張攀

摘要：“以人為本”，構(gòu)建和諧社會(huì)，是當(dāng)前和今后社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)，也是法治政府的建設(shè)目標(biāo)之一，法治政府必然是具有公信力的政府。因此，政府的誠信建設(shè)事關(guān)政府的威信、群眾的切身利益和社會(huì)秩序的穩(wěn)定，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要保障。但是目前在我國很多地方、領(lǐng)域，還存在著大量政府失信的情況，反復(fù)無常的政府行為在不斷消弱政府的執(zhí)政能力的同時(shí)，也不斷使民眾喪失對(duì)政府的社會(huì)責(zé)任感和歸屬感。因此找出政府誠信建設(shè)中存在的問題，并分析原因，才能有的放矢地加強(qiáng)政府誠信建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)“人本思想”的社會(huì)化。

關(guān)鍵詞：誠信政府；信賴保護(hù)；行政行為

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198（2015）06-0159-02

對(duì)信賴保護(hù)的研究始于20世紀(jì)50年代的德國，是德國行政法的一項(xiàng)基本原則，20世紀(jì)中后期開始，信賴保護(hù)原則在大陸法國家得到了廣泛的認(rèn)可。行政信賴保護(hù)是指行政過程中，政府在作出某種行為、承諾等具有一定可預(yù)見性的活動(dòng)之后，不得隨意改變，若基于維護(hù)公共利益的需要必須改變由此所形成的法律狀態(tài)，應(yīng)對(duì)公民、法人或者其他組織正當(dāng)?shù)募鹊脵?quán)益和合理預(yù)期加以保護(hù)，否則政府應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

構(gòu)建誠信政府，提高政府行為的公信力是社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的前提條件，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要組成部分。政府行為具有鮮明的公共性，而相對(duì)人對(duì)政府行為的信賴度直接關(guān)系著政府行為的誠信度。當(dāng)前，我國正處于社會(huì)變革過程中，行政管理領(lǐng)域行政行為反復(fù)無常，侵害相對(duì)人合法權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，政府面臨著信任危機(jī)。因此，在建設(shè)法治政府、誠信政府的今天，如何提高相對(duì)人對(duì)政府行為的信賴度，保證公眾的信賴?yán)娌灰蝾I(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變，是我們當(dāng)前和今后要長期思考的問題。

1誠信政府的內(nèi)涵及基本要求

“民無信不立”、“水能載舟、亦能覆舟”，早在兩千多年前我們的老祖宗就留下這樣的警言，告誡歷代統(tǒng)治者政府誠信的重要性，也就是要求政府要對(duì)人民講信用，政府對(duì)人民不講信用，人民就會(huì)對(duì)政府失去信任。人民對(duì)政府失去信任，政府就不能存在。這個(gè)簡單的道理也在歷史的長河中得以檢驗(yàn)，充分證實(shí)了“誠信乃立政之本”這句古話。

目光移至當(dāng)今中國政府，法治政府、“以人為本”、和諧社會(huì)、科學(xué)發(fā)展觀、依法治國等這些詞不斷出現(xiàn)在各大媒體以及學(xué)界的研究成果之中，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大潮中，加強(qiáng)政府廉政建設(shè)、確保民眾權(quán)益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展已成為歷屆中央乃至地方政府共同奮斗的目標(biāo)，也是民眾翹首以盼的美好治國藍(lán)圖。

早在黨的十六大和十六屆三中全會(huì)中就強(qiáng)調(diào)指出，要建立健全社會(huì)信用體系，政府部門的信用建設(shè)是社會(huì)信用體系建設(shè)的核心和樞紐，其誠信狀況不僅直接關(guān)系到行政職能的實(shí)現(xiàn)、行政工作效率和水平，而且對(duì)全社會(huì)的信用體系建設(shè)起著示范和引導(dǎo)作用。2013年3月20日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在新一屆國務(wù)院第一次全體會(huì)議上指出，要不斷提高政府的公信力、執(zhí)行力和效率，政府說到就要做到，不能“放空炮”。

伴隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步，民眾對(duì)政府的信譽(yù)度和公信力提出了更高的要求。但是，由于諸多因素的影響，我國政府的行政誠信建設(shè)始終未能取得突破性進(jìn)展。所謂誠信政府，即在行使國家行政權(quán)力，實(shí)施公共管理過程中，堅(jiān)持誠實(shí)守信的原則，并以此規(guī)范和約束自身的行為方式的政府。但是，受傳統(tǒng)觀念的影響及各種社會(huì)因素的制約，我國政府的誠信建設(shè)還存在著諸多問題，民眾對(duì)政府的期待往往隨著政府行為的“強(qiáng)制性”和“隨意性”而發(fā)生著改變，民眾的信賴?yán)娴貌坏接行ПＷC，甚至于不少民眾對(duì)黨和政府的執(zhí)政能力提出了質(zhì)疑，政府的誠信建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

2當(dāng)前政府誠信建設(shè)中存在的問題

2.1政府政策缺乏連續(xù)性

眾所周知，政府的行政管理事務(wù)多而瑣碎，雖然目前我國已出臺(tái)了諸如《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》、《行政處罰法》等相關(guān)的法律法規(guī)及規(guī)章，但至今沒有制定一部統(tǒng)一的行政法典對(duì)所有的行政事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定。實(shí)踐中，政府行政管理行為的依據(jù)往往是政府因地因時(shí)制宜所制定的各種行政政策，這些政策具有靈活性、易操作性等特點(diǎn)，能夠有效地提高地方政府的行政管理效率，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但地方政府的政策往往缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，甚至有些政策的制定缺少對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的研究，這往往是不少地方政府的通病，有些地方政府官員在其任職期限內(nèi)，為了撈取所謂的“政績”，勢(shì)必會(huì)提出自己的一套觀點(diǎn)，制定出一套在其看來既能惠民，又能增加其政治資本的管理措施。不可否認(rèn)的事，有些政策的制定確實(shí)符合客觀規(guī)律，符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，有利于民生工程的發(fā)展。但是也有不少政策往往帶有隨意性和盲目性，這些政策往往難以落實(shí)。即便是一套好的政策，在下一屆領(lǐng)導(dǎo)班子的眼中情況可能并不樂觀，存在一屆官員一套政策的情況，很多政府部門在政策制定時(shí)未考慮關(guān)聯(lián)性和前后銜接，有的甚至是前后矛盾，出爾反爾。正是因?yàn)檎叩牟淮_定性導(dǎo)致民眾對(duì)政府的不信任，對(duì)未來缺乏堅(jiān)定的信心。

2.2政府行政管理行為不規(guī)范

十八屆四中全會(huì)將“依法治國”提到了前所未有的高度，建設(shè)法治國家就要做到“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、全民守法、公正司法”，嚴(yán)格執(zhí)法就是對(duì)當(dāng)前政府行政管理行為的要求，政府是法律的執(zhí)行者，政府的執(zhí)法行為直接面對(duì)的是廣大的民眾，但近年來因政府的執(zhí)法行為導(dǎo)致“官民”直接沖突的事件時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重削弱了政府在民眾中的形象。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)政府與公民關(guān)系的和諧是關(guān)鍵，而要實(shí)現(xiàn)政府與公民關(guān)系的和諧，政府誠信是前提。這就要求政府“會(huì)用權(quán)”、“用好權(quán)”，政府的權(quán)力是人民賦予的，為了政府更好地對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，法律賦予了政府較大的自主管理權(quán)，但這并不是說政府就可以無所顧忌的行使人民賦予的權(quán)力，政府在行政執(zhí)行過程中要做到謹(jǐn)慎用權(quán)，規(guī)范用權(quán)，適度用權(quán)。但就目前社會(huì)現(xiàn)實(shí)來說，政府行政管理行為還不是很規(guī)范，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是職責(zé)不明確，存在行政越權(quán)行為，特別是在一些聯(lián)合執(zhí)法中情況尤為明顯；二是行政不作為，執(zhí)法不到位，有些政府工作部門怠于履行職責(zé)，如監(jiān)管不力等；三是濫用自由裁量權(quán)，相同情況不同對(duì)待，辦關(guān)系案等。

2.3服務(wù)型政府理念難以落實(shí)

“以人為本”的理念要求政府職能轉(zhuǎn)變時(shí)，要將民眾的利益放在第一位，做到全心全意為人民服務(wù)，構(gòu)建服務(wù)型政府。這就對(duì)政府的地位和職能做了明確的定位，政府雖然是社會(huì)的管理者，但更應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掌舵者和民眾的服務(wù)者，服務(wù)型政府的職責(zé)應(yīng)該圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾利益兩個(gè)方面。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，政府要做到“抓大放開”，賦予市場主體更多的自主權(quán)，這是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，也是現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，政府不能過多地、不恰當(dāng)?shù)亟槿虢?jīng)濟(jì)活動(dòng)，侵犯經(jīng)營者的合法權(quán)益。但有些地方政府卻不惜犧牲國家整體利益，采取種種非正常的手段，肆意介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，完全把“公仆”的身份忘在腦后。在群眾利益方面，作為服務(wù)型政府清醒地認(rèn)識(shí)到群眾利益無小事，要做到密切聯(lián)系群眾，一切為了群眾，做到“言必行、行必果”。但實(shí)際上，有些地方官員好大喜功，承諾過多，實(shí)事不落實(shí)，好事沒辦好，失信于民。諸如此類現(xiàn)象如果不加以克服，必定嚴(yán)重破壞國家和政府的信用。

2.4行政公開落實(shí)不到位

陽光是最好的防腐劑，政府行為應(yīng)該接受社會(huì)各界的監(jiān)督，特別是群眾的監(jiān)督，在重拳懲治腐敗的今天，更要求政府信息的公開化，信息公開化是誠信政府建設(shè)的基礎(chǔ)。這些年，從中央到地方都在走政務(wù)公開的道路，也取得了一定的成效，但總體來說，公開的程度還不高，公開的面還不大，這阻礙了公眾對(duì)政府部門的監(jiān)督。某些地方、某些機(jī)構(gòu)、某些環(huán)節(jié)暗箱操作的形象仍屢禁不止，政府和民眾完全處在信息不對(duì)稱的兩端，公民應(yīng)有的知情權(quán)、參與權(quán)得不到維護(hù)，勢(shì)必會(huì)削減政府的威信。

3政府誠信建設(shè)中存在問題的原因分析

3.1“官本位”思想遺毒的影響

長期以來，受傳統(tǒng)思想的影響，政府都是居于國家政治生活的上層，為官者高高在上，而普通民眾只是政府管理的對(duì)象，這種不平等的官民關(guān)系往往會(huì)導(dǎo)致政府很難取信于民，政府在社會(huì)事務(wù)的管理中，大包大攬，權(quán)力過大、職能過多，完全是一種全能型政府的狀況。伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，政治體制改革也被黨和政府提高到很重要的戰(zhàn)略地位，“命令——服從”型的政府管理模式已漸漸不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民眾權(quán)益的保障，隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，以“命令——服從”為特征的強(qiáng)制性行政行為的范圍已日益縮小，而以協(xié)商、引導(dǎo)等方式實(shí)施的行政指導(dǎo)、行政合同行為大量增加，主體地位平等已成為現(xiàn)代行政法治的重要標(biāo)志。但受制于各種因素的影響，政治體制改革較經(jīng)濟(jì)體制改革存在著嚴(yán)重的滯后性，政府職能轉(zhuǎn)變緩慢，“以人為本”的服務(wù)型政府理念還沒有完全深入政府官員的心中，一些地方政府還是習(xí)慣于運(yùn)用強(qiáng)制性的行政手段來實(shí)施對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理。過大的政府權(quán)力和過多的政府職能難免會(huì)導(dǎo)致權(quán)利的濫用和尋租，其結(jié)果必然會(huì)導(dǎo)致政府陷入誠信危機(jī)。

3.2“重實(shí)體輕程序”導(dǎo)致政府行為的隨意性過大

在實(shí)體行政法律關(guān)系當(dāng)中，行政主體根據(jù)授權(quán)或委托對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行管理，行政機(jī)關(guān)在實(shí)體法上具有明顯的優(yōu)勢(shì)，在程序法律關(guān)系當(dāng)中，由于舉證責(zé)任的倒置，行政機(jī)關(guān)則屬于相對(duì)劣勢(shì)的一方。但長期以來我國受傳統(tǒng)封建思想的影響，一直有著“重實(shí)體輕程序”的傾向，過于強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)在實(shí)體法上的優(yōu)勢(shì)地位，而淡化了程序法上的弱勢(shì)地位。程序是實(shí)體的保障，程序正義是權(quán)利義務(wù)實(shí)現(xiàn)的合法方法或必要條件，正當(dāng)?shù)某绦蚰艽偈箼?quán)利被實(shí)際享受，義務(wù)得到切實(shí)履行。但是“重實(shí)體輕程序”導(dǎo)致往往會(huì)行政主體的權(quán)利過于集中和自由裁量權(quán)的濫用等，政策往往由于執(zhí)法者、當(dāng)權(quán)者的個(gè)人喜好而隨意變更，行政強(qiáng)制措施及行政處罰措施往往是行政管理的常用手段。這種情況下，民眾往往只能處于一種被動(dòng)的配合角色，而很難通過程序性的權(quán)利進(jìn)行抗衡。

3.3懲戒機(jī)制不完善，政府失信成本過低

雖然有《公務(wù)員法》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《國家賠償法》等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)政府部門及其工作人

員的職務(wù)行為進(jìn)行規(guī)制，而且《憲法》也賦予了人民申訴、控告、檢舉、取得賠償?shù)葯?quán)利，但這些都是原則性的規(guī)定，對(duì)由于政府部門及其工作人員的失誤、過失造成損害后果時(shí)，沒有健全的懲戒機(jī)制和責(zé)任追究辦法，甚至在現(xiàn)代社會(huì)還會(huì)出現(xiàn)“官官相護(hù)”的丑惡現(xiàn)象，違規(guī)或違法的政府部門及其工作人員得不到相應(yīng)的責(zé)任追究。實(shí)際中，對(duì)于政府失信的行為，往往也只是給予相關(guān)的責(zé)任人員警告或象征性的行政處分，或者是不痛不癢的經(jīng)濟(jì)處罰或法律懲處，這種做法很難有效遏制政府誠信行為的缺失。

總之，誠信政府建設(shè)是“依法治國”和服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容，也是政府職能轉(zhuǎn)變的必要條件，更是改善官民關(guān)系，構(gòu)建和諧社會(huì)的重要保障。對(duì)民眾的信賴?yán)姹Ｗo(hù)是民主政府、開明政府必須考慮的事情，政府只有做到誠信，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長治久安。

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