摘 要：自1996年開始的我國的流動兒童義務(wù)教育入學政策陸續(xù)出臺并不斷完善，一定程度上解決了流動兒童義務(wù)教育階段入學難的問題。但是由于政策本身設(shè)定，政策執(zhí)行環(huán)境以及政策執(zhí)行相關(guān)主體等多種條件的限制，在政策執(zhí)行上出現(xiàn)了一定偏差。文章主要從政策的設(shè)定、政策執(zhí)行環(huán)境以及政策相關(guān)利益主體三個方面對流動兒童義務(wù)教育入學政策進行梳理和分析，找出政策執(zhí)行偏差的原因。

關(guān)鍵詞：流動兒童;義務(wù)教育入學政策;執(zhí)行偏差分析

中圖分類號：G40-011.8 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1008-4428（2018）03-158 ?-03

一、引言

在我國現(xiàn)行的戶籍制度下，流動兒童是指居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致，并離開戶口登記地半年以上，年齡在15周歲以下的人口。不包括在城市轄區(qū)內(nèi)的人戶分離。進城務(wù)工人員隨遷子女，隨遷子女和打工子女是流動兒童的主要人員。

流動兒童的義務(wù)教育入學問題自1996年開始得到國家的重視和社會關(guān)注，截至2016年，國家出臺了多個關(guān)于流動兒童義務(wù)教育入學的相關(guān)政策，經(jīng)歷了政策的空窗期、調(diào)試期和穩(wěn)定期。2016年，教育部辦公廳頒布的《關(guān)于做好2016年城市義務(wù)教育招生入學工作的通知》指出：要方便隨遷子女入學。各?。▍^(qū)/市）教育行政部門要按照國務(wù)院《居住證暫行條例》要求，研究建立以居住證為主要依據(jù)的隨遷子女入學政策，切實簡化優(yōu)化隨遷子女入學流程和證明要求，提供便民服務(wù)。學校要按照“一人一籍、籍隨人走”原則，在學生實際到校報道后，使用全國中小學生學籍信息管理系統(tǒng)，做好隨遷子女的學籍轉(zhuǎn)接和管理工作。

在現(xiàn)行流動兒童義務(wù)教育的主要政策下，流入地政府作為主要的責任主體，在中央政府的監(jiān)督下，為流動兒童提供教育資源和環(huán)境。在義務(wù)教育階段的學校中，公立中小學是主體，民辦打工子弟學校由于資源、條件等限制，起輔助作用。

至今，我國流動兒童的義務(wù)入學政策的執(zhí)行取得了不錯的效果，但由于外出務(wù)工的農(nóng)村人口基數(shù)大、各地流動兒童義務(wù)入學政策差異明顯，流動兒童的義務(wù)教育入學政策在執(zhí)行不規(guī)范、利益相關(guān)者執(zhí)行效率低下、政策執(zhí)行手段單一等執(zhí)行過程中的偏差，流動兒童在義務(wù)教育階段仍然無法像本地的城市兒童一樣順利入學，存在嚴重的超齡入學現(xiàn)象;同時，他們也很難與本地城市兒童享有同等的教學資源和對待。流動兒童的義務(wù)教育問題仍然是我國在教育公平中亟待解決的問題。

二、流動兒童義務(wù)教育入學政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)及成因

（一）入學政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)

基于對相關(guān)文獻的閱讀和整理，在我國的流動兒童義務(wù)教育入學政策執(zhí)行偏差中，雖然存在著地域差異，但仍舊反映出許多的共同問題。

1.流動兒童入學依舊困難，小城市失學、輟學現(xiàn)象較大城市嚴重

我國2010年第六次人口普查的結(jié)果顯示，我國的流動人口已經(jīng)超過 2.43 億，隨遷子女達到 3581 萬。流動兒童在流入地的入學成為義務(wù)教育中的重要問題。但入學手續(xù)的繁雜，入學門檻的提高成為流動兒童義務(wù)教育入學中的重重阻礙。以北京為例，2014 年北京市政策規(guī)定，外來務(wù)工人員子女入學需要提供至少五個證明，包括家長的身份證明，實際住所的居住證明，單位開具的勞務(wù)證明，戶口本以及流出地政府開具的無有效監(jiān)護人的證明。在實際操作過程中，每個證明的開具都牽涉不同的單位和其他證明，這使非京籍兒童的入學異常困難。

據(jù)北京師范大學發(fā)展心理研究所在北京、武漢、成都、深圳等九個城市的調(diào)研顯示，在7—18周歲的流動兒童中，除初中畢業(yè)后不再接受教育的兒童，90%接受了九年義務(wù)教育。1.7%的流動兒童未能入學，20.6%的兒童處在輟學狀況中。16—18周歲以下的兒童中，有40%的兒童在上學，1.7%的兒童一直沒有上學，20.6%的兒童輟學，37.4%在初中畢業(yè)后就不再繼續(xù)接受教育?？傮w數(shù)據(jù)顯示，在適齡兒童中，一直未上學的兒童比例達到0.7%，輟學兒童的比例達到5.1%。由此可見，絕大多數(shù)適齡的流動兒童基本接受了九年義務(wù)教育，但仍舊存在著失學和輟學的現(xiàn)象，應該引起關(guān)注。

《中國九城市兒童發(fā)展與需求報告》還指出小城市的適齡流動兒童失學與輟學現(xiàn)象較大城市嚴重。小城市輟學率一般高于10%，伊寧的輟學率達到11.9%。大城市的輟學率均低于6%。流動兒童的失學與輟學與省市發(fā)展水平、地理位置存在很大關(guān)聯(lián)。

2.同省流動兒童入學機會不均等

如圖1所示，在我國流動兒童的義務(wù)教育狀況中，據(jù)2013年我國進城務(wù)工子女的資料統(tǒng)計，一年級到九年級的年齡段中，本省外縣遷入的務(wù)工人員子女入學率均高于外省遷入的務(wù)工人員子女。同時，從圖中可以看出，年級越高，外省遷入的流動兒童入學人數(shù)越少，在小學五年級后，外省遷入的流動兒童入學人數(shù)出現(xiàn)明顯下降，由一年級的85萬人下降到九年級的34萬人。外省遷入流動兒童占全國同年級學生的比例則由一年級的5.01%下降到九年級的2.39%。本省外地遷入的流動兒童在一年級到九年級的入學人數(shù)上并沒有明顯變化，所占全國同年級學生的比例也基本保持平衡，基本維持在5%左右。

圖1 ?我國流動兒童義務(wù)教育情況

3.流動兒童公辦中小學入學率不足，民辦打工子弟學校條件較差

《中國流動兒童教育發(fā)展報告（2016）》指出，我國流動兒童就讀公辦學校的比例倒退回5年前。2015年我國進城務(wù)工人員的隨遷子女就讀公辦中小學的比例達到了84.4%，而在2016年這個比例則退回了79.5%，大致等于2011年公辦學校流動兒童的就讀比例79.2%。同時，據(jù)統(tǒng)計，截至2014年，北京124所打工子弟學校容納在校生人數(shù)近9萬。成都超過60所民辦打工子弟學校容納在校生人數(shù)超過7萬。貴陽全市有超過200所民辦打工子弟學校，在校生人數(shù)超過15萬。

在2010年的全國統(tǒng)計中，高收費私立學校占全國義務(wù)教育總資源的15.1%。

由以上的數(shù)據(jù)可以看出，我國的民辦打工子弟學校容納了大量義務(wù)教育階段的流動兒童，但打工子弟學校在硬件設(shè)置、教育質(zhì)量、師資水平乃至基本的安全保障上都存在著很大隱患。部分打工子弟學校建在城市郊區(qū)或者偏僻荒廢的廠房上，環(huán)境惡劣，不能保證建筑安全和有效的消防措施。打工子弟學校的教師流動性較大，人員變動頻繁。部分教師甚至沒有取得相應的資格證明。未經(jīng)審批的打工子弟學校在近年來逐步減少，但仍有存在。這些學校常常面臨著停課整改，拆遷或直接取消的危險。

以北京為例，2015年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，朝陽區(qū)28所打工子弟學校拆除9所，昌平28所拆除3所，通州9所拆除3所。由此可見，不合規(guī)范的打工子弟學校仍然較多。在對相關(guān)學校的調(diào)研中，一般都存在著教師資歷不夠，流動困難，辦學經(jīng)費不足等問題。民辦子弟學校的教學條件成為了流動兒童義務(wù)教育階段不可忽視的問題。

（二）流動兒童義務(wù)教育入學政策執(zhí)行偏差的成因

我國流動兒童義務(wù)教育的入學政策實行“一人一籍、籍隨人走”原則，但在相關(guān)的實踐中，并沒有完全完成保障流動兒童義務(wù)教育入學的目標。政策執(zhí)行偏差的形成原因錯綜復雜，與執(zhí)行主體、現(xiàn)實狀況、政策本身的合理性以及政策預期目標的合理性等種種因素相關(guān)。文章希望從政策的最初設(shè)計制定、政策執(zhí)行的現(xiàn)實環(huán)境以及政策的相關(guān)利益主體三個方面加以闡述。

1.流動兒童義務(wù)教育入學政策設(shè)定上的偏差

政策的設(shè)計是政策執(zhí)行的源頭和依據(jù)，是政策執(zhí)行的根本。公共政策的合理性反應在公共政策是否反映了客觀存在的情況，是否符合了客觀事物的規(guī)律，是否促進了社會的發(fā)展，是否給大多數(shù)人尤其是政策的目標群體帶來利益。德魯克認為：“政策制定人員設(shè)定了超出權(quán)限的政策目標會導致之后一系列政策執(zhí)行的失誤?！闭叩膱?zhí)行質(zhì)量很大程度上依據(jù)于政策本身質(zhì)量的高低。

流動兒童義務(wù)教育入學政策首先在設(shè)計上將流動兒童的義務(wù)教育入學與戶籍制度綁定在一起。流動兒童和其家長不擁有本地戶口，在非戶籍所在地入學時就需要提供不同的證明文件。雖然目前全國各地出臺的相關(guān)政策對流動兒童入學適當放寬了條件，但這一問題依然嚴峻，在我國人口密集、外來人口眾多的特大城市中，所需的文件和相關(guān)手續(xù)則更加復雜。根據(jù)我國義務(wù)教育法中關(guān)于“就近入學”的規(guī)定，各地在出臺流動兒童入學政策時都融入了關(guān)于“戶籍”的規(guī)定。從直接因素上而言，流動兒童的義務(wù)教育入學政策設(shè)定較為模糊，缺乏可行性。在入學資料和所需證件的需求上，并沒有明確流入地政府和流出地政府，公辦學校和民辦學校、學校和家長之間的責任，容易導致互相推諉的現(xiàn)象，使得流動兒童的入學陷入“兩不管”地帶。

2.執(zhí)行流動兒童義務(wù)教育入學政策的現(xiàn)實環(huán)境較復雜

（1）公共的教育資源不足，政策執(zhí)行缺乏現(xiàn)實條件。

公辦教育資源緊缺是政策執(zhí)行困難的主要原因。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城鄉(xiāng)二元差距的擴大，城市尤其是大型城市的外來務(wù)工人員和隨遷子女大幅增加，給城市相關(guān)部門的協(xié)調(diào)和管理帶來壓力。在流動兒童數(shù)量較多的大中型城市，公辦學校的教育資源嚴重不足，很難再滿足本地兒童需求后兼顧流動兒童。打工子弟學校又在辦學條件、教學質(zhì)量上存在不足，尤其是安全和衛(wèi)生條件很難達到流入地政府的要求。流入地政府承擔著較大的教育管理風險，很難在短期內(nèi)完成對所有學校的調(diào)查和整改，于是往往選擇一刀切的拆除模式。不能解決不斷增加的流動兒童的教育需求和緊缺的教學資源之間的矛盾，流動兒童義務(wù)教育入學政策執(zhí)行的現(xiàn)實土壤就很難形成。

（2）流入地政府執(zhí)行政策難以收到正向回饋，積極性不足。

政策執(zhí)行主體得到的負面反饋是流動兒童義務(wù)教育入學政策執(zhí)行偏差的另一個原因。一般來說，政策的執(zhí)行主體如果完成了預期目標，會帶來相應的有效收益。但是流動兒童義務(wù)教育入學政策不是單純的教育問題，除教育部門外，民政部門、財政部門、發(fā)展部門甚至公安部門等也是政策的執(zhí)行主體，形成巨大的政策執(zhí)行網(wǎng)。政策執(zhí)行的過程中，各部門相互依賴，相互制約，政策執(zhí)行優(yōu)異的部門不能得到同等的激勵，反而可能因為政策執(zhí)行的不良結(jié)果受到質(zhì)疑。這是第一層的執(zhí)行悖論。同時，政策執(zhí)行好的城市會在流動人口管理、教育資源以及城市的發(fā)展建設(shè)上給自身帶來壓力。這就在政策執(zhí)行上形成了悖論，政策執(zhí)行主體得到的負面的和無效的回饋也阻礙了政策的實行。

3.流動兒童義務(wù)教育入學涉及的利益主體廣泛，各方?jīng)]有做好協(xié)調(diào)

（1）政府間的相互矛盾。

我國流動兒童義務(wù)教育入學的基本政策是：“以流動兒童流入地為主，以公辦中小學為主解決流動兒童就學問題。”這個基本政策是由中央政府制定的，而各省具體的入學政策和實施細則多由省政府制定。在中央-地方分權(quán)的現(xiàn)實情況下，我國的教育管理權(quán)高度集中在中央，中央以“行政命令”的方式將制定的政策分配給地方執(zhí)行。政策的執(zhí)行也就演變成政府間的相互博弈。在中央政府的規(guī)定中，流動兒童如果需在父母所在地，即流出地政府接受義務(wù)教育。需要證明在原戶籍所在地沒有相應的合法監(jiān)護人。但在現(xiàn)實中，兒童在原戶籍所在地的監(jiān)護人多為老人，有些已經(jīng)喪失勞動能力，或者原戶籍所在地并不存在接受教育的條件。

對流入地政府而言，中央的政策要求在控制流動人口數(shù)量的前提下保障流動兒童的義務(wù)教育。實際情況中，流入地政府不僅具體承擔著流動兒童的教育管理職責，同時面對著城市的建設(shè)和發(fā)展。政府的主要財政來源是稅收，政府應當保障納稅人的權(quán)利。但具體的戶籍政策和財政投入都限制了流動兒童義務(wù)教育入學政策的實行。政府是中央政策的執(zhí)行者，又受到了地方民眾利益的制約，增加了政策的執(zhí)行難度。

對整體情況來說，我國流動兒童義務(wù)教育并沒有得到統(tǒng)一的有效管理，各地的政策和狀況不盡相同。流動兒童義務(wù)教育入學的保障也未納入基本公共服務(wù)范疇。因此，流動兒童的義務(wù)教育入學往往變成地方政府和中央政府的博弈，中央政府的強制執(zhí)行可能會引起流入地政府的反彈，歪曲或變相執(zhí)行該政策，最終流于形式。地方的執(zhí)行偏差使中央在政策的設(shè)定上無法得到充分的現(xiàn)實條件。

（2）政策和學?，F(xiàn)實間的相互矛盾。

公立中小學、合法的打工子弟學校以及不正規(guī)的打工子弟學校是現(xiàn)階段我國流動兒童接收義務(wù)教育的三大場所。

對于公立中小學校而言，現(xiàn)行的政策要求它們在不收取借讀費和學雜費的前提下，積極地接受流動兒童入學。公立中小學的教育資源有限，且在大型城市教育資源的爭奪已經(jīng)進入白熱化。政府對公辦學校的財政支持有限的情況下，公立中小學辦學經(jīng)費不足、教師緊張等現(xiàn)實都阻礙著對流動兒童的接收。2014年，國家規(guī)定“將常住人口納入?yún)^(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃，將隨遷子女教育納入財政保障范圍”。在實際中，基于資源的有限，政策主要面對了高學歷的優(yōu)勢人群，低學歷、低收入者仍舊很難公平享受教育資源。

同時，流動兒童大多生長在農(nóng)村，在生活環(huán)境和習慣上與城市有比較大的差別。他們來到新的班級，對師生關(guān)系、自身發(fā)展以及班級氛圍都帶來了挑戰(zhàn)。流動兒童多隨父母活動，隨時有轉(zhuǎn)學和插班的需求，這也打破了正常的學校管理秩序，給學校管理帶來沖擊。

民辦打工子弟學校，能夠提供的資源非常有限，導致許多農(nóng)民工子弟學校教學質(zhì)量不達標，無法真正滿足孩子們的學習需要，對這些孩子的成長也會產(chǎn)生不良的影響。

（3）家長間的矛盾。

對于城市兒童及家長來說，城市的優(yōu)質(zhì)教育資源本身就十分稀缺。教育資源自身也具有排他性。依照戶籍制度，只有戶籍所在地的兒童才可以享受相關(guān)教育資源。但流動兒童進入公辦中小學則會打破這個平衡。學生數(shù)量的增多，班級規(guī)模的變大，學校的硬件和軟件資源的人均數(shù)量都會削減。這就在一定程度上影響著城市兒童的教育質(zhì)量。此外，有些市民會對流動兒童，尤其是農(nóng)民工子女的素質(zhì)產(chǎn)生質(zhì)疑，認為流動兒童大量進入公辦學校就讀，孩子會受到不良影響。雖然城市兒童的家長不是政策的直接目標主體，但仍然是政策的利益相關(guān)方，他們的心理也應該被考慮。

對于流動兒童及家長而言，繁雜的入學條件成為第一層入學阻礙。其次，雖然現(xiàn)行政策明確禁止公立中小學收取借讀費，但仍然存在著變相收費的現(xiàn)象，私立學校的贊助費也日益增加。農(nóng)民工和中產(chǎn)收入家庭很難支付?，F(xiàn)行政策并沒有完全考慮流動兒童家長的實際情況，也沒有估計到流動兒童本身的適應性。

三、相關(guān)者利益分析下流動兒童義務(wù)教育政策的改善建議

任何政策的執(zhí)行結(jié)果都是不同的主體之間相互協(xié)商、調(diào)試達到的統(tǒng)一。在流動兒童義務(wù)教育入學實際執(zhí)行政策的過程中，也是如此。

（一）流入地政府執(zhí)行，中央政府輔助及監(jiān)督

流入地政府在執(zhí)行政策的過程中，中央政府要進行輔助和監(jiān)督。中央政府可以將流動兒童的義務(wù)教育納入基本的公共服務(wù)，實行問責機制。對各地政策實施中的財政投入、流動兒童入學比例、教學條件及質(zhì)量進行問詢，并將信息公開化和透明化。同時，可以賦予地方政府調(diào)整城市規(guī)劃，順應人口流動的自由。允許地方政府撤銷居住證與社保等利益的掛鉤，在財政上建立地方省級政府的財政供給，中央給予獎勵和幫助。

（二）流入地政府兼顧流動兒童和城市兒童的利益

流入地政府理應積極為流動兒童就近入學創(chuàng)造各種有利條件，如維護流動家庭的合法權(quán)益，積極創(chuàng)造各種就業(yè)渠道，增加流動家庭收入。同時，政府應當允許學校吸納社會資源，鼓勵和尊重民間組織的參與，創(chuàng)造更好的教學條件，使流動兒童入學后的教育資源和教育質(zhì)量維持較高水平，兼顧城市兒童的利益。

（三）建立完善的反饋機制

建立和完善有效的反饋機制，利用廣播、電視等媒體，進行互聯(lián)網(wǎng)宣傳，加強政府和學校、學校和家長之間的溝通交流。及時解答學校和家長的疑惑，讓城市兒童和流動兒童家長都能反應自身的想法，才有利于政策的有效實施，達到預期目的。

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作者簡介：

陳媛媛 ，女，湖北人，廣西大學公共管理學院研究生，研究方向：教育管理。