黃丹

摘要：2014年國(guó)家出臺(tái)了兩個(gè)重點(diǎn)金融文件：《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“文件”）、《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)范”）。兩個(gè)文件實(shí)施兩年多來(lái)，在鼓勵(lì)投融資和規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面發(fā)揮了重要作用。同時(shí)也產(chǎn)生了一些新情況和新問(wèn)題，需要關(guān)注。

關(guān)鍵詞：金融法律文件；實(shí)施；銀行業(yè)應(yīng)對(duì)

中圖分類號(hào)：F830.48；D912.28 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）009-0-01

一、《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》實(shí)施過(guò)程中的銀行業(yè)應(yīng)對(duì)

（一）該文件鼓勵(lì)民間資本投資的領(lǐng)域

1.環(huán)保與農(nóng)業(yè)水利領(lǐng)域

文件在制度上保證了民間資金介入的政策依據(jù)，很多原來(lái)國(guó)有或集體產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域?qū)⑾蚧旌现品较蚋母?。鼓?lì)民間資本介入的前提是能夠放開(kāi)流通，在林業(yè)管理方面放活了林地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、鼓勵(lì)林權(quán)流轉(zhuǎn)、鼓勵(lì)荒山荒地造林和退耕還林林地林權(quán)的流轉(zhuǎn)；培育和規(guī)范水權(quán)交易市場(chǎng)，探索水權(quán)交易的流轉(zhuǎn)方式。利用價(jià)格因素，保障民間資本介入后的收益。通過(guò)降低稅費(fèi)、鼓勵(lì)流通以及財(cái)政補(bǔ)貼等方式保障民間資本的收益。

2.市政基礎(chǔ)設(shè)施與交通建設(shè)領(lǐng)域

進(jìn)一步明確、放開(kāi)了民間資本可以介入的市政與交通領(lǐng)域，比較重要的有：通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)助、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式鼓勵(lì)社會(huì)資本投資市政建設(shè)。同時(shí)用好鐵路發(fā)展基金平臺(tái)，吸引社會(huì)資本參與；完善公路投融資模式，鼓勵(lì)參與水運(yùn)、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。

3.能源設(shè)施與信息領(lǐng)域

文件還明確鼓勵(lì)民間資本參與到電力、電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)等建設(shè)領(lǐng)域，鼓勵(lì)電信業(yè)進(jìn)一步向民間資本開(kāi)放。這兩個(gè)以往比較封閉的領(lǐng)域一旦向社會(huì)資金放開(kāi)就會(huì)對(duì)以往的專營(yíng)企業(yè)造成很大的挑戰(zhàn)。

4.社會(huì)事業(yè)投資領(lǐng)域

文件明確了社會(huì)事業(yè)包括了養(yǎng)老、文化、旅游、體育等各領(lǐng)域，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、租賃等途徑，采取特許經(jīng)營(yíng)、公建民營(yíng)、民辦公助等方式，參與教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、文化設(shè)施建設(shè)，同時(shí)完善稅費(fèi)優(yōu)惠政策、改進(jìn)社會(huì)事業(yè)價(jià)格政策予以配套。

（二）該文件實(shí)施對(duì)銀行業(yè)提出的新要求

文件中與銀行最息息相關(guān)的是在“創(chuàng)新融資方式拓寬融資渠道”方面，提到了要“探索創(chuàng)新信貸服務(wù)”。短短一段內(nèi)容蘊(yùn)含了很多的信息：“探索創(chuàng)新信貸服務(wù)。支持開(kāi)展排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、集體林權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益、集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押貸款等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)。探索利用工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款，允許利用相關(guān)收益作為還款來(lái)源。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)民間資本舉辦的社會(huì)事業(yè)提供融資支持?！?/p>

首先，文件提出了大量創(chuàng)新的擔(dān)保方式，包括：排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、集體林權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益、集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預(yù)期收益權(quán)等。其次，允許將工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預(yù)期收益作為貸款還款來(lái)源。這條具體涉及到貸款業(yè)務(wù)在發(fā)放前的還款來(lái)源測(cè)算方式、貸款發(fā)放后的貸后資金管理等要求。第三，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)民間資本舉辦的社會(huì)事業(yè)提供融資支持，主要還是結(jié)合國(guó)務(wù)院出臺(tái)的關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和健康服務(wù)業(yè)的若干指導(dǎo)意見(jiàn)要求。

實(shí)施過(guò)程中，文件內(nèi)容涉及相當(dāng)之廣，業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)也非常之多，建議各銀行在總行層面成立專題研究小組，深入討論并形成共同推進(jìn)機(jī)制，跟蹤政策的后續(xù)出臺(tái)情況，及時(shí)為銀行把握開(kāi)放中的業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)。

二、《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》實(shí)施過(guò)程中的銀行業(yè)應(yīng)對(duì)

（一）本規(guī)范的具體要求

1.明確PPP模式的適用范圍與操作模式

規(guī)范明確了PPP模式主要適用于“政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。燃?xì)狻⒐╇?、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)?！卑ń?jīng)營(yíng)性的、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性的和非經(jīng)營(yíng)性的三類，主要是根據(jù)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)收費(fèi)時(shí)都能夠覆蓋投資成本為依據(jù)。對(duì)于能夠完全覆蓋的，給與政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）、BOOT（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交）模式。對(duì)于不足以覆蓋的，通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等方式，采用BOT、BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)）模式。對(duì)于沒(méi)有收入需要政府付費(fèi)的，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，采用BOO、委托運(yùn)營(yíng)方式。

2.創(chuàng)新監(jiān)管管理機(jī)制

規(guī)范明確了對(duì)于PPP模式政府部門(mén)也要建立創(chuàng)新的工作機(jī)制。包括協(xié)調(diào)機(jī)制、明確實(shí)施主體、建立聯(lián)審機(jī)制、規(guī)范價(jià)格管理、提升專業(yè)能力等方面。其中比較重要的是明確實(shí)施的主體，規(guī)定由地方政府來(lái)確定具體的“行業(yè)管理部門(mén)、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)”來(lái)實(shí)施。

3.提高政策支持力度

規(guī)范提出了要強(qiáng)化政府和社會(huì)資本合作的政策保障，完善投資回報(bào)機(jī)制、加強(qiáng)政府投資引導(dǎo)、加快項(xiàng)目前期工作、做好綜合金融服務(wù)。同時(shí)做好示范推進(jìn)、信用建設(shè)、信息平臺(tái)和宣傳引導(dǎo)等輔助工作。

4.出臺(tái)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》

規(guī)范附件包含了PPP項(xiàng)目通用合同指南。這個(gè)通用合同由合同正文和合同附件組成，采用模塊化的編寫(xiě)框架，共設(shè)置15個(gè)模塊、86項(xiàng)條款，適用于不同模式合作項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)、移交等階段。

（二）該規(guī)范實(shí)施對(duì)銀行業(yè)提出的新要求

1.與政府機(jī)構(gòu)保持溝通、及時(shí)了解各地推進(jìn)進(jìn)展

PPP模式目前是政府力推、主推的經(jīng)營(yíng)模式，規(guī)范為PPP模式如何合規(guī)的開(kāi)展明確了大框架。后續(xù)各地方政府應(yīng)該會(huì)確定各自的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一轄內(nèi)的項(xiàng)目推進(jìn)。為了能夠提前介入，我國(guó)銀行的各級(jí)分行應(yīng)積極了解各地確定的授權(quán)機(jī)構(gòu)，提前進(jìn)行溝通與接洽，了解相關(guān)推進(jìn)信息。

2.尋找業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)、優(yōu)化銀行資產(chǎn)

對(duì)于規(guī)范提出的PPP模式可以適用的范圍，主要集中在以往政府融資平臺(tái)大量承擔(dān)的公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目之上，銀行也可以結(jié)合前期與政府平臺(tái)的合作業(yè)務(wù)，包括直接發(fā)放的融資、自營(yíng)直投和通過(guò)其他通道進(jìn)行的投資等，尋找退出機(jī)會(huì)。

3.提前研究案例、做好介入準(zhǔn)備

規(guī)范提出了PPP模式下可通過(guò)BOT、BOOT、BOO以及委托運(yùn)營(yíng)等四種方式開(kāi)展具體項(xiàng)目的實(shí)施。建議后續(xù)能夠針對(duì)不同的項(xiàng)目模式，研究銀行可以提供的金融服務(wù)，包括投行類、資金通道類、資金托管類等業(yè)務(wù)的機(jī)會(huì)。同時(shí)提前做好法律方面的研究，參考前期進(jìn)行的試點(diǎn)案例，研究政府與社會(huì)資本的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，為后續(xù)更好地介入做好準(zhǔn)備。

作者簡(jiǎn)介：黃 丹（1977-），女，畢業(yè)于東北財(cái)經(jīng)大學(xué)法律系國(guó)際經(jīng)濟(jì)法專業(yè)，大連海事大學(xué)國(guó)際法碩士，現(xiàn)為中共大連市委黨校法學(xué)教研部教師，教授。