周芳

摘要：教育督導是我國的一項基本教育制度。隨著我國教育改革的深入特別是管辦評分離原則的確定，教育督導的職能也應作相應的變革、完善。應當通過明確教育督導對象的職權范圍，轉變教育督導職能的重心，完善教育督導的督政與督學兩項傳統(tǒng)職能；同時，通過規(guī)范教育評價組織的準入機制、運行機制和退出機制，建立科學的教育評估監(jiān)測體系，健全評估監(jiān)測結果運用機制，完善教育督導的評估監(jiān)測職能。

關鍵詞：教育督導；管辦評分離；評估監(jiān)測

中圖分類號：C40文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）08-0068-04

我國教育督導制度的建立和發(fā)展已經(jīng)有幾十年的歷史，該制度在保障九年義務教育制落實，監(jiān)督各級政府貫徹教育法律政策，提高各級各類學校的教育教學水平，科學服務教育決策等方面發(fā)揮了不可替代的作用，做出了重要貢獻。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，我國教育管理模式發(fā)生了較大變革，教育督導制度尤其是教育督導的職能也應作相應的變革、完善。本文結合我國教育法律政策的相關規(guī)定，探討完善我國教育督導職能的思路與措施。

一、教育督導職能變革的背景

教育督導是很多國家設立的一項基本教育制度，其實質是一種行政監(jiān)管方式，是國家對教育進行監(jiān)督和指導的有效手段。教育督導的職能是教育督導制度的重要內容之一，其完善和發(fā)展直接關涉教育督導制度的實施。在我國，1991年4月原國家教育委員會頒布的《教育督導暫行規(guī)定》明確了教育督導的兩項基本職能，即督政和督學；2012年8月國務院頒布的《教育督導條例》進一步以法規(guī)的形式明確了教育督導的法律地位、職能和內容。實踐中教育行政部門主要是以這兩個文件為依據(jù)，在教育管理的大框架下進行教育督導的。

多年來，我國教育管理模式以單一的行政控制為主，政府直接統(tǒng)籌管理教育工作。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，這種管理模式的弊端日益顯現(xiàn)：各類教育的特點和需求無法得到體現(xiàn)和滿足；學校、教師、學生等教育主體的積極性和參與能力未能得到充分發(fā)揮；教育行政部門在教育質量評估中既當運動員，又當裁判員，難以得出客觀公正的評價結果。鑒于此，2013年11月黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統(tǒng)籌和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構。強化國家教育督導，委托社會組織開展教育評估監(jiān)測。”這是我國教育改革的重大舉措，明確了管辦評分離的教育管理新格局。這里的“管辦評分離”即管理、辦學、評估三種教育職能相分離，分別由政府、學校、社會三個不同的主體實施?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010—2020年）提出：“推進中央向地方放權、政府向學校放權，明確各級政府責任，規(guī)范學校辦學行為，促進管辦評分離，形成政事分開、權責明確、統(tǒng)籌協(xié)調、規(guī)范有序的教育管理體制?！笨梢钥闯?，管辦評分離的根本目的是解決教育分權問題，理順政府、學校、社會三者之間的關系，重教育督導作為我國的一項基本教育制度，也應以管辦評分離為原則進行變革，真正實現(xiàn)教育督導的專業(yè)性、客觀性、獨立性。2014年2月國務院教育督導委員會頒布的《深化教育督導改革轉變教育管理方式的意見》提出，建立督政、督學和評估監(jiān)測三位一體的教育督導體系，這指明了我國教育督導職能的改革方向和發(fā)展趨勢。具體而言，不僅要完善和發(fā)展傳統(tǒng)的督政和督學兩項職能，還要進行科學的教育評估監(jiān)測。

二、教育督導的督政和督學職能完善

督政和督學是教育督導的兩項傳統(tǒng)職能，目前來看這兩項職能的設計和實施都存在不少問題，其完善需要在堅持管辦評分離的前提下做好以下三方面工作。

1.明確教育督導對象的職權范圍

我國教育督導的對象主要是政府、學校、專業(yè)評價組織，這三個主體的職權范圍都需要進一步明確。

第一，政府的職權范圍?！督逃綄l例》第二條規(guī)定，縣級以上人民政府對下級人民政府落實教育法律、法規(guī)、規(guī)章和國家教育方針、政策進行督導，該規(guī)定確定的政府職能較為原則、抽象，沒有明確各級政府的具體教育督導職責以及教育行政部門與其他行政部門的權力分配等，客觀上造成政府特別是教育行政部門對本應由學校自主決定的事項越俎代庖等不良現(xiàn)象。因此，有必要通過教育督導職能變革，使政府特別是教育行政部門嚴格依法行使教育督導職能。具體而言，中央政府主要負責宏觀教育領導工作；省級政府負責教育統(tǒng)籌工作；基層政府負責具體的教育督導工作。每一級政府都應各司其職，堅持法無授權不可為的原則，不對學校或其他教育機構的正常教育行為進行干涉。同時，應當明確哪些項目由教育行政部門審批，哪些檢查活動由教育行政部門實施，使同級政府部門對于教育督導盡量不出現(xiàn)多頭管理或無人管理的情況。教育行政部門應盡量減少項目審批環(huán)節(jié)，避免不必要的檢查，給學校更多的辦學自由，真正做到上級向下級放權、政府向學校和社會放權。

第二，學校的職權范圍。學校是教育活動得以開展的組織主體，教育質量的高低在很大程度上取決于學校的辦學效果。雖然我國《教育法》第28條明確規(guī)定了學校的自主辦學權，但由于教育行政部門的職責不清，現(xiàn)實中容易出現(xiàn)教育行政部門越權管理或不作為等情況，這會打擊學校的辦學積極性和創(chuàng)造性。管辦評分離的一項重要內容是真正讓學校自主發(fā)展，充分發(fā)揮學校的能動性，確立以學校為辦學主體的思路。從這個角度來看，應當進一步明確學校的各項自主辦學權。我國不同層級的教育存在一定的差異性，要有針對性地加強不同類型學校的權利保護。對于基礎教育，要給予學校在教學、教師聘任、學生管理等方面的自主權并予以充分保障，要積極推進學校校長選任、法人治理等方面改革。高等教育階段學校的自主辦學權首先體現(xiàn)在嚴格依法治校上，要推動大學章程的制定和完善；其次體現(xiàn)在提高人才培養(yǎng)的質量上，要培養(yǎng)專業(yè)性與學術性相結合的人才；最后體現(xiàn)在大學治理理念上，要將教學和科研兩個環(huán)節(jié)緊密結合，以教學為基礎，以科研促教學。

第三，專業(yè)評價組織的職權范圍。目前，我國實行政府主導、學校組織實施的教育質量評價，評價結果的客觀性、公正性、專業(yè)性受到社會各界質疑。教育質量評價是評價者圍繞一定的目標，根據(jù)一定的社會價值標準和教育價值標準，選用科學可行的方法和手段，對教育的要素、過程和效果進行價值判斷的活動。教育質量評價結果的公信力取決于評價組織的獨立性、評價指標的科學性、評價過程的合法性，因此，政府要推動和引導社會力量成立專業(yè)的教育評價組織；教育評價組織要建立一套科學的評價指標體系，保證評價結果客觀、公正，同時要明確教育評價的范圍，逐步把各級各類教育都納入評價體系中，促進我國教育整體質量提升。endprint

2.轉變教育督導職能的重心

改革開放以來，為了保障“兩基”（基本實施九年義務教育，基本掃除青壯年文盲）任務順利完成和“兩全”（全面貫徹黨的教育方針，全面提高教育質量）目標實現(xiàn)，我國教育督導職能主要體現(xiàn)為對各級政府執(zhí)行教育法律政策情況的督促，即督政。隨著全面普及義務教育目標的完成，我國教育督導工作應該更加側重于督學，對學校的設立和發(fā)展、教學設施管理、教師隊伍建設等進行監(jiān)督和指導，促進學校教育教學質量提升。督學的內容不僅是監(jiān)督，更重要的是指導，因此，督學人員專業(yè)化及督學責任區(qū)的合理設置成為督學職能得以有效落實的關鍵。

第一，督學人員專業(yè)化。督學制度產(chǎn)生于英國，英國督學人員需要具備很強的專業(yè)能力和水平，其選任有嚴格的程序。我國督學人員分為專職督學人員和兼職督學人員兩類。雖然我國《教育督導條例》明確規(guī)定了督學人員的任職條件，但現(xiàn)實中督學人員的配置仍然存在不少問題，最突出的是督學人員特別是兼職督學人員的專業(yè)性不強。我國兼職督學人員多數(shù)是行政官員，還有一部分是從民主黨派、無黨派人士中聘請的特約教育督導員，他們在督學方面并不具備較強的專業(yè)能力，再加上督學人員培訓機制缺失，使得我國督學制度未能真正起到專業(yè)的教育指導作用。解決這一問題需要做好三方面工作：一是確立督學人員的法律地位。我國應借鑒英國的經(jīng)驗，在相關法律中將督學人員定義為專業(yè)人員，要求其具有一定的獨立性并保障其權威性和專業(yè)性。二是嚴格督學人員的選任程序與考評。督學人員除了具備《教育督導條例》規(guī)定的基本任職條件，還應具備相關學科的較高的專業(yè)水平。要完善督學人員培訓、考核機制，對不合格者及時清退。三是強化督學人員的職權。督學人員不僅有權監(jiān)督教育教學工作，還有權對教育教學工作提出有益的指導，高層次的督學人員還應有權參與相關教育法律政策制定。

第二，督學責任區(qū)的合理設置。督學責任區(qū)是我國《教育督導條例》明確規(guī)定的一項制度，目前已在全國范圍內實施，但各地督學責任區(qū)建設中存在很多問題，最突出的是督學責任區(qū)的設置不夠合理。為了解決這一問題，國家教育行政部門應當出臺規(guī)范性文件，要求各地將每一所學校都納入督學責任區(qū)的管理范圍，同時，綜合考慮行政區(qū)劃、學校的類別和數(shù)量等因素，科學合理地設置督學責任區(qū)，真正形成無死角的有效督學機制；要完善督學責任區(qū)的職責，實行督學問責制度，對督學不作為者追究相應的法律責任。

三、教育督導的評估監(jiān)測職能完善

評估監(jiān)測是最能體現(xiàn)管辦評分離的教育督導職能。2013年6月教育部頒布的《關于推進中小學教育質量綜合評價改革的意見》明確提出，適應經(jīng)濟社會和教育事業(yè)發(fā)展的新形勢新要求，大力推進中小學教育質量綜合評價改革，改革的總體目標是基本建立體現(xiàn)素質教育要求、以學生發(fā)展為核心、科學多元的中小學教育質量評價制度，促進學生全面發(fā)展、健康成長。該意見還提出了中小學教育質量評價體系的五方面內容、20項具體指標，為建立中小學教育質量評價體系奠定了良好基礎。但由于我國教育評估監(jiān)測工作開展得比較晚，如何實現(xiàn)該意見提出的教育質量綜合評價改革目標，以及如何實現(xiàn)教育評估監(jiān)測全覆蓋，仍有不少問題值得探索，目前至少要做好以下五方面工作。

1.全面開展教育評估監(jiān)測

我國《教育法》明確規(guī)定教育體系包括學前教育、初等教育、中等教育、高等教育等學校教育，以及職業(yè)教育、成人教育等。這些不同層次、不同類型的教育都有質量評估的需要，因而應將教育評估監(jiān)測制度推行到各級各類學校。教育行政部門要根據(jù)不同層次教育、不同類型學校的特點，建立相應的評估監(jiān)測標準和規(guī)則，從宏觀和微觀兩個層面使所有學校的教育教學質量都接受評估監(jiān)測。

2.強調評估機構的獨立性和權威性

管辦評分離的目的之一是把教育評價職能交給社會，由獨立的第三方機構對教育質量進行評估，評估機構的獨立性和權威性就成為影響評估結果公正性的重要前提?；诖耍覈鴳M快完善教育評估機制，強調評估機構的非營利性。公益性是教育的本質特征，因此，教育評估機構的經(jīng)費應該由國家財政支出，評估中僅收取必要的費用，嚴禁借評估牟利。借鑒國外相關經(jīng)驗及其他領域評估機構的準入規(guī)則，我國應建立嚴格的教育評估市場準入機制，由教育行政部門對申請成為教育評估機構者進行審查，包括審查其人員配置是否合理，是否達到符合規(guī)定的從業(yè)人數(shù)，從業(yè)人員是否具備評估資質、有無相關行業(yè)的從業(yè)經(jīng)驗等，對符合條件者予以批準。同時，要建立教育評估回避制度。評估人員不得參與與其有利害關系的學校的評估，以保證評估結果客觀、公正。各地要建立教育評估行會制度，通過行業(yè)自律對評估機構進行業(yè)內監(jiān)管。要建立健全評估機構退出機制，除評估機構自愿退出外，教育行政部門要定期檢查，對不符合設立條件及評估過程中有違法行為的評估機構予以處理，直至責令關閉或吊銷從業(yè)資質證書。

3.建立科學的評估監(jiān)測體系

我國建立教育評估監(jiān)測體系要從三個方面著手：一是明確評估監(jiān)測主體和人員。教育評估監(jiān)測是一項專業(yè)性、綜合性很強的工作，僅由教育行政部門一個主體完成較為困難。因此，應當組建以教育行政部門為主，各類相關人員（如教育專家、學校領導、不同專業(yè)的教師、家長、學生代表等）參與的評估監(jiān)測隊伍。二是建立完善的評估監(jiān)測指標體系。應當考慮不同層次教育、不同類型學校的特點，制定多樣化的評估監(jiān)測指標體系。三是采用比較先進的評估監(jiān)測工具。如利用大數(shù)據(jù)技術進行信息收集和分析，針對不同主體的關注重點形成滿足不同需要的評估監(jiān)測結果，提升評估監(jiān)測的效能。

4.注重評估監(jiān)測結果的運用

教育評估監(jiān)測結果的運用可以分為直接運用和間接運用。直接運用即將評估監(jiān)測結果直接與學校的考核掛鉤，此時評估結果對學校評級評優(yōu)、學校領導升職等具有決定作用。間接運用主要是利用評估監(jiān)測結果為教育法律政策制定提供依據(jù)，指導學校更好地進行教育教學活動。這兩種模式各有利弊：教育評估監(jiān)測體系無論如何科學、細致，都體現(xiàn)著制定者的主觀意圖，不可能做到絕對客觀、公正，因此，如果將教育評估監(jiān)測結果直接作為學校及其負責人的考評依據(jù)，容易誘發(fā)學校為了獲得滿意的評估結果而采取相應的教學管理模式，從而限制學校和學生自由發(fā)展的空間；如果教育評估監(jiān)測結果只有間接效力，就會失去應有的威懾性而得不到重視。筆者認為，從目前我國教育督導制度的實施狀況來看，我國對教育評估監(jiān)測結果應注重間接運用，同時兼顧直接運用。為此，要做好三方面工作：一是明確教育評估監(jiān)測的目的。對于教育評估監(jiān)測，不應只看重結果，還要利用評估監(jiān)測結果為教育立法和政府教育決策提供依據(jù)。政府部門要對教育評估監(jiān)測結果進行分析，了解轄區(qū)內各級各類學校的教育教學情況，及時調整教育決策，合理分配教育資源，促進教育事業(yè)發(fā)展。二是強調教育評估監(jiān)測結果對學校的指導作用，并使其對學校及學校領導的考評產(chǎn)生一定影響。對學校而言，要通過評估監(jiān)測了解自身存在哪些不足，以更好地完成教育教學任務。政府對評估監(jiān)測結果為優(yōu)秀的學校要給予獎勵，對嚴重不達標的要采取警告、限期整改、暫停招生等懲罰性措施，還要對學校領導實行問責制，問責結果作為其晉升的參考性依據(jù)。三是建立有效的教育評估監(jiān)測結果公示、反饋機制。教育評估監(jiān)測機構要定期公示教育評估的標準、過程及結果，不僅在教育系統(tǒng)內公示，還要通過適當?shù)钠脚_向社會發(fā)布，接受公眾監(jiān)督；要及時將評估監(jiān)測結果反饋給學校，以便學校根據(jù)評估監(jiān)測結果改進工作，對評估監(jiān)測結果有異議時通過法定程序進行申訴或請求復評。

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責任編輯：鄧林endprint