童義務(wù)教育問題作出回應(yīng)。原國家教委和公安部于1998年3月聯(lián)合印發(fā)了《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》。在這兩個文件之前，我國并沒有頒布過關(guān)于流動兒童義務(wù)教育的政策，這是零的突破，我國在保護(hù)流動兒童受教育權(quán)方面邁進(jìn)一步。但是政策的限制導(dǎo)向很明顯，一是地方政府頒布限制外來務(wù)工人員在流入地就業(yè)的政策，[7]二是嚴(yán)格限制流動兒童在流入地接受義務(wù)教育。

（二）由限制導(dǎo)向轉(zhuǎn)向公平導(dǎo)向（2000至今）

從2000年起，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念的影響下，取消對外來務(wù)工人員的不合理限制的主張逐漸高漲，流動兒童義務(wù)教育政策也由限制轉(zhuǎn)為開放。

2001年5月出臺的《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出“兩為主”原則，明確了落實(shí)流動兒童受教育權(quán)利的責(zé)任主體，強(qiáng)調(diào)以流入地政府為管理主體，加大對流動兒童接受義務(wù)教育權(quán)利的保障，尤其以全日制公辦中小學(xué)為重。這標(biāo)志著“兩為主”原則的正式形成，是政策發(fā)展的一大里程碑。2003年《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》（下稱《意見》）又重申了“兩為主”原則，并明確了流入地政府的具體職責(zé)。2003年，第一次明確提出并確定流動兒童與流入地兒童無差異化的原則，是推動全國各級地方政府采納流動兒童義務(wù)教育政策的重要文件。2006年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》、2006年新修訂的《義務(wù)教育法》和2010年發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》都繼續(xù)強(qiáng)調(diào)了“兩為主”政策要求?！皟蔀橹鳌痹瓌t的影響仍在持續(xù)，成為解決流動兒童教育問題的權(quán)威政策文本。[8]

國家層面上，流動兒童義務(wù)教育政策在保障流動兒童義務(wù)教育權(quán)利上有顯著改善。

四、理論框架

政策創(chuàng)新與擴(kuò)散是公共政策過程研究中的一個新領(lǐng)域，興起于20世紀(jì)60年代。政策創(chuàng)新是指政府采納一項(xiàng)在本地沒有頒布過的新政策，與該政策是否為原創(chuàng)無關(guān);政策擴(kuò)散是指一個政府的政策選擇會影響到其他政府的政策選擇。政府的內(nèi)部因素和外部傳播機(jī)制決定了政府對創(chuàng)新的采納。內(nèi)部因素是指某一地區(qū)的社會、經(jīng)濟(jì)與政治屬性，具體則涉及人口特征、當(dāng)?shù)厝耸杖胨?、產(chǎn)業(yè)構(gòu)成比重和官員選舉制度等。外部擴(kuò)散機(jī)制包括縱向和橫向兩類?？v向機(jī)制主要是指自上而下的上級政府強(qiáng)制命令，橫向機(jī)制是指學(xué)習(xí)、模仿和競爭。[9]

本文結(jié)合定性與定量的研究方法，建立理論框架并驗(yàn)證假設(shè)。首先，通過對流動兒童義務(wù)教育政策相關(guān)文獻(xiàn)的總結(jié)，提出理論假設(shè)。其次，運(yùn)用量化研究模型進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，驗(yàn)證理論假設(shè)，探索省級政府采納流動兒童義務(wù)教育政策的影響因素?；谖墨I(xiàn)回顧和創(chuàng)新擴(kuò)散經(jīng)典理論，本文發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、流動人口數(shù)量、中央命令、財政自給率和鄰居效應(yīng)可能在不同程度上影響省級政府流動兒童政策的采納。

（一）內(nèi)部因素

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。財政狀況是政策創(chuàng)新擴(kuò)散的重要影響因素，公民的福利訴求需要通過政府的財政撥款來實(shí)現(xiàn)，在財政水平較高或財政困難微小的情況下，政府采納政策創(chuàng)新的可能性更大。我國義務(wù)教育實(shí)行地方負(fù)責(zé)、分級管理體制，教育經(jīng)費(fèi)根據(jù)戶籍人口的學(xué)齡兒童數(shù)為依據(jù)來劃撥。流動兒童在流入地接受教育，相關(guān)費(fèi)用由流入地政府承擔(dān)，但中央的教育補(bǔ)貼卻撥給了戶籍所在地，導(dǎo)致教育支出的錯位。流動兒童義務(wù)教育幾乎沒有任何財政收益，是純粹的支出型公共政策，若非財政實(shí)力雄厚，這筆支出會是不小的負(fù)擔(dān)。

假設(shè)1：經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)勁的地方政府更愿意采納流動兒童義務(wù)教育政策。

2.流動人口數(shù)量。流動人口越多，義務(wù)教育階段的流動兒童也會相應(yīng)更多，相關(guān)措施帶來的影響也更大，所以地方政府對采納政策會更為謹(jǐn)慎。

假設(shè)2：省內(nèi)流動人口越多，采納流動兒童義務(wù)教育政策的概率更低。

（二）外部因素——縱向

1.中央命令。中央行政命令是促進(jìn)一項(xiàng)新政策在垂直方向上推廣到省級政府的重要方式。特別是對于沒有財政利益吸引的公共政策，中央政府的壓力可以推動地方政府采納政策。

假設(shè)3：中央政府出臺鼓勵采納的行政命令會增加省級政府采納政策的概率。

2.財政自給率。省級政府財政自給率越低，對中央的財政依賴越高，更愿意采納中央政府鼓勵推行的政策。[10]

假設(shè)4：省級政府財政自給率越低，采納流動人口義務(wù)教育政策的概率越高。

（三）外部因素——橫向

鄰居效應(yīng)：鄰居效應(yīng)是在政策擴(kuò)散研究中最為重要的影響因素之一，是指接壤的地方政府之間更容易發(fā)生政策創(chuàng)新擴(kuò)散。一方面，相鄰政府間信息交換渠道更通暢;另一方面，相鄰政府常常在經(jīng)濟(jì)、政治等方面是直接競爭對手，會爭相采納某項(xiàng)流行的政策。[11]

假設(shè)5：已采納政策的鄰居省份越多，省級政府采納流動兒童義務(wù)教育的概率高。

五、研究設(shè)計

（一）數(shù)據(jù)來源

一手?jǐn)?shù)據(jù)。本文量化研究部分涉及的一手?jǐn)?shù)據(jù)是作者本人整理的全國31個省、自治區(qū)和直轄市流動兒童義務(wù)教育政策的相關(guān)政策文本，包括各省級政府發(fā)布第一份流動兒童義務(wù)教育的年份和具體內(nèi)容等。

二手?jǐn)?shù)據(jù)。其他研究設(shè)計數(shù)據(jù)由1997—2012年的《中國統(tǒng)計年鑒》和第五、第六次全國人口普查數(shù)據(jù)中獲得。

（二）計量模型

政策采納因變量是一個二分變量。針對此類因變量，政策擴(kuò)散研究一般采用基于Logit模型的事件史分析方法進(jìn)行分析。處理數(shù)據(jù)時，對因變量變?yōu)?之后的記錄進(jìn)行刪除。因此，本文采用事件史分析模型檢驗(yàn)上述假設(shè)。上文中的假設(shè)可以被融合進(jìn)以下離散時間事件史模型中。

其中，pi，t是一個省級政府i在年份t出臺第一個流動兒童義務(wù)教育政策的概率。公式中等號右邊的變量除常數(shù)項(xiàng)β0外，其他變量涉及內(nèi)部經(jīng)濟(jì)與人口因素、縱向與橫向擴(kuò)散效應(yīng)等因素，將在下文變量設(shè)計部分具體闡述。本文的觀測對象是中國內(nèi)地所有省、自治區(qū)、直轄市。觀測時間從可查詢到的1998年首個出臺流動兒童義務(wù)教育政策的上海市開始，至2012年所有省級政府都出臺相關(guān)政策為止。各地流動兒童義務(wù)教育政策沒有建立統(tǒng)一的形式公開，本文從各地相關(guān)文件和政府網(wǎng)站等渠道對31個省級政府首次提到流動兒童義務(wù)教育政策進(jìn)行了逐一排查，然后將31個地區(qū)的政策采納時間按照“城市-年份”樣本的方式進(jìn)行整理，得到224個“城市-年份”事件史分析觀測單元。

（三）變量設(shè)計

六、數(shù)據(jù)分析及研究發(fā)現(xiàn)

（一）描述性統(tǒng)計分析

各省級政府出臺第一個有關(guān)流動兒童義務(wù)教育政策的時間跨度較大。本文對流動兒童義務(wù)教育政策采納時間的界定，統(tǒng)一以省級政府的第一個涉及流動兒童義務(wù)教育政策的發(fā)布時間為準(zhǔn)。1998年教育部、公安部聯(lián)合頒發(fā)《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》是我國頒布的第一個流動兒童教育政策，同年，上海隨即出臺了有關(guān)流動兒童教育政策法規(guī)，走在了全國最前沿。[8]2001年《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》首次提出“兩為主”原則之后，又有陜西、廣西、北京、安徽、內(nèi)蒙古等5地出臺了相應(yīng)的政策。流動兒童義務(wù)教育政策迅速擴(kuò)散的時間主要集中在2003—2004年，也就是在2003年中央發(fā)布了明確流入地政府的具體職責(zé)的《意見》不久之后，有19個省級政府作出相應(yīng)，剩余的重慶、云南、甘肅、西藏、新疆和貴州等6地響應(yīng)則相對較為遲緩，直到2012年所有省級政府才全部出臺有關(guān)流動兒童義務(wù)教育政策?？梢姡鄬碚f，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)采納政策的時間較晚，而中央命令則對推動流動兒童義務(wù)教育政策的擴(kuò)散有立竿見影的作用。

（二）回歸分析

表2報告了基于事件史分析法模型的政策采納估計結(jié)果，模型顯示經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和中央命令顯著影響了省級政府采納流動兒童義務(wù)教育政策的概率。其中，人均GDP顯著為正，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)采納流動兒童義務(wù)教育政策的概率也就越高，驗(yàn)證了假設(shè)1。中央命令顯著為正，說明正如假設(shè)3所言，中央政府出臺的有關(guān)流動兒童義務(wù)教育的行政命令對各省級政府有極大的影響，可以大幅提升政策采納的概率。

流動人口和鄰居效應(yīng)的系數(shù)方向與理論假設(shè)的判斷一致，但并未通過顯著性檢驗(yàn)。財政自給率的回歸結(jié)果與假設(shè)4不符，結(jié)果顯示財政自給率越高的省級政府政策采納的概率越高，但也并不顯著。

七、結(jié)語

實(shí)證結(jié)果顯示，影響省級政府采納流動兒童義務(wù)教育政策的因素是其本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和中央命令，而和本地流動人口數(shù)量、周邊鄰省是否采納政策和財政自給率關(guān)系不大。這說明省級政府出臺流動兒童義務(wù)教育政策并不是因?yàn)榱鲃觾和瘮?shù)量日益增加，對能在流入地公平接受教育的訴求越來越強(qiáng)烈，省級政府沒有主動出面解決相關(guān)問題，而是被動地、幾乎是在中央政府的強(qiáng)制命令下才作出了響應(yīng)。這一定程度上是由于流動兒童義務(wù)教育政策是純粹的支出性公共政策，并不能直接為地方政府帶來財政收益，因而地方政府缺乏改善問題的動力和積極性。也正因?yàn)樵撜邔Φ胤秸畞碚f是個財政負(fù)擔(dān)，所以經(jīng)濟(jì)水平較高的地區(qū)相對更有能力承擔(dān)該政策帶來的財政負(fù)擔(dān)，而經(jīng)濟(jì)相對較為落后的地區(qū)響應(yīng)中央命令的速度則相對遲緩。為了進(jìn)一步改善流動兒童接受義務(wù)教育的狀況，一方面要理順流動兒童教育方面中央和地方各級政府的財政責(zé)任，中央要加大對流入地政府的財政補(bǔ)貼，另一方面中央政府也要承擔(dān)起政策引領(lǐng)者的責(zé)任，大力推動地方政府對流動兒童教育問題的管理。

（作者單位為同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

[作者簡介：朱靜宜（1994—），女，上海人，碩士研究生在讀，研究方向：公共管理，公共預(yù)算。]

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