袁節(jié)+李凱

摘 要： 法治思維和法治方式在基層社會治理體系完善、治理能力提升過程中發(fā)揮著不可替代的作用。通過法治思維和法治方式推進(jìn)基層社會治理是推進(jìn)法治中國建設(shè)的題中之意。通過法治方式的實施保障基層社會長期穩(wěn)定與繁榮。

關(guān)鍵詞： 法治思維 法治方式 基層社會治理

黨的十八屆四中全會《決定》指出，全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)和重點都在基層，基層治理法治化水平直接關(guān)乎社會穩(wěn)定大局，意義十分重大。

一、基層社會治理法治化是現(xiàn)代社會治理的應(yīng)有之義

現(xiàn)代社會治理的核心就是法治。法治一方面通過調(diào)節(jié)其特有的結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)社會關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上對社會治理的合法性加以解決。另一方面法治通過國家強制性保障社會治理活動的法律權(quán)威性；最后法治通過確定邊界和底線使社會治理活動有可預(yù)期性。法治中國建設(shè)的重點和基礎(chǔ)就是基層社會治理法治化，社會矛盾和沖突多發(fā)于基層，集中體現(xiàn)于基層治理中，伴隨著社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，加速推進(jìn)基層社會治理法治化已成為現(xiàn)實問題。基層社會治理法治化于現(xiàn)代社會治理和國家治理能力現(xiàn)代化而言有著無法替代的作用，主要體現(xiàn)在可以提高社會治理方式的創(chuàng)新程度，充分調(diào)動各方面積極性，實現(xiàn)社會治理資源的整體優(yōu)化。換一個角度來講，基層治理法治化是體現(xiàn)和反映國家治理能力的“風(fēng)向標(biāo)”。

就我國當(dāng)前國家治理能力和治理體系建設(shè)實際情況來看，基層治理法治化所起的作用是關(guān)鍵性和基礎(chǔ)性的，同過去以“管控思維”為主體的社會治理方式相較而言，法治化治理方式能夠最大程度實現(xiàn)人民群眾的利益訴求并在最大范圍內(nèi)聚集民意。法治化治理方式通過制度建構(gòu)方式，運用法律手段，可以最大限度杜絕管理部門、管理人員的“不作為”、“亂作為”，真正實現(xiàn)“運用法治思維和法治方式化解社會矛盾”等目標(biāo)。

二、社會治理的法律屬性包含法治思維和法治方式

從理論而言，社會治理是一項公共職能，為了實現(xiàn)這一公共職能，社會治理的主體可以采用行政命令，行政計劃、行政處罰等一系列管理手段。因此，“社會治理”在很大程度上可以講本質(zhì)上就是公權(quán)力的行使，是行政行為的實施。在現(xiàn)代法治國家，只要是權(quán)力的實施行使，就必須受到法治約束，只要是權(quán)力的意思表示就必須符合法治精神。社會治理采取的行政行為本質(zhì)就是法律行為，這是社會治理的法律屬性。這一點從根本上決定了社會治理中必然包含法治思維和法治方式的普遍運用。具體而言，體現(xiàn)在以下方面：一是運用法治思維和法治方式實現(xiàn)社會治理主體的法治化。就社會治理的國家公權(quán)力而言，管理職能之間的空缺、重疊和沖突都需要運用法治思維、法治機(jī)制和法治方式協(xié)調(diào)、溝通和解決；就社會治理的社會公權(quán)力而言，公共職能與國家職能的界限、分工、沖突需要運用法治思維和法治方式明確、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。二是運用法治思維和法治方式確保社會治理行為的法治化。社會治理行為作為一種行政行為，體現(xiàn)了行政行為一般性原理，體現(xiàn)著自由裁量權(quán)的運用。而且現(xiàn)實中，在社會治理中，這種自由裁量權(quán)的行使會直接面對尖銳的利益沖突、強烈的價值碰撞和巨大的社會訴求，其運用得當(dāng)與否將最直接影響國家形象及公民的法治信仰。三是運用法治思維確保社會治理責(zé)任的法治化。有權(quán)力就有責(zé)任，責(zé)任是權(quán)力的本質(zhì)屬性，而且這種責(zé)任應(yīng)當(dāng)且必須是一種法律責(zé)任。法治思維與權(quán)力思維的差異之處就在于是否承認(rèn)權(quán)力的最高性。法治思維認(rèn)為法律的權(quán)威高于權(quán)力，公權(quán)力的行使者必定需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

三、運用法治思維和法治方式推進(jìn)基層社會治理存在的問題

（一）存在制度障礙

雖然國家層面和地方層面都有關(guān)于基層社會治理的法律、法規(guī)、規(guī)章和條例。但從現(xiàn)實情況看，實現(xiàn)社會治理法治化面臨著嚴(yán)重制度障礙：其一，現(xiàn)在制度已經(jīng)相對落后。我國原有相關(guān)法規(guī)是適應(yīng)傳統(tǒng)社會管理模式而形成的，社會管控思維嚴(yán)重，與基層社會治理法治化要求的法治思維和法治方式相去甚遠(yuǎn)，出發(fā)點和制度建構(gòu)的主要做法完全不同，無法適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展。其二，立法相對滯后。進(jìn)入新時期以來，特別是黨的十八大以后，實施由“社會管理”向“社會治理”，由“行政色彩”向“法治主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變以來，許多地方在實踐中已經(jīng)做了許多有益嘗試，且取得了一系列富有創(chuàng)新意識的成果，但是相應(yīng)的立法工作卻顯得滯后，特別基層自治組織、基層治理機(jī)制合法性問題，涉及老百姓利益保障問題的許多方面仍未納入法治保障軌道。其三，法規(guī)效力層級不足。從目前現(xiàn)實情況來看，從國家立法層面來看，有關(guān)基層社會治理的法規(guī)較少且缺乏可操作性。許多地方通過地方政府立法對現(xiàn)實矛盾加以調(diào)節(jié)，但是這些地方性法規(guī)效力不高，甚至因為沒有先例可循，在一定程度上違反相關(guān)上位法規(guī)的問題。使運用法治思維和法治方式推進(jìn)基層社會治理的基礎(chǔ)不復(fù)存在，何以談其效果和作用？

（二）運用法治思維和法治方式的能力不足

黨的十八屆四中全會《決定》提出：“黨員干部是全面推進(jìn)依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力?！币虼?，全面推進(jìn)依法治國，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在于提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和依法辦事能力。當(dāng)前基層社會治理主體，特別是一些黨員干部運用法治思維和法治方式的能力不足，一方面體現(xiàn)在黨員干部的法律知識儲備不夠、依法治理的傳統(tǒng)和氛圍缺失，另一方面是在客觀上大量存在許多領(lǐng)導(dǎo)干部不愿意用法治思維和法治方式，而是采取行政手段的“短、平、快”，更有甚者提出法治方式讓其“畏首畏尾”，在一些場合發(fā)表進(jìn)一步加強社會管控的傳統(tǒng)思維。

（三）行政手段的路徑依賴

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，特別社會結(jié)構(gòu)和利益需求呈現(xiàn)多元趨勢越來越明顯的背景下，行政手段難以“一招定天下”，需要多種手段協(xié)調(diào)，其中法律手段應(yīng)該成為主導(dǎo)，如前所述，行政手段應(yīng)在法律框架設(shè)立的范圍內(nèi)發(fā)揮效用。過去中國，在人-單位-國家這樣的架構(gòu)下，通過上行下達(dá)執(zhí)行行政命令實現(xiàn)社會治理確實有著無法比擬的優(yōu)勢，但是面對社會主體的多元化和社會分層的現(xiàn)實情況，過分依賴行政效率只會導(dǎo)致基層社會治理陷入僵局，而且極易導(dǎo)致權(quán)力尋租，導(dǎo)致腐敗。這樣的路徑依賴極易發(fā)生打著“發(fā)展壓倒一切”等片面觀點的旗號，時不時發(fā)生突破法律邊界的行為，甚至侵犯公民權(quán)利，認(rèn)為改善了群眾生活，盡管違法但是可以被理解。如此種種，突破法律邊界和底線，不惜一切代價和手段處理矛盾糾紛，最后結(jié)果往往是進(jìn)一步激化矛盾，是短視行為，于長遠(yuǎn)發(fā)展有百害而無一利。

四、運用法治思維和法治方式推進(jìn)基層社會治理的有效路徑的思考

（一）最關(guān)鍵的是領(lǐng)導(dǎo)干部要具有法治意識和法治觀念

通過自覺學(xué)習(xí)，增強憲法法律至上的理念，通過法治思維進(jìn)行思考，將依法治國、依憲治國的理念內(nèi)化于心；通過比較法治思維、法治方式與人治思維、人治方式在治國理政方面的優(yōu)劣，使領(lǐng)導(dǎo)干部充分認(rèn)識運用法治思維和法治方式治國理政的必要性，改變過去那種“以言代法”、“以權(quán)壓法”的“人治”思維模式，以法治眼光看待一切，明確法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，決不允許任何領(lǐng)導(dǎo)干部有超越法律的特權(quán)，始終牢記法律底線不可觸碰、法律紅線不可逾越；通過干部教育培訓(xùn)等多種形式，潛移默化地影響領(lǐng)導(dǎo)干部的法治精神、法治意識和法治信仰，使領(lǐng)導(dǎo)干部成為法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。

（二）重視正面引導(dǎo)和反面警示兩方面作用

榜樣的力量是無窮的，要充分運用正面典型的引導(dǎo)作用，使領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治習(xí)慣。同時對反面典型的警示、警戒作用不能忽視，應(yīng)在組織、人事管理等重點領(lǐng)域堅持給人治亮“紅燈”，只有這樣才能促使所有領(lǐng)導(dǎo)干部自覺提高運用法治思維和法治方式的能力。

（三）要在領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核上強調(diào)法治指標(biāo)

正如黨的十八屆四中全會公報指出的：“提高黨員干部的法治思維和依法辦事能力，把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容?！币虼艘獙⒎ㄖ沃笜?biāo)納入對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的考核之中，把法治建設(shè)成效納入政績考核指標(biāo)體系，各級組織部門要把是否具有法治思維、法治方式和法治能力作為考察干部的重要內(nèi)容，提拔重用那些運用法治思維、法治方式的領(lǐng)導(dǎo)干部，通過激勵機(jī)制，促使更多領(lǐng)導(dǎo)干部積極運用法治思維和法治方式解決問題。

（四）要積極營造法治環(huán)境

推進(jìn)法治文化建設(shè)，努力營造穩(wěn)定有序的法治文化氛圍，使領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣法治思維，習(xí)慣用法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，使其養(yǎng)成良好的法治思維習(xí)慣，形成優(yōu)秀的法治思維品格，養(yǎng)成良好的法治能力，形成推進(jìn)依法治國的良好法治氛圍。

崇尚憲法和法律的權(quán)威，根據(jù)法律思考，把法律當(dāng)成思考、解決問題的出發(fā)點和歸宿。法治思維在現(xiàn)階段主要指限制、約束權(quán)力任意行使的思維。法治思維改變了一些領(lǐng)導(dǎo)干部思想中存在的重權(quán)力輕權(quán)利、重治民輕治官、重管理輕服務(wù)等思維誤區(qū)；法治方式指領(lǐng)導(dǎo)干部遵循法治原則和法治精神依法治理，通過制定、執(zhí)行法律，運用法律方法治國理政的行為方式。法治思維與法治方式的核心是用權(quán)利制約權(quán)力，加強對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約，強化對權(quán)力行使的約束和規(guī)范，約束公權(quán)力、保障私權(quán)利。

總之，我們需要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)，堅持法治導(dǎo)向，提升法治能力，推進(jìn)基層社會治理法治化建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]張立偉.什么是法治思維和法治方式[N].學(xué)習(xí)時報，2014-03-31（5）.

[2]李振霖.基層干部要注重提升法治意識[J].江淮，2015（1）.