林思佳

【摘 要】聚焦中國城市基層社會治理模式，其轉(zhuǎn)變實際上深深扎根于國家與社會的傳統(tǒng)和變遷中?！皢挝恢啤钡慕鈽?gòu)為中國社會帶來了一系列的變化，而這些改變無一不引發(fā)基層社會治理機制的變革。本文選擇在“國家-社會”視角對中國城市基層社會治理模式的轉(zhuǎn)型進行探討，并通過對北京市M街道的田野調(diào)查，透視中國城市基層社會治理體制中“國家-社會”互動關(guān)系變化的邏輯及路徑。

【關(guān)鍵詞】國家-社會；基層社會治理；吸納；激活

聚焦中國城市基層社會治理模式，其轉(zhuǎn)變實際上深深扎根于國家與社會的傳統(tǒng)和變遷中?！皢挝恢啤钡慕鈽?gòu)為中國社會帶來了一系列的變化，而這些改變無一不引發(fā)基層社會治理機制的變革。

在這樣的背景下，本文主要論述城市基層社會治理機制轉(zhuǎn)型邏輯，通過對北京市朝陽區(qū)M街道-社區(qū)治理機制30余年變遷過程的描述，透視中國城市基層社會治理體制轉(zhuǎn)型的邏輯及路徑。

一、個案概述

縱觀新中國成立后的城市治理機制，“為配合國家經(jīng)濟體制改革和社會保障制度建設(shè)，1986年第一次把‘社區(qū)概念引入到政府的實際工作中來”。本文選取在這樣的宏觀背景下于1987年成立的M街道作為個案進行論述。

M街道辦事處成立于1987年11月，面積6.8平方公里，下轄5個居委會。總體而言，M街道-社區(qū)位于北京市朝陽區(qū)較為核心的區(qū)域。除了在特殊的歷史背景下建立外，M街道-社區(qū)還具有比較為成熟的區(qū)域發(fā)展情況、較高的人口素質(zhì)、較為雄厚的經(jīng)濟實力，而這些無不為M街道-社區(qū)開展基層社會治理的創(chuàng)新模式奠定了良好的條件。

二、“國家-社會”視角下的中國基層社會治理模式（1987年至今）

本文將M街道-社區(qū)按照歷史發(fā)展劃分為三個時期，分別為1987-1999年、2000-2009年，2010年至今。筆者將分別就不同歷史時期M街道-社區(qū)所展現(xiàn)的國家-社會互動過程中所展現(xiàn)的基層社會治理模式進行論述。

（一）超強國家-超弱社會：國家全能主義的社會治理模式（1987-1999年）

1987年至1999年間，M街道辦事處及其下屬居（家）委會經(jīng)歷了由比較簡單到比較復雜、由比較單一至多層次管理的過程。在經(jīng)濟體制改革和政治體制改革不斷深化的形勢下，逐步走向規(guī)范化。然而，在國家行政全能主義管制模式的背景下，其治理主體始終是在政府絕對主導下的單一治理主體；在這樣的治理主體主導下，政府高度集權(quán)，居（家）委員會處于被架空的境地，權(quán)力的架空也導致居民委員會高度依附街道；在組織體系方面，國家政權(quán)在城市基層呈現(xiàn)自上而下的科層制組織結(jié)構(gòu)，即由市區(qū)兩級政府向政府的派出機構(gòu)街道，再向居民自治組織的居民委員會進行統(tǒng)一的動員執(zhí)行，進而達到調(diào)動社會資源的效果。

聚焦于此時期的街道-社區(qū)這一層級，此時街道代表的國家力量正以絕對主導、高度集權(quán)的方式體現(xiàn)為超強國家的基本特點，而互動的另一方居民委員會，則以徒有虛名、權(quán)力架空的方式體現(xiàn)出超弱社會的基本特點。兩者之間極不平衡，國家一方以超強的方式完全主導和控制著兩者的關(guān)系。

（二）強國家-弱社會：國家行政主導的社會治理模式（2000-2009年）

2000年至2009年間，M街道辦事處實現(xiàn)了由以集中建設(shè)經(jīng)濟向以為社區(qū)居民提供服務(wù)為目標的轉(zhuǎn)變，M街道的下屬五個社區(qū)也實現(xiàn)了不斷向恢復其自治組織性質(zhì)的道路繼續(xù)前進著。在國家行政主導的管理模式的背景下，前期，其治理主體依然是政府絕對主導的單一治理主體，2007年開始政府主導下多元治理主體初具雛形；在這樣的治理主體的發(fā)展趨勢下，盡管在各項法律法規(guī)制度下保證了社區(qū)層面的權(quán)力，然而政府在實際情況中依然高度把控基層社會各項事務(wù)的行使權(quán)，但在各種具體事件中街道-社區(qū)層面供給需求的差異呈擴大化趨勢；在組織體系方面，前期國家政權(quán)在城市基層呈現(xiàn)自上而下的科層制組織結(jié)構(gòu)，即由市區(qū)兩級政府向政府的派出機構(gòu)街道，再向居民自治組織的居民委員會進行統(tǒng)一的動員執(zhí)行；后期，“為民辦實事兒”工程的實施將被動的多元參與主體納入到政府的組織體系中，并逐漸形成了橫向的組織體系，但是，橫向的組織體系依然十分薄弱，并受到垂直化組織體系的嚴格控制與限制。

此時街道代表的國家力量正與前一時期相比有所削弱，但依然以絕主導、高度集權(quán)的方式體現(xiàn)為強國家的基本特點，而互動的另一方社區(qū)居委會，則在基層社會體制改革不斷深入的情況下逐漸明確了其“自治組織”的性質(zhì)，但是在執(zhí)行層面，其依然受控于國家層面，呈現(xiàn)出弱社會的特點。

（三）強國家-漸強社會：國家引導的社會治理模式（2010年至今）

2010年，M街道-社區(qū)開始了“問政”的基層社會治理實踐。其中，從多元治理主體的出現(xiàn)，到背后所展現(xiàn)的政府放權(quán)的信號、再到由多元治理主體與政府放權(quán)后所逐漸形成的橫縱交互的M街道治理組織體系，通過一系列宏觀層面的機制改進，M街道的治理目標也逐漸由原來“為民辦實事兒”中，實際主張政府對居民的絕對控制，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉龑橹?，居民及其他利益群體共同參與基層社區(qū)建設(shè)的基本雛形。

此時街道代表的國家力量正與前一時期相比有所削弱，但依然體現(xiàn)為強國家的基本特點，而互動的另一方社會（包含社區(qū)居委會、社區(qū)居民、駐區(qū)單位等其他利益方），則在基層社會體制改革不斷深入的情況下逐漸明確了其“自治組織”的性質(zhì)，并在國家讓渡的空間中，開始逐漸恢復其“自治性”，然而在執(zhí)行層面，其依然受控于國家層面，與前一階段相比，呈現(xiàn)漸強社會的基本特點。

三、中國基層社會治理模式的轉(zhuǎn)型邏輯

“中國社區(qū)建設(shè)不僅是國家基層政權(quán)建設(shè)的過程，同時也是基層社會發(fā)育的進程”。具體到M街道-社區(qū)的基層社會治理，也正是由于兩方的持續(xù)互動，使得其在街道-社區(qū)關(guān)系背后所體現(xiàn)的國家-社會關(guān)系發(fā)生了轉(zhuǎn)向，并促使街道-社區(qū)在不同時期呈現(xiàn)出不同的基層社會治理模式。

整體來看，“國家-社會”這一西方經(jīng)典的理論范式由于中國城市基層社會的特殊歷史脈絡(luò)，并未由“強國家-弱社會”的國家主義社會走向“弱國家-強社會”的公民社會，而是如圖3-1所示，由III象限向IV象限曲線上升，在始終保持國家強力把控的基礎(chǔ)上，社會力量正以被動的形式逐漸變強。

在“國家”即“街道”層面，M街道從特殊的歷史背景以國家全能主義的姿態(tài)逐漸向國家行政力量主導的“強國家”姿態(tài)發(fā)生轉(zhuǎn)向；而在“社會”即“社區(qū)（包含其他社會組織）”層面，M街道從始終由行政把控的“超弱社會”逐漸轉(zhuǎn)向為由行政引導的被動的“漸強社會”的轉(zhuǎn)向過程。

首先，1987年后的二十余年間，中國基層社會正從以“超強國家-超弱社會”向“強國家-弱社會”的趨勢不斷轉(zhuǎn)型，其轉(zhuǎn)型趨勢則具體體現(xiàn)為政府作為基層社會治理主體的單一化，其把控基層權(quán)力的單極性，以及由此而延續(xù)的垂直化的科層制組織體系。

無論是單一化的治理主體、單極化的權(quán)力秩序還是垂直化的組織體系，無不將轉(zhuǎn)型背后的原因指向國家行政力量的把控與微調(diào)。而在國家層面，由“超強”走向“強”的過程，其根本在于在街道-社區(qū)層面，街道順應彼時的特殊社會建設(shè)發(fā)展大目標，調(diào)整行政力量；而在社會層面，由“超弱”走向“弱”的過程，其根本并非在于社會內(nèi)部力量的壯大，而是由于國家行政的微弱放權(quán)，被給予了更多形式上的權(quán)力。

其次，2000年后的十余年間，中國基層社會正從以“強國家-弱社會”向“強國家-漸強社會”的趨勢不斷轉(zhuǎn)型，其轉(zhuǎn)型趨勢則具體體現(xiàn)為基層社會治理主體在政府主導下呈現(xiàn)的有限的多元化，政府有限放權(quán)以為社區(qū)讓渡更多的權(quán)力空間，以及由此而延續(xù)的在垂直化組織體系下橫向協(xié)調(diào)秩序的產(chǎn)生與成熟。

在國家層面繼續(xù)延續(xù)著上一階段的強國家特點，但是由于國家-社會矛盾的不斷激化，國家主動為社會讓渡一部分權(quán)力空間；在社會層面，由弱走向漸強的過程，絕大部分原因是由于國家的推動，而另外也逐漸呈現(xiàn)出不同利益群體間的自覺意識覺醒，并開始主動尋求各自的利益訴求。

四、激活與吸納：國家與社會間的雙向互動

通過分析1987年至2013年間不同時期中國城市基層社會治理模式及轉(zhuǎn)型邏輯發(fā)現(xiàn)，以“街道”代表的“國家”與以“社區(qū)（包含其他利益群體）”代表的“社會”之間存在著一種雙向互動：“國家”對“社會”一方的“吸納”，以及“社會”對“國家”一方的“激活”。

首先，“國家”通過各種渠道對社會力量進行“吸納”，以達成有序治理的目的；而“社會”則通過由“國家”提供的參與平臺，在“激活”既有制度的同時，達到有效參與治理的目的。

在這種互動方式下，“國家”摒棄了其原有的超強形態(tài)，代之以讓渡部分權(quán)力空間，“吸納”社會力量，繼續(xù)向“強國家”的方向發(fā)展；“社會”同樣在國家引導的前提下由“超弱社會”向“漸強社會”發(fā)展。在互動過程中，盡管“國家”依然占據(jù)著兩方關(guān)系的主動，但是這種模式卻呈現(xiàn)出“雙贏”的格局，也構(gòu)成了具有中國特色的城市基層社會“強國家-強社會”的善治之路。

（一）國家“吸納”社會力量

在本文中，“吸納”具有兩層意義：一方面，國家通過主動放權(quán)，為“社會”提供更多的權(quán)力空間，以“吸納”其進入政府的組織體系；另一方面，“‘國家為社會力量參與治理提供更多的協(xié)商機會”。

首先，在國家-社會的互動過程中，由于國家一方始終集中把控基層社會治理的資源配置及行使權(quán)，以及垂直化的科層組織體系所帶來的一系列弊端，“國家-社會”之間隨著時間的推移供求差異呈擴大化趨勢，雙方矛盾不斷激化。在這樣的情境下，為了保證國家其在基層社會中治理的主導地位及更有效的施行社會治理，國家不得不讓渡一部分權(quán)力。通過有效的“吸納”，社會力量成為多元治理主體，基層社會治理中的橫向秩序協(xié)調(diào)機制逐漸成熟，社會其他組織有效的為政府所用，并成為了政府的好幫手。

另外，在制度層面，國家還為社會力量參與治理設(shè)計了平臺，并嘗試將其合法化。

但是，在國家一方始終以強調(diào)其作為基層社會治理主體的前提下，“國家”與“社會”的力量依然呈現(xiàn)“強-弱”，兩者間力量差異非常之大。

（二）社會“激活”既有制度

在本文中，“激活”也具有兩層意義：一方面，社會自治意識覺醒，“倒逼”國家做出改變；另一方面，“社會力量在國家提供的制度平臺上，以協(xié)商影響治理的過程與結(jié)果”。

首先，“國家-社會”的轉(zhuǎn)變有部分原因是由于社會力量的不斷壯大。隨著宏觀環(huán)境的變化，中國城市基層社會中的各利益群體開始“覺醒”，努力通過各種正當與非正當?shù)姆绞竭_成利益訴求。在這種狀況下，“國家-社會”在原有互動方式中的矛盾不斷激化。社會正是通過這樣的方式倒逼國家進行權(quán)力下放，進而“激活”國家。

另外，社會力量通過國家提供的參與平臺，在治理中發(fā)揮作用的同時，“激活”既有制度，并使之發(fā)揮了更大活力。在社會“倒逼”國家并迫使其讓渡更多的權(quán)力空間給社會后，國家為有效“吸納”社會力量，為其參與治理提供了更多平臺。但是，社會力量在強大的國家面前依然十分弱小。

總體來看，在“國家-社會”的互動過程中，盡管社會力量通過各種方式實現(xiàn)了“激活”國家的初步目的，但是“強國家-漸強社會”的背后并非一種平等的關(guān)系，而是一種“社會”依附“國家”的合作關(guān)系。

在這種依附性的合作關(guān)系下，雙方的“核心互動機制是‘支持與‘配合”。在本文中，“支持”是指政府鼓勵社區(qū)自治組織的發(fā)展及其他社會組織的參與，并為以議事協(xié)商平臺為核心的自治平臺提供資金、組織、合法性等方面的資源；“配合”是指作為交換，“其他組織需要配合政府的工作，響應政府的組織、號召與政策執(zhí)行”。

因此，建立在當前權(quán)威組織體制下的“強國家-漸強社會”依然呈現(xiàn)出一種權(quán)力上的不對稱性。

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