周暢　余建平

摘要：政府購買服務(wù)融資模式與PPP模式是城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的主要融資模式。本文對政府購買服務(wù)融資模式與PPP模式的現(xiàn)實背景、基本內(nèi)涵、基本結(jié)構(gòu)進行闡述，進一步分析各自存在的局限性和適應(yīng)性，為各地政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)中選擇適應(yīng)的融資模式提供思路。

關(guān)鍵詞：城市基礎(chǔ)設(shè)施；政府購買服務(wù)；PPP模式

中圖分類號：F294 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）009-00-03

Analysis of two financing modes in urban infrastructure projects

Zhou Chang， Yu Jian-ping

Chongqing Land Group Co.， Ltd.， Chongqing， 401121

Abstract：The government procurement service financing mode and PPP mode are the main investment and financing mode of urban infrastructure projects. In this study， the reality background， the basic connotation and the basic structure of the government procurement service financing model and the PPP model are elaborated. The limitations and adaptabilities of the two models are further analyzed. This study will provide some ideas for local governments to choose the appropriate investment and financing mode in the constructions of urban infrastructure projects.

Keywords： urban infrastructure； government procurement service； PPP model

引言

城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)多為政府行為，隨著市場經(jīng)濟的逐步活躍，國家的簡政放權(quán)，資金來源由最初的中央財政全額撥款逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘胤秸斦芸顬橹?，地方政府土地出讓收入成為城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的主要資金來源[1]。城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)所需資金的特點表現(xiàn)為墊付資金量大、投入集中、回收期長，地方政府為城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)承擔(dān)巨額債務(wù)。在經(jīng)濟形勢新常態(tài)下，我國財政收入進入低速增長期[2]，為穩(wěn)步推進城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，地方政府需轉(zhuǎn)變原有傳統(tǒng)融資模式，探索新的融資模式和渠道，利用社會力量，加大政府購買服務(wù)和PPP融資力度。

本文將對城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)中推廣的政府購買服務(wù)融資模式和PPP模式進行對比分析，闡明兩種融資模式的現(xiàn)實背景、基本內(nèi)涵、基本結(jié)構(gòu)，進一步分析各自存在的局限性和適應(yīng)性，以期為城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的融資模式提供借鑒。

一、政府購買服務(wù)融資模式和PPP模式的現(xiàn)實背景

黨的十八屆三中全會指出，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，深化經(jīng)濟體質(zhì)改革，切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》國辦發(fā)[2013]96號）明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度，“十二五”時期，政府向社會力量購買服務(wù)工作在各地逐步推開，統(tǒng)一有效的購買服務(wù)平臺和機制初步形成，相關(guān)制度法規(guī)建設(shè)取得明顯進展。根據(jù)黨的十八屆三中全會有關(guān)精神和國辦發(fā)[2013]96號文的部署，制定了《政府購買服務(wù)管理辦法暫行）》財綜[2014]96號），確定了政府購買服務(wù)應(yīng)遵循的基本原則，明確了購買主體和承接主體，政府購買服務(wù)的內(nèi)容及指導(dǎo)目錄，購買方式和程序，預(yù)算及財務(wù)管理等相關(guān)內(nèi)容[3]。

《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》國發(fā)[2014]60號）中指出，在基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域創(chuàng)新投融資機制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用， 《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》財金[2014]76號）要求運用政府和社會資本合作模式Public-PrivatePartnership，PPP），立足國內(nèi)實踐，借鑒國際成功經(jīng)驗，積極穩(wěn)妥做好項目示范工作，盡快形成有利于促進PPP發(fā)展的制度體系?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》中發(fā)[2016]18號）指出創(chuàng)新融資機制，暢通投資項目融資渠道，建立健全政銀企社合作對接機制，搭建信息共享、資金對接平臺，協(xié)調(diào)金融機構(gòu)加大對重大工程的支持力度。綜上，政府購買服務(wù)融資模式和PPP模式將在城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)中扮演著越來越重要的作用。

二、政府購買服務(wù)融資模式和PPP模式的基本內(nèi)涵

政府購買服務(wù)方式融資的銀企合作新模式，是指金融機構(gòu)為支持政府和社會資本合作，為項目提供較長期限、差別化的優(yōu)惠利率貸款，政府財政支出的政府購買服務(wù)的資金作為貸款項目的還款來源的融資模式。政府購買服務(wù)所需資金，應(yīng)當(dāng)在既有財政預(yù)算中統(tǒng)籌安排，建立跨年度財政預(yù)算體系、實現(xiàn)財政預(yù)算中長期規(guī)劃管理，為政府購買服務(wù)方式融資的銀企合作新模式提供保障。

PPPpublic private partnerships）被譯為政府和社會資本合作。加拿大國家委員會將PPP定義為了滿足私人與公共需求，實現(xiàn)公共資源分配、風(fēng)險分擔(dān)和利益共享機制，私人部門和公共部門之間的一種經(jīng)營合作模式[4]。美國將PPP定義為兼具外包和私有化特點的公共產(chǎn)品的提供方式，私人資源設(shè)計、投資、建設(shè)、經(jīng)營和維護公共項目，滿足公共需求[5]?！秶野l(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》發(fā)改投資[2014]2724號文件）指出，政府和社會資本合作PPP）模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。葉曉甦等[6]認(rèn)為PPP是為了實現(xiàn)公共項目的公共效益，私人部門和公共部門建立了項目全生命期合作伙伴的契約關(guān)系。程哲等[7]認(rèn)為PPP 是企業(yè)獲得政府的特許經(jīng)營權(quán)，由企業(yè)提供傳統(tǒng)上由政府負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)的建設(shè)與服務(wù)的方式。

財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》財金[2014]76 號）指出，政府和社會資本合作模式的實質(zhì)是政府購買服務(wù)，要求從以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向中長期財政規(guī)劃，這與深化財稅體制改革的方向和目標(biāo)高度一致。即政府購買服務(wù)應(yīng)該包含PPP，其內(nèi)涵和外延較PPP項目更為廣泛。

三、政府購買服務(wù)融資模式和PPP模式的基本結(jié)構(gòu)

1.政府購買服務(wù)模式

政府購買服務(wù)方式融資流程主要操作分為以下步驟：第一，確定政府購買的服務(wù)已納入政府采購目錄；第二，確定采購主體，由市人民政府、財政部門、國土或住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門自身或者委托相關(guān)部門作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)的采購主體；第三，確定承接主體。由采購主體通過公開招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購等招標(biāo)流程后確定城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)承接主體；第四，簽署政府購買服務(wù)合同。采購主體與承接主體簽訂政府購買服務(wù)協(xié)議，確定服務(wù)內(nèi)容、期限、資金安排等；第五，評級授信。銀行根據(jù)項目可行性研究報告、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方案以及借款人財務(wù)狀況等進行評級授信，確定貸款信用結(jié)構(gòu)、還款來源、金額、期限和利率等；第六，簽訂融資合同。承接主體以《政府購買服務(wù)協(xié)議》權(quán)益向銀行提供質(zhì)押擔(dān)?；蚪ǔ珊笮纬傻馁Y產(chǎn)抵押擔(dān)保進行融資貸款，銀行與承接主體簽訂項目融資合同；第七，貸款發(fā)放和還本付息。按照合同約定條件發(fā)放首筆貸款，同時按照約定還本付息，還款資金來源是已將簽署的政府購買協(xié)議納入未來年度財政預(yù)算[3]。政府購買服務(wù)模式的基本結(jié)構(gòu)如圖1所示：

圖1 政府購買服務(wù)模式的基本結(jié)構(gòu)

2.PPP模式

項目公司是PPP模式的核心單位，以特許經(jīng)營公司的形式建立，。項目公司直接對項目進行經(jīng)營和管理，是PPP管理模式的主體。PPP模式經(jīng)營模式如下：第一，政府公共部門通過PPP合同授權(quán)，形成項目公司，政府公共部門履行其監(jiān)管職能；第二，民營部門通過股權(quán)或合作協(xié)議成為項目公司的直接投資者；第三，項目公司向金融機構(gòu)融資，取得建設(shè)資金，還款責(zé)任為項目公司，不納入政府債務(wù)，一般是為中長期貸款；第四，項目公司一般通過公開招標(biāo)方式確定城市基礎(chǔ)設(shè)施的承建單位，項目公司對項目建設(shè)的工程質(zhì)量和安全負(fù)責(zé)；第五，項目公司一般通過公開招標(biāo)方式選擇城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的經(jīng)營承包商，委托經(jīng)營承包商對城市基礎(chǔ)設(shè)施項目進行專業(yè)日常運營和管理[8]。PPP模式的基本結(jié)構(gòu)如圖2所示：

圖2 PPP模式的基本結(jié)構(gòu)

四、政府購買服務(wù)融資模式和PPP模式的比較分析

1.資金需求方面

政府購買服務(wù)融資模式下的項目建設(shè)總體成本較低，有利于節(jié)約財政資金，運營期財政壓力較小，但是建設(shè)期投資較大，政府財政近期壓力較大。而PPP模式下政府在項目建設(shè)期投資較小，可緩解近期財政壓力，有利于加快項目的啟動速度，但是項目建設(shè)總體成本較高，財政資金支出較多，運營期財政壓力大[9]。

2.可行性方面

采用PPP模式符合國家投融資體制改革的相關(guān)要求，項目公司債務(wù)不會認(rèn)定為政府債務(wù)，政府不承擔(dān)貸款融資擔(dān)保。而政府購買服務(wù)融資模式在政府購買服務(wù)范圍、承接主體確定、承接主體債務(wù)界定等方面仍存在一定的制度不確定性，仍需完善相關(guān)制度。首先，城市基礎(chǔ)設(shè)施項目是否被納入政府購買服務(wù)采購目錄。其次，能否采用競爭性磋商或單一來源等方式確定平臺公司作為服務(wù)商需進行合規(guī)性界定。第三，平臺公司政府購買服務(wù)協(xié)議下的各種權(quán)益作為質(zhì)押進行融資易被認(rèn)定為政府債務(wù)，仍需深入探討。

3.項目管控方面

政府購買服務(wù)融資模式下的建設(shè)項目所有權(quán)為國有企業(yè)，公司結(jié)構(gòu)簡單，項目操作順暢，政府管控力度強，有利于項目質(zhì)量、工期、造價和安全等方面的控制。而PPP模式的股權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，溝通協(xié)調(diào)效率較低，且前期工作內(nèi)容較多，程序繁雜，所需時間長，影響項目開工的時間要求，由社會投資人主導(dǎo)項目工程建設(shè)，政府管控力度較弱，不利于項目管理和降低造價。

4.適應(yīng)性方面

兩種投融資模式在資金需求、可行性和項目管控等方面各有特點，城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)在選擇投融資模式時應(yīng)根據(jù)本市財政能力和國有企業(yè)的建設(shè)運營能力等情況選擇適合的投融資模式，從而經(jīng)濟高效的完成城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。

如果近期政府財政狀況良好，財政承受能力可滿足建設(shè)期資本金和運營初期還本付息的資金需求，市場中擁有實力較強的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營的國有企業(yè)，且時間緊迫，建議在城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)中選擇政府購買服務(wù)融資模式。如果近期財政承受能力難以滿足較高的建設(shè)期資本金和運營初期還本付息的資金需求，市場中城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營的國有企業(yè)實力薄弱，無法獨立完成工作或達到預(yù)定標(biāo)準(zhǔn)，且時間充裕，建議在城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)中選擇PPP模式。

五、結(jié)語

綜上所述，在嚴(yán)控地方政府債務(wù)的政策背景下，改革創(chuàng)新融資新路徑勢在必行，且城市基礎(chǔ)設(shè)施項目墊付資金量大、投入集中、回收期長等特點，政府購買服務(wù)融資模式與PPP模式成為城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的主要投融資模式，但各自都存在一定的局限性和適應(yīng)性，各地政府應(yīng)根據(jù)自身的財政狀況、建設(shè)實力等因素合理選取相適應(yīng)的投融資模式。

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作者簡介：周 暢（1982-），女，重慶人，重慶市地產(chǎn)集團有限公司，會計師，主要從事財務(wù)管理研究。