摘要：我國(guó)行政訴訟實(shí)務(wù)中認(rèn)為，中間行政行為是行政機(jī)關(guān)機(jī)在行使行政管理行為過(guò)程中做出的程序性和處于中間的階段性行政行為，由于對(duì)權(quán)利相對(duì)人沒(méi)有產(chǎn)生獨(dú)立和終局的行政法律后果，故原則上是不能起訴。本文從作者實(shí)際參與并入選最高人民法院的指導(dǎo)案例入手，通過(guò)對(duì)該案的分析，最終審判結(jié)果顯示，如果行政機(jī)關(guān)作出的程序性行政行為侵犯了權(quán)利相對(duì)人的人身、財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益，明顯、實(shí)際影響了權(quán)利相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)，且，權(quán)利相對(duì)人不可能通過(guò)其它訴訟獲得救濟(jì)，則該程序性行政行為就具有可訴性。

關(guān)鍵詞：行政行為；具體行政行為；中間行政行為；可訴性

中圖分類號(hào)：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2017）05-0118-02

作者簡(jiǎn)介：范秀華（1979-），女，漢族，中共黨員，本科，四川仙山律師事務(wù)所，專職律師，研究方向：行政法及行政訴訟。

一、我國(guó)行政法對(duì)行政行為、可訴性行政行為、中間行政行為的界定

行政行為，指行政主體行使行政職權(quán)對(duì)外作出的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為，包括以下幾個(gè)要素：一是主體要素；二是職權(quán)或權(quán)力要素；三是對(duì)外要素；四是法律要素；五是單方要素。

行政行為理論上通常分為兩大類，抽象行政行為和具體行政行為。

具體行政行為的定義在最高人民法院1991年頒布的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》第1條中有明確的定義描述。該條文對(duì)具體行政行為進(jìn)行了清楚、明確的表述。而司法實(shí)踐，則更是不折不扣遵照該條文執(zhí)行。

中間行政行為是基于行政行為的過(guò)程角度而進(jìn)行的定義，對(duì)應(yīng)于最終行政行為。政府各部門(mén)在行使職權(quán)管理過(guò)程中，要經(jīng)過(guò)許多環(huán)節(jié)才會(huì)作出一個(gè)決定，這些環(huán)節(jié)一般從提起控告或者發(fā)通知開(kāi)始，經(jīng)過(guò)這些中間環(huán)節(jié)，最后才會(huì)作出決定解決某個(gè)問(wèn)題。這個(gè)過(guò)程和環(huán)節(jié)，或許又由許多行政行為構(gòu)成，當(dāng)政府職能部門(mén)為最終對(duì)事件處理完畢時(shí)所實(shí)施的，為最終的行政行為而進(jìn)行的步驟，稱之為中間行政行為。

二、我國(guó)行政法對(duì)可訴性行政行為的認(rèn)定

通常認(rèn)為，抽象行政行為不具有可訴性，只有具體行政行為才可訴。依據(jù)來(lái)源于1989年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第2條和第5條規(guī)定。2014年新修改《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》及相應(yīng)的司法解釋條文當(dāng)中雖然取消了字面上對(duì)“具體行政行為”的表述，但是，只有具體行政行為才具有可訴性在司法實(shí)踐中仍然被固守和堅(jiān)持。

三、中間行政行為原則上不具有可訴性的理念，在我國(guó)行政訴訟實(shí)務(wù)中表現(xiàn)淋漓盡致

我國(guó)司法實(shí)踐中，原則上對(duì)于中間行政行為的訴訟均采取了駁回起訴的處理結(jié)果。如：北京市西城區(qū)人民法院（2005）西行初字第191號(hào)北京八達(dá)嶺野生動(dòng)物世界有限公司不服北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局關(guān)于治理整頓戶外廣告通告案，受理案件的法院在裁定書(shū)中載明：行政訴訟審查的對(duì)象應(yīng)是對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)益產(chǎn)生確定效力的成熟性行政行為，行政機(jī)關(guān)在作出行政處理決定之前的預(yù)備性或階段性行為，如果尚未對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際的影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。故該案中，原告起訴的行政行為屬于行政管理機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過(guò)程中的階段性行政行為，不具有可訴性，駁回了原告的起訴。

（2012）泰行終字第25號(hào)孟繁金訴泰安市規(guī)劃局要求“撤銷(xiāo)[2010]第2098號(hào)責(zé)令停止違法行為決定書(shū)”一案，二審法院亦認(rèn)為：一系列行政行為組成的一個(gè)行政過(guò)程才會(huì)構(gòu)成一個(gè)復(fù)雜的行政行為，最終作出行政處分之前，會(huì)有一些預(yù)備性、程序性和處于中間階段的階段性行政行為。表面上看，一些階段性行政行為雖然與普通的可訴行政行為沒(méi)有差別，但從的整體性的行政過(guò)程來(lái)看這些過(guò)程中的行政行為，它其實(shí)對(duì)權(quán)利相對(duì)人而言，沒(méi)有產(chǎn)生獨(dú)立、最終的行政法律效力，不單獨(dú)具有可訴性。就本案而言，孟繁金起訴的停止決定其實(shí)就是泰安市規(guī)劃局在作出最終的行政行為即拆除決定之前的過(guò)程性、階段性行政行為，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，故駁回原告的起訴。

還有《人民司法（案例）》2014年第4期發(fā)布的（2013）行監(jiān)字第40號(hào)重慶市超龍故有限公司訴重慶市酉陽(yáng)土家族苗族自治縣國(guó)土資源和房屋管理局案。類似的案例很多，這些案例表明，中間行政行為原則上不具有可訴性。

四、最高人民法院2016年第14批指導(dǎo)案例第69號(hào)指導(dǎo)案例審判結(jié)果表明，中間行政行為具有可訴性

誠(chéng)如蔡小雪法官所言：“任何標(biāo)準(zhǔn)都有例外?！Ｐ姓绦虻淖詈箅A段已經(jīng)完成的標(biāo)準(zhǔn)不是絕對(duì)的。在有的情況下，盡管行政程序的最后階段尚未完成，但行政行為已經(jīng)對(duì)公民造成實(shí)質(zhì)性的不利影響的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為這個(gè)行政行為已經(jīng)成熟，具有可訴性。

該案案情為：原告王甲系王乙之父。王乙是某公司保安，于2013年3月18日因交通事故死亡。致王乙死亡的原因是駕駛摩托車(chē)倒地翻覆，但如何會(huì)倒地翻覆，原因無(wú)法查實(shí)，該市交警大隊(duì)無(wú)法做出明確具體的事故責(zé)任認(rèn)定書(shū)，故于依據(jù)《道路交通事故處理程序規(guī)定》第五十條的規(guī)定于同年4月1日作出《道路交通事故證明》。2013年4月10日，第三人公司就王乙作為其員工，因交通事故死亡，向工傷認(rèn)定部門(mén)申請(qǐng)工傷認(rèn)定。申請(qǐng)時(shí)向工傷認(rèn)定部門(mén)提交了《道路交通事故證明》等系列證據(jù)材料。而工傷認(rèn)定部門(mén)要求王甲還要提供公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)對(duì)本案事故作出的《交通事故認(rèn)定書(shū)》，由于王甲無(wú)法提供，工傷認(rèn)定部門(mén)就在當(dāng)天作出《工傷認(rèn)定時(shí)限中止通知書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱《中止通知》）中止了本案的工傷認(rèn)定，并向原告王甲和第三人送達(dá)了該通知。

此后，原告又于2013年6月24日通過(guò)國(guó)內(nèi)特快專遞郵件方式，向作為被告的工傷認(rèn)定部門(mén)提交了《恢復(fù)工傷認(rèn)定申請(qǐng)書(shū)》，要求恢復(fù)對(duì)王乙的工傷認(rèn)定。而被告一直未對(duì)王乙啟動(dòng)工傷認(rèn)定程序，不得已的情況下，原告才在當(dāng)年7月30日向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求判決撤銷(xiāo)被告作出的《中止通知》。

訴訟過(guò)程中，產(chǎn)生了兩個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)：一、《中止通知》是否屬于可訴行政行為。二、撤銷(xiāo)《中止通知》是否符合法律規(guī)定。

筆者作為該案代理律師，對(duì)爭(zhēng)議焦點(diǎn)發(fā)表了如下代理意見(jiàn)：關(guān)于爭(zhēng)議焦點(diǎn)一，筆者認(rèn)為：判斷行政行為是否具有可訴性，并不在于該行政行為處在哪個(gè)環(huán)節(jié)，而是在于該行政行為是否符合行政行為可訴的構(gòu)成要件：（1）行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人形成正式、有效的意思表示；（2）這種意思表示按照法律規(guī)定的時(shí)間和方式對(duì)相對(duì)人進(jìn)行表述；（3）該意思表示的內(nèi)容對(duì)相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利、義務(wù)造成了影響。這也是判斷行政行為是否可訴的核心要件。只要行政機(jī)關(guān)的行為對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)造成了實(shí)際影響即具有可訴性，這是“有損害即有救濟(jì)”法律原則的體現(xiàn)。本案《中止通知》并非被告答辯所稱，對(duì)原告不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。交警大隊(duì)作出的《道路交通事故證明》，已經(jīng)是交警部門(mén)的最終證明材料，也是終局性的“認(rèn)定”。原告無(wú)法也無(wú)權(quán)再要求交警部門(mén)再出具任何“責(zé)任認(rèn)定”手續(xù)。被告狹隘理解《工傷保險(xiǎn)條例》第20條規(guī)定出具《中止通知》，看似是一個(gè)中止行為，實(shí)質(zhì)上產(chǎn)生的卻是終局性的法律后果，這實(shí)際上就使得王甲的申請(qǐng)工傷認(rèn)定成為不可能，就對(duì)原告王甲的權(quán)利造成了實(shí)際影響，而且是永久性影響。因此，其符合行政行為“可訴”的核心要件，具有可訴性。

關(guān)于爭(zhēng)議焦點(diǎn)二：筆者認(rèn)為，被告依據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第20條第3款規(guī)定作出的《中止通知》，系適用法律錯(cuò)誤。該條文是說(shuō)：如果司法機(jī)關(guān)或者行政管理部門(mén)在未作出結(jié)論期間，如果勞動(dòng)部門(mén)的工傷認(rèn)定需要以該結(jié)論為依據(jù)的，才可以作出中止工傷認(rèn)定決定。而被告對(duì)“結(jié)論”的理解狹隘且錯(cuò)誤。從《道路交通事故處理程序規(guī)定》第50條規(guī)定可以看出，現(xiàn)實(shí)生活中確實(shí)存在無(wú)法查明交通事故發(fā)生原因的情況，在此情況下，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)職權(quán)出具道路交通事故證明，交通事故發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、當(dāng)事人情況及調(diào)查得到的事實(shí)應(yīng)當(dāng)清楚載明，并依法送達(dá)當(dāng)事人。交警大隊(duì)作出的《道路交通事故證明》已清楚載明“我隊(duì)對(duì)案發(fā)時(shí)王乙駕駛的摩托車(chē)翻覆的具體原因事實(shí)無(wú)法查實(shí)”，這已是道路交通主管部門(mén)的最終結(jié)論。也就是說(shuō)，若被告及第三人沒(méi)有證據(jù)證明王乙在交通事故中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任，且不存在《工傷保險(xiǎn)條例》第十六條不得認(rèn)定為工傷或者視同工傷的情形，則本案原告現(xiàn)有要求被告進(jìn)行工傷認(rèn)定的證據(jù)符合《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條職工在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任的交通事故認(rèn)定工傷的情形，被告應(yīng)當(dāng)結(jié)合本案其它證據(jù)材料認(rèn)定工傷。《中止通知》已經(jīng)對(duì)原告的實(shí)體權(quán)利義務(wù)造成侵害，應(yīng)當(dāng)依法予以撤銷(xiāo)。如前所述，《交通事故證明》已經(jīng)是交警部門(mén)的最終證明和“終局認(rèn)定”，原告已無(wú)法也無(wú)權(quán)再要求交警部門(mén)再出具任何手續(xù)。被告因適用法律錯(cuò)誤而作出的《中止通知》就像一面高墻，將原告阻隔在救濟(jì)途徑之外，若不予撤銷(xiāo)，原告將永遠(yuǎn)無(wú)法獲得救濟(jì)，永遠(yuǎn)無(wú)法進(jìn)行工傷認(rèn)定。故原告要求撤銷(xiāo)《中止通知》符合法律規(guī)定。

審理法院于2013年9月25日作出行政判決，撤銷(xiāo)了被告作出的《中止通知》。一審宣判后，被告提起了上訴，二審審理過(guò)程中被告遞交撤回上訴申請(qǐng)書(shū)而生效。

五、中間行政行為的可訴性亦應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)條件

雖然上述案件法院撤銷(xiāo)了《中止通知書(shū)》，但并非所有中間行政行為都具有可訴性，該案的裁判要旨中明確中間行政行為可訴的條件為：如果行政機(jī)關(guān)作出的程序性、中間性行政行為侵犯了權(quán)利相對(duì)人的身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，明顯、實(shí)際影響了權(quán)利人的權(quán)利和義務(wù)，權(quán)利相對(duì)人不可能通過(guò)其它訴訟獲得救濟(jì)，針對(duì)該程序性、中間性的行政行為提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

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