摘 要：自1996年開始的我國的流動兒童義務(wù)教育入學(xué)政策陸續(xù)出臺并不斷完善，一定程度上解決了流動兒童義務(wù)教育階段入學(xué)難的問題。但是由于政策本身設(shè)定，政策執(zhí)行環(huán)境以及政策執(zhí)行相關(guān)主體等多種條件的限制，在政策執(zhí)行上出現(xiàn)了一定偏差。文章主要從政策的設(shè)定、政策執(zhí)行環(huán)境以及政策相關(guān)利益主體三個方面對流動兒童義務(wù)教育入學(xué)政策進(jìn)行梳理和分析，找出政策執(zhí)行偏差的原因。

關(guān)鍵詞：流動兒童;義務(wù)教育入學(xué)政策;執(zhí)行偏差分析

中圖分類號：G40-011.8 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1008-4428（2018）03-158 ?-03

一、引言

在我國現(xiàn)行的戶籍制度下，流動兒童是指居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致，并離開戶口登記地半年以上，年齡在15周歲以下的人口。不包括在城市轄區(qū)內(nèi)的人戶分離。進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女，隨遷子女和打工子女是流動兒童的主要人員。

流動兒童的義務(wù)教育入學(xué)問題自1996年開始得到國家的重視和社會關(guān)注，截至2016年，國家出臺了多個關(guān)于流動兒童義務(wù)教育入學(xué)的相關(guān)政策，經(jīng)歷了政策的空窗期、調(diào)試期和穩(wěn)定期。2016年，教育部辦公廳頒布的《關(guān)于做好2016年城市義務(wù)教育招生入學(xué)工作的通知》指出：要方便隨遷子女入學(xué)。各省（區(qū)/市）教育行政部門要按照國務(wù)院《居住證暫行條例》要求，研究建立以居住證為主要依據(jù)的隨遷子女入學(xué)政策，切實(shí)簡化優(yōu)化隨遷子女入學(xué)流程和證明要求，提供便民服務(wù)。學(xué)校要按照“一人一籍、籍隨人走”原則，在學(xué)生實(shí)際到校報道后，使用全國中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)，做好隨遷子女的學(xué)籍轉(zhuǎn)接和管理工作。

在現(xiàn)行流動兒童義務(wù)教育的主要政策下，流入地政府作為主要的責(zé)任主體，在中央政府的監(jiān)督下，為流動兒童提供教育資源和環(huán)境。在義務(wù)教育階段的學(xué)校中，公立中小學(xué)是主體，民辦打工子弟學(xué)校由于資源、條件等限制，起輔助作用。

至今，我國流動兒童的義務(wù)入學(xué)政策的執(zhí)行取得了不錯的效果，但由于外出務(wù)工的農(nóng)村人口基數(shù)大、各地流動兒童義務(wù)入學(xué)政策差異明顯，流動兒童的義務(wù)教育入學(xué)政策在執(zhí)行不規(guī)范、利益相關(guān)者執(zhí)行效率低下、政策執(zhí)行手段單一等執(zhí)行過程中的偏差，流動兒童在義務(wù)教育階段仍然無法像本地的城市兒童一樣順利入學(xué)，存在嚴(yán)重的超齡入學(xué)現(xiàn)象;同時，他們也很難與本地城市兒童享有同等的教學(xué)資源和對待。流動兒童的義務(wù)教育問題仍然是我國在教育公平中亟待解決的問題。

二、流動兒童義務(wù)教育入學(xué)政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)及成因

（一）入學(xué)政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)

基于對相關(guān)文獻(xiàn)的閱讀和整理，在我國的流動兒童義務(wù)教育入學(xué)政策執(zhí)行偏差中，雖然存在著地域差異，但仍舊反映出許多的共同問題。

1.流動兒童入學(xué)依舊困難，小城市失學(xué)、輟學(xué)現(xiàn)象較大城市嚴(yán)重

我國2010年第六次人口普查的結(jié)果顯示，我國的流動人口已經(jīng)超過 2.43 億，隨遷子女達(dá)到 3581 萬。流動兒童在流入地的入學(xué)成為義務(wù)教育中的重要問題。但入學(xué)手續(xù)的繁雜，入學(xué)門檻的提高成為流動兒童義務(wù)教育入學(xué)中的重重阻礙。以北京為例，2014 年北京市政策規(guī)定，外來務(wù)工人員子女入學(xué)需要提供至少五個證明，包括家長的身份證明，實(shí)際住所的居住證明，單位開具的勞務(wù)證明，戶口本以及流出地政府開具的無有效監(jiān)護(hù)人的證明。在實(shí)際操作過程中，每個證明的開具都牽涉不同的單位和其他證明，這使非京籍兒童的入學(xué)異常困難。

據(jù)北京師范大學(xué)發(fā)展心理研究所在北京、武漢、成都、深圳等九個城市的調(diào)研顯示，在7—18周歲的流動兒童中，除初中畢業(yè)后不再接受教育的兒童，90%接受了九年義務(wù)教育。1.7%的流動兒童未能入學(xué)，20.6%的兒童處在輟學(xué)狀況中。16—18周歲以下的兒童中，有40%的兒童在上學(xué)，1.7%的兒童一直沒有上學(xué)，20.6%的兒童輟學(xué)，37.4%在初中畢業(yè)后就不再繼續(xù)接受教育?？傮w數(shù)據(jù)顯示，在適齡兒童中，一直未上學(xué)的兒童比例達(dá)到0.7%，輟學(xué)兒童的比例達(dá)到5.1%。由此可見，絕大多數(shù)適齡的流動兒童基本接受了九年義務(wù)教育，但仍舊存在著失學(xué)和輟學(xué)的現(xiàn)象，應(yīng)該引起關(guān)注。

《中國九城市兒童發(fā)展與需求報告》還指出小城市的適齡流動兒童失學(xué)與輟學(xué)現(xiàn)象較大城市嚴(yán)重。小城市輟學(xué)率一般高于10%，伊寧的輟學(xué)率達(dá)到11.9%。大城市的輟學(xué)率均低于6%。流動兒童的失學(xué)與輟學(xué)與省市發(fā)展水平、地理位置存在很大關(guān)聯(lián)。

2.同省流動兒童入學(xué)機(jī)會不均等

如圖1所示，在我國流動兒童的義務(wù)教育狀況中，據(jù)2013年我國進(jìn)城務(wù)工子女的資料統(tǒng)計，一年級到九年級的年齡段中，本省外縣遷入的務(wù)工人員子女入學(xué)率均高于外省遷入的務(wù)工人員子女。同時，從圖中可以看出，年級越高，外省遷入的流動兒童入學(xué)人數(shù)越少，在小學(xué)五年級后，外省遷入的流動兒童入學(xué)人數(shù)出現(xiàn)明顯下降，由一年級的85萬人下降到九年級的34萬人。外省遷入流動兒童占全國同年級學(xué)生的比例則由一年級的5.01%下降到九年級的2.39%。本省外地遷入的流動兒童在一年級到九年級的入學(xué)人數(shù)上并沒有明顯變化，所占全國同年級學(xué)生的比例也基本保持平衡，基本維持在5%左右。

圖1 ?我國流動兒童義務(wù)教育情況

3.流動兒童公辦中小學(xué)入學(xué)率不足，民辦打工子弟學(xué)校條件較差

《中國流動兒童教育發(fā)展報告（2016）》指出，我國流動兒童就讀公辦學(xué)校的比例倒退回5年前。2015年我國進(jìn)城務(wù)工人員的隨遷子女就讀公辦中小學(xué)的比例達(dá)到了84.4%，而在2016年這個比例則退回了79.5%，大致等于2011年公辦學(xué)校流動兒童的就讀比例79.2%。同時，據(jù)統(tǒng)計，截至2014年，北京124所打工子弟學(xué)校容納在校生人數(shù)近9萬。成都超過60所民辦打工子弟學(xué)校容納在校生人數(shù)超過7萬。貴陽全市有超過200所民辦打工子弟學(xué)校，在校生人數(shù)超過15萬。

在2010年的全國統(tǒng)計中，高收費(fèi)私立學(xué)校占全國義務(wù)教育總資源的15.1%。

由以上的數(shù)據(jù)可以看出，我國的民辦打工子弟學(xué)校容納了大量義務(wù)教育階段的流動兒童，但打工子弟學(xué)校在硬件設(shè)置、教育質(zhì)量、師資水平乃至基本的安全保障上都存在著很大隱患。部分打工子弟學(xué)校建在城市郊區(qū)或者偏僻荒廢的廠房上，環(huán)境惡劣，不能保證建筑安全和有效的消防措施。打工子弟學(xué)校的教師流動性較大，人員變動頻繁。部分教師甚至沒有取得相應(yīng)的資格證明。未經(jīng)審批的打工子弟學(xué)校在近年來逐步減少，但仍有存在。這些學(xué)校常常面臨著停課整改，拆遷或直接取消的危險。

以北京為例，2015年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，朝陽區(qū)28所打工子弟學(xué)校拆除9所，昌平28所拆除3所，通州9所拆除3所。由此可見，不合規(guī)范的打工子弟學(xué)校仍然較多。在對相關(guān)學(xué)校的調(diào)研中，一般都存在著教師資歷不夠，流動困難，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足等問題。民辦子弟學(xué)校的教學(xué)條件成為了流動兒童義務(wù)教育階段不可忽視的問題。

（二）流動兒童義務(wù)教育入學(xué)政策執(zhí)行偏差的成因

我國流動兒童義務(wù)教育的入學(xué)政策實(shí)行“一人一籍、籍隨人走”原則，但在相關(guān)的實(shí)踐中，并沒有完全完成保障流動兒童義務(wù)教育入學(xué)的目標(biāo)。政策執(zhí)行偏差的形成原因錯綜復(fù)雜，與執(zhí)行主體、現(xiàn)實(shí)狀況、政策本身的合理性以及政策預(yù)期目標(biāo)的合理性等種種因素相關(guān)。文章希望從政策的最初設(shè)計制定、政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)環(huán)境以及政策的相關(guān)利益主體三個方面加以闡述。

1.流動兒童義務(wù)教育入學(xué)政策設(shè)定上的偏差

政策的設(shè)計是政策執(zhí)行的源頭和依據(jù)，是政策執(zhí)行的根本。公共政策的合理性反應(yīng)在公共政策是否反映了客觀存在的情況，是否符合了客觀事物的規(guī)律，是否促進(jìn)了社會的發(fā)展，是否給大多數(shù)人尤其是政策的目標(biāo)群體帶來利益。德魯克認(rèn)為：“政策制定人員設(shè)定了超出權(quán)限的政策目標(biāo)會導(dǎo)致之后一系列政策執(zhí)行的失誤?！闭叩膱?zhí)行質(zhì)量很大程度上依據(jù)于政策本身質(zhì)量的高低。

流動兒童義務(wù)教育入學(xué)政策首先在設(shè)計上將流動兒童的義務(wù)教育入學(xué)與戶籍制度綁定在一起。流動兒童和其家長不擁有本地戶口，在非戶籍所在地入學(xué)時就需要提供不同的證明文件。雖然目前全國各地出臺的相關(guān)政策對流動兒童入學(xué)適當(dāng)放寬了條件，但這一問題依然嚴(yán)峻，在我國人口密集、外來人口眾多的特大城市中，所需的文件和相關(guān)手續(xù)則更加復(fù)雜。根據(jù)我國義務(wù)教育法中關(guān)于“就近入學(xué)”的規(guī)定，各地在出臺流動兒童入學(xué)政策時都融入了關(guān)于“戶籍”的規(guī)定。從直接因素上而言，流動兒童的義務(wù)教育入學(xué)政策設(shè)定較為模糊，缺乏可行性。在入學(xué)資料和所需證件的需求上，并沒有明確流入地政府和流出地政府，公辦學(xué)校和民辦學(xué)校、學(xué)校和家長之間的責(zé)任，容易導(dǎo)致互相推諉的現(xiàn)象，使得流動兒童的入學(xué)陷入“兩不管”地帶。

2.執(zhí)行流動兒童義務(wù)教育入學(xué)政策的現(xiàn)實(shí)環(huán)境較復(fù)雜

（1）公共的教育資源不足，政策執(zhí)行缺乏現(xiàn)實(shí)條件。

公辦教育資源緊缺是政策執(zhí)行困難的主要原因。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鄉(xiāng)二元差距的擴(kuò)大，城市尤其是大型城市的外來務(wù)工人員和隨遷子女大幅增加，給城市相關(guān)部門的協(xié)調(diào)和管理帶來壓力。在流動兒童數(shù)量較多的大中型城市，公辦學(xué)校的教育資源嚴(yán)重不足，很難再滿足本地兒童需求后兼顧流動兒童。打工子弟學(xué)校又在辦學(xué)條件、教學(xué)質(zhì)量上存在不足，尤其是安全和衛(wèi)生條件很難達(dá)到流入地政府的要求。流入地政府承擔(dān)著較大的教育管理風(fēng)險，很難在短期內(nèi)完成對所有學(xué)校的調(diào)查和整改，于是往往選擇一刀切的拆除模式。不能解決不斷增加的流動兒童的教育需求和緊缺的教學(xué)資源之間的矛盾，流動兒童義務(wù)教育入學(xué)政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)土壤就很難形成。

（2）流入地政府執(zhí)行政策難以收到正向回饋，積極性不足。

政策執(zhí)行主體得到的負(fù)面反饋是流動兒童義務(wù)教育入學(xué)政策執(zhí)行偏差的另一個原因。一般來說，政策的執(zhí)行主體如果完成了預(yù)期目標(biāo)，會帶來相應(yīng)的有效收益。但是流動兒童義務(wù)教育入學(xué)政策不是單純的教育問題，除教育部門外，民政部門、財政部門、發(fā)展部門甚至公安部門等也是政策的執(zhí)行主體，形成巨大的政策執(zhí)行網(wǎng)。政策執(zhí)行的過程中，各部門相互依賴，相互制約，政策執(zhí)行優(yōu)異的部門不能得到同等的激勵，反而可能因為政策執(zhí)行的不良結(jié)果受到質(zhì)疑。這是第一層的執(zhí)行悖論。同時，政策執(zhí)行好的城市會在流動人口管理、教育資源以及城市的發(fā)展建設(shè)上給自身帶來壓力。這就在政策執(zhí)行上形成了悖論，政策執(zhí)行主體得到的負(fù)面的和無效的回饋也阻礙了政策的實(shí)行。

3.流動兒童義務(wù)教育入學(xué)涉及的利益主體廣泛，各方?jīng)]有做好協(xié)調(diào)

（1）政府間的相互矛盾。

我國流動兒童義務(wù)教育入學(xué)的基本政策是：“以流動兒童流入地為主，以公辦中小學(xué)為主解決流動兒童就學(xué)問題。”這個基本政策是由中央政府制定的，而各省具體的入學(xué)政策和實(shí)施細(xì)則多由省政府制定。在中央-地方分權(quán)的現(xiàn)實(shí)情況下，我國的教育管理權(quán)高度集中在中央，中央以“行政命令”的方式將制定的政策分配給地方執(zhí)行。政策的執(zhí)行也就演變成政府間的相互博弈。在中央政府的規(guī)定中，流動兒童如果需在父母所在地，即流出地政府接受義務(wù)教育。需要證明在原戶籍所在地沒有相應(yīng)的合法監(jiān)護(hù)人。但在現(xiàn)實(shí)中，兒童在原戶籍所在地的監(jiān)護(hù)人多為老人，有些已經(jīng)喪失勞動能力，或者原戶籍所在地并不存在接受教育的條件。

對流入地政府而言，中央的政策要求在控制流動人口數(shù)量的前提下保障流動兒童的義務(wù)教育。實(shí)際情況中，流入地政府不僅具體承擔(dān)著流動兒童的教育管理職責(zé)，同時面對著城市的建設(shè)和發(fā)展。政府的主要財政來源是稅收，政府應(yīng)當(dāng)保障納稅人的權(quán)利。但具體的戶籍政策和財政投入都限制了流動兒童義務(wù)教育入學(xué)政策的實(shí)行。政府是中央政策的執(zhí)行者，又受到了地方民眾利益的制約，增加了政策的執(zhí)行難度。

對整體情況來說，我國流動兒童義務(wù)教育并沒有得到統(tǒng)一的有效管理，各地的政策和狀況不盡相同。流動兒童義務(wù)教育入學(xué)的保障也未納入基本公共服務(wù)范疇。因此，流動兒童的義務(wù)教育入學(xué)往往變成地方政府和中央政府的博弈，中央政府的強(qiáng)制執(zhí)行可能會引起流入地政府的反彈，歪曲或變相執(zhí)行該政策，最終流于形式。地方的執(zhí)行偏差使中央在政策的設(shè)定上無法得到充分的現(xiàn)實(shí)條件。

（2）政策和學(xué)校現(xiàn)實(shí)間的相互矛盾。

公立中小學(xué)、合法的打工子弟學(xué)校以及不正規(guī)的打工子弟學(xué)校是現(xiàn)階段我國流動兒童接收義務(wù)教育的三大場所。

對于公立中小學(xué)校而言，現(xiàn)行的政策要求它們在不收取借讀費(fèi)和學(xué)雜費(fèi)的前提下，積極地接受流動兒童入學(xué)。公立中小學(xué)的教育資源有限，且在大型城市教育資源的爭奪已經(jīng)進(jìn)入白熱化。政府對公辦學(xué)校的財政支持有限的情況下，公立中小學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足、教師緊張等現(xiàn)實(shí)都阻礙著對流動兒童的接收。2014年，國家規(guī)定“將常住人口納入?yún)^(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃，將隨遷子女教育納入財政保障范圍”。在實(shí)際中，基于資源的有限，政策主要面對了高學(xué)歷的優(yōu)勢人群，低學(xué)歷、低收入者仍舊很難公平享受教育資源。

同時，流動兒童大多生長在農(nóng)村，在生活環(huán)境和習(xí)慣上與城市有比較大的差別。他們來到新的班級，對師生關(guān)系、自身發(fā)展以及班級氛圍都帶來了挑戰(zhàn)。流動兒童多隨父母活動，隨時有轉(zhuǎn)學(xué)和插班的需求，這也打破了正常的學(xué)校管理秩序，給學(xué)校管理帶來沖擊。

民辦打工子弟學(xué)校，能夠提供的資源非常有限，導(dǎo)致許多農(nóng)民工子弟學(xué)校教學(xué)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，無法真正滿足孩子們的學(xué)習(xí)需要，對這些孩子的成長也會產(chǎn)生不良的影響。

（3）家長間的矛盾。

對于城市兒童及家長來說，城市的優(yōu)質(zhì)教育資源本身就十分稀缺。教育資源自身也具有排他性。依照戶籍制度，只有戶籍所在地的兒童才可以享受相關(guān)教育資源。但流動兒童進(jìn)入公辦中小學(xué)則會打破這個平衡。學(xué)生數(shù)量的增多，班級規(guī)模的變大，學(xué)校的硬件和軟件資源的人均數(shù)量都會削減。這就在一定程度上影響著城市兒童的教育質(zhì)量。此外，有些市民會對流動兒童，尤其是農(nóng)民工子女的素質(zhì)產(chǎn)生質(zhì)疑，認(rèn)為流動兒童大量進(jìn)入公辦學(xué)校就讀，孩子會受到不良影響。雖然城市兒童的家長不是政策的直接目標(biāo)主體，但仍然是政策的利益相關(guān)方，他們的心理也應(yīng)該被考慮。

對于流動兒童及家長而言，繁雜的入學(xué)條件成為第一層入學(xué)阻礙。其次，雖然現(xiàn)行政策明確禁止公立中小學(xué)收取借讀費(fèi)，但仍然存在著變相收費(fèi)的現(xiàn)象，私立學(xué)校的贊助費(fèi)也日益增加。農(nóng)民工和中產(chǎn)收入家庭很難支付。現(xiàn)行政策并沒有完全考慮流動兒童家長的實(shí)際情況，也沒有估計到流動兒童本身的適應(yīng)性。

三、相關(guān)者利益分析下流動兒童義務(wù)教育政策的改善建議

任何政策的執(zhí)行結(jié)果都是不同的主體之間相互協(xié)商、調(diào)試達(dá)到的統(tǒng)一。在流動兒童義務(wù)教育入學(xué)實(shí)際執(zhí)行政策的過程中，也是如此。

（一）流入地政府執(zhí)行，中央政府輔助及監(jiān)督

流入地政府在執(zhí)行政策的過程中，中央政府要進(jìn)行輔助和監(jiān)督。中央政府可以將流動兒童的義務(wù)教育納入基本的公共服務(wù)，實(shí)行問責(zé)機(jī)制。對各地政策實(shí)施中的財政投入、流動兒童入學(xué)比例、教學(xué)條件及質(zhì)量進(jìn)行問詢，并將信息公開化和透明化。同時，可以賦予地方政府調(diào)整城市規(guī)劃，順應(yīng)人口流動的自由。允許地方政府撤銷居住證與社保等利益的掛鉤，在財政上建立地方省級政府的財政供給，中央給予獎勵和幫助。

（二）流入地政府兼顧流動兒童和城市兒童的利益

流入地政府理應(yīng)積極為流動兒童就近入學(xué)創(chuàng)造各種有利條件，如維護(hù)流動家庭的合法權(quán)益，積極創(chuàng)造各種就業(yè)渠道，增加流動家庭收入。同時，政府應(yīng)當(dāng)允許學(xué)校吸納社會資源，鼓勵和尊重民間組織的參與，創(chuàng)造更好的教學(xué)條件，使流動兒童入學(xué)后的教育資源和教育質(zhì)量維持較高水平，兼顧城市兒童的利益。

（三）建立完善的反饋機(jī)制

建立和完善有效的反饋機(jī)制，利用廣播、電視等媒體，進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)宣傳，加強(qiáng)政府和學(xué)校、學(xué)校和家長之間的溝通交流。及時解答學(xué)校和家長的疑惑，讓城市兒童和流動兒童家長都能反應(yīng)自身的想法，才有利于政策的有效實(shí)施，達(dá)到預(yù)期目的。

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作者簡介：

陳媛媛 ，女，湖北人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院研究生，研究方向：教育管理。