孫仲華

摘要：自2010年12月成立農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁委并開(kāi)展工作以來(lái)，在化解農(nóng)村土地糾紛、維護(hù)農(nóng)民群眾合法權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定方面起到了重要的作用。但隨著惠農(nóng)政策的落實(shí)，城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)土地開(kāi)始越來(lái)越重視。因此也導(dǎo)致了土地糾紛頻頻發(fā)生，對(duì)如何做好糾紛調(diào)解仲裁工作，依法受理并辦結(jié)（化解）土地糾紛案件，為維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益和農(nóng)村和諧穩(wěn)定提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包；糾紛調(diào)解仲裁；思考

1 工作的開(kāi)展情況

根據(jù)《農(nóng)村土地糾紛調(diào)解仲裁法》和省市文件精神要求，從2010年12月，永善縣掛牌成立了縣級(jí)農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)、開(kāi)始建立健全一整套完善的調(diào)解和仲裁工作運(yùn)作機(jī)制。全縣土地糾紛調(diào)解仲裁工作在探索中不斷發(fā)展，由于永善縣是全市最先成立且唯一開(kāi)展工作的土地糾紛調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)，走到了全市的前例，工作取得了顯著的成績(jī)，2012年云南省仲裁工作培訓(xùn)會(huì)上由永善縣組建仲裁庭在培訓(xùn)會(huì)上進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)模擬開(kāi)庭，讓全省參會(huì)人員現(xiàn)場(chǎng)觀模學(xué)習(xí)。2015年、2016年全市仲裁工作培訓(xùn)都有我縣仲裁工作人員授課，庭審觀模都由我縣仲裁員組成。到2016年底，永善縣土地糾紛調(diào)解仲裁委共受理土地糾紛案件243件，辦結(jié)243件，結(jié)案率達(dá)到100%，工作得到了縣委、政府和上級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)的肯定。在2012年獲得了全國(guó)先進(jìn)仲裁委員會(huì)稱(chēng)號(hào)。

六年來(lái)的實(shí)踐表明：永善縣農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁委在化解農(nóng)村土地糾紛，減少各級(jí)信訪壓力，維護(hù)農(nóng)民群眾合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定方面確實(shí)起到了極其重要作用，得到了干部群眾的普遍認(rèn)可。

1.1 重要作用

1.1.1 減少群體或個(gè)人上訪事件的發(fā)生，緩解了各級(jí)政府的綜治和信訪壓力。永善縣土地糾紛調(diào)解仲裁委從成立并開(kāi)展工作以來(lái)所受理的案件大多是涉及時(shí)間長(zhǎng)，情況復(fù)雜，查找和收集證據(jù)困難的歷史遺留問(wèn)題和“兩站”庫(kù)區(qū)土地糾紛，矛盾既尖銳又復(fù)雜。當(dāng)事人長(zhǎng)期多次到各級(jí)各部門(mén)上訪沒(méi)有得到解決的案件。如：城鄉(xiāng)建設(shè)征用地糾紛和庫(kù)區(qū)移民土地糾紛，這些案件成因復(fù)雜，群眾反映敏感。而且政策性強(qiáng)、調(diào)查取證難度大。通過(guò)信訪難以解決，在《農(nóng)村土地糾紛調(diào)解仲裁法》未頒布生效前，又不符合訴訟規(guī)定，法院不予受理。導(dǎo)至投訴無(wú)門(mén)，成了各級(jí)政府最為棘手和頭疼的問(wèn)題。永善縣土地糾紛調(diào)解仲裁委成立后依法開(kāi)展工作。按照調(diào)解為主、仲裁為輔的原則及時(shí)調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)仲裁員的工作積極性，通過(guò)“村級(jí)調(diào)解小組—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)司法、綜治、農(nóng)業(yè)—縣級(jí)仲裁委員會(huì)”的模式，用了短短二年的時(shí)間解決了許多遺留的糾紛。及時(shí)有效地預(yù)防了上訪事件的發(fā)生，緩解了綜治壓力。

1.1.2 降低了群眾的成本。以往，群眾遇到糾紛只能訴訟法院，往往一個(gè)案子需要很長(zhǎng)的時(shí)間才能得到解決。既時(shí)間浪費(fèi)又增加了群眾的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且常常因糾紛得不到及時(shí)解決而導(dǎo)致上訪事件發(fā)生。永善縣土地糾紛調(diào)解仲裁委成立開(kāi)展工作以來(lái)，及時(shí)受理和辦結(jié)案件，一般在二個(gè)多月就能得到解決，這樣不僅節(jié)省了大量的時(shí)間精力又降低老百姓的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

1.1.3 法律意識(shí)得到提高。仲裁機(jī)構(gòu)開(kāi)展糾紛的調(diào)解與仲裁既是當(dāng)事人依法維權(quán)的過(guò)程，也是進(jìn)行法制教育的過(guò)程?？h鄉(xiāng)兩級(jí)仲裁員通過(guò)業(yè)務(wù)培訓(xùn)一方面加深了對(duì)《合同法》、《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁法》等法律法規(guī)的理解，增強(qiáng)了法律意識(shí)、有效提高了仲裁員的法律水平。積累糾紛調(diào)解仲裁經(jīng)驗(yàn)，提高了業(yè)務(wù)素質(zhì)和辦案水平，增強(qiáng)了仲裁員依法審理案件的能力，有效地防止了工作的失誤，提高了仲裁工作的質(zhì)量和效率。

1.1.4 仲裁結(jié)果具有很強(qiáng)的法律權(quán)威性和約束力。農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁工作是法律賦予的職能。使原先的行政行為上升為司法行為，仲裁結(jié)果具有了很強(qiáng)的法律權(quán)威性和約束力。對(duì)拒不執(zhí)行裁決結(jié)果的當(dāng)事一方，可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。這樣，加深了群眾的了解認(rèn)識(shí)，在群眾中的影響力得到提高。

1.2 存在的問(wèn)題

1.2.1 案件上推現(xiàn)象嚴(yán)重。雖然鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）都已經(jīng)健立了矛盾糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)，但部分基層調(diào)處土地糾紛的積極性一直不是很高，一但出現(xiàn)土地糾紛不組織認(rèn)真調(diào)解就要求當(dāng)事人到縣調(diào)解仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁或向法院起訴。在2010年至2016年受理的243起糾紛案件中，縣調(diào)解仲裁委員會(huì)通過(guò)調(diào)解處理的達(dá)48件，調(diào)處率占到了20%。其原因主要來(lái)自于以下幾個(gè)方面：一是由于人員法律素質(zhì)不高，工作經(jīng)驗(yàn)少，遇到糾紛只好能推則推；二是由于處理一件土地糾紛需要花費(fèi)大量人力物力，基層司法、綜治、農(nóng)業(yè)工作經(jīng)費(fèi)又少，直接影響了工作的積極性和辦案效率。三是基層人員都有各自的部門(mén)工作，沒(méi)有時(shí)間也缺乏足夠的責(zé)任心參與糾紛的調(diào)解仲裁工作。

1.2.2 工作經(jīng)費(fèi)短缺。由于工作經(jīng)費(fèi)缺乏，仲裁辦、仲裁庭辦公基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋，缺少必要的辦公設(shè)備、設(shè)施和交通工具。開(kāi)展工作必要的差旅費(fèi)，仲裁文書(shū)印制，實(shí)地勘查、取證等缺乏經(jīng)費(fèi)，影響了仲裁工作的質(zhì)量和效率。另外，由于仲裁委員會(huì)聘任的仲裁員都是兼職，仲裁員辦案沒(méi)有相關(guān)政策給與補(bǔ)貼，辦案積極性不高。這些問(wèn)題嚴(yán)重影響了土地糾紛仲裁工作的開(kāi)展。

1.2.3 機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置與工作需要不適應(yīng)。永善縣土地糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)是按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》有關(guān)規(guī)定設(shè)立的常設(shè)機(jī)構(gòu)，下設(shè)辦公室在農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)處理日常事物。而實(shí)際上由于沒(méi)有編制，只是一個(gè)相關(guān)部門(mén)抽人組成的綜合部門(mén)，平時(shí)的調(diào)查取證、工作協(xié)調(diào)等常常會(huì)處于一種尷尬的境地；從仲裁委辦公室的人員組成上看，除了農(nóng)業(yè)部門(mén)抽出的是多年從事此項(xiàng)工作的以外，其他則是由相關(guān)部門(mén)人員兼職組成，由于原部門(mén)的工作比較忙。工作沒(méi)有多久就又回原單位工作。究永善縣而言從最初的8人到目前仍在仲裁辦工作的只有農(nóng)業(yè)部門(mén)抽出的2人。因此機(jī)構(gòu)不明確、人員不穩(wěn)定的問(wèn)題給土地糾紛調(diào)解仲裁工作帶來(lái)很大的負(fù)面影響。

1.2.4 遺留問(wèn)題難以解決。目前，全縣仍存在許多土地承包方面無(wú)法解決的歷史遺留問(wèn)題。如：由于檔案資料不完善導(dǎo)致一旦出現(xiàn)土地糾紛難以解決；一些未發(fā)包的土地，由于多種原因被一些農(nóng)戶(hù)長(zhǎng)期無(wú)償占用。由于時(shí)隔多年，權(quán)責(zé)已經(jīng)無(wú)從查證，引發(fā)一些群眾的不滿。這些問(wèn)題不解決，隨時(shí)將會(huì)引發(fā)矛盾糾紛。

2 建議

2.1 及時(shí)解決機(jī)構(gòu)設(shè)置與實(shí)際不相適應(yīng)的問(wèn)題。目前，土地糾紛調(diào)解仲裁委出現(xiàn)沒(méi)有編制、經(jīng)費(fèi)短缺、人員不足、以及管理不暢等諸多問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)就是一個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)置與工作不相適應(yīng)的問(wèn)題。建議從體制入手，給予獨(dú)立的機(jī)構(gòu)編制和工作經(jīng)費(fèi)，保證機(jī)構(gòu)能單獨(dú)行使仲裁職能；建立和完善縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地糾紛調(diào)處機(jī)制以及工作責(zé)任追究制度和獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，確保三級(jí)調(diào)解仲裁人員有動(dòng)力、工作有魄力。

2.2 加強(qiáng)承包合同的管理，消除糾紛隱患。一是依托目前開(kāi)展的農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作建立健全好承包合同檔案，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)業(yè)站要加強(qiáng)合同的管理工作，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)特別是村一級(jí)要明確專(zhuān)人負(fù)責(zé)檔案的管理工作，徹底杜絕原始檔案的毀損和遺失現(xiàn)象的發(fā)生。二是運(yùn)用行之有效的辦法妥善化解歷史遺留的老問(wèn)題，從根本上消除糾紛隱患，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化。

2.3 加大法制宣傳力度，增強(qiáng)干部群眾的法律意識(shí)。今后要積極通過(guò)多種形式的宣傳教育活動(dòng)大力宣傳《合同法》、《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)，使之真正深入人心。

（作者單位：云南省昭通市永善縣農(nóng)經(jīng)站）