田守春

摘要：我國(guó)高校自主招生制度因其公平價(jià)值取向偏離和選拔功能失效而備受質(zhì)疑，陷入困頓。本文對(duì)困頓產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，認(rèn)為我國(guó)高校自主招生缺乏合理的制度設(shè)計(jì)，缺少必要的制度實(shí)施環(huán)境，缺乏制度監(jiān)督的法律保障。在此基礎(chǔ)上，本文提出要對(duì)我國(guó)高校自主招生制度進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)；開(kāi)放高等教育辦學(xué)體系，構(gòu)建我國(guó)高校發(fā)展良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；并盡快制定《高考法》。這些將是我國(guó)高校走出自主招生制度困境的突破點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：高校；自主招生；制度設(shè)計(jì)；評(píng)價(jià)制度改革

自主招生制度作為我國(guó)高考招生制度的一個(gè)重要組成部分，具有選拔功能和社會(huì)分層功能。從該制度推行伊始，其公平性和選拔功能的有效性便備受質(zhì)疑。俄羅斯就曾因?yàn)樽灾髡猩谕菩羞^(guò)程中存在腐敗，而喪失公平和制度公信力；又因不公導(dǎo)致生源質(zhì)量下降；因生源質(zhì)量下降而使得制度本身失去應(yīng)有的選拔功能，最終不得不廢除該制度。[1]今年兩會(huì)期間記者們對(duì)高校自主招生制度本身有無(wú)存續(xù)必要的質(zhì)詢，清晰表明我國(guó)自主招生制度已失去公信力而面臨興廢之議。面對(duì)我國(guó)自主招生制度“存則無(wú)序，廢則無(wú)功”的兩難境地，本文努力分析制度走入困頓的原因，并在此基礎(chǔ)上探索制度突破的路徑。

一、我國(guó)高校自主招生制度的困頓

制度的存續(xù)通常需要面對(duì)兩個(gè)問(wèn)題：一是制度本身是否有悖法理；二是制度的效能是否與存在的初衷相背離。我國(guó)自主招生制度同樣要回答這兩個(gè)問(wèn)題：一是該制度從設(shè)計(jì)到實(shí)施是否有悖于我國(guó)《教育法》的公平原則；二是自主招生制度選拔功能是否有效。

（一）制度公平取向偏離

公平性是一切高等教育評(píng)價(jià)制度改革的基本原則。雖然對(duì)于公平的理解各有鐘愛(ài)，但是，在高等教育招生考試方面力求公平，卻是國(guó)家和社會(huì)的共識(shí)。然而，由于自由度較高而無(wú)有效監(jiān)管機(jī)制，致使高校自主招生不公平、不公正、不公開(kāi)且存在腐敗與權(quán)力尋租的問(wèn)題。隨著中國(guó)人民大學(xué)蔡榮生招生腐敗案件的曝光，越來(lái)越引起社會(huì)和公眾的關(guān)注。當(dāng)前自主招生不公平主要表現(xiàn)為以下兩種：一種是錢(qián)權(quán)交易導(dǎo)致的入學(xué)機(jī)會(huì)不均等。例如，中國(guó)人民大學(xué)自主招生腐敗案充分暴露出試點(diǎn)高校在自主招生過(guò)程中存在“不公平、不公正和不公開(kāi)”且無(wú)有效監(jiān)督機(jī)制的問(wèn)題。二是權(quán)權(quán)交易導(dǎo)致的不公平。例如，“2009年，中國(guó)科技大學(xué)教師網(wǎng)絡(luò)撰文舉報(bào)其當(dāng)任校長(zhǎng)侯建國(guó)之子侯志遠(yuǎn)以低于安徽省招生最低投檔線57分的成績(jī)通過(guò)自主招生的方式被錄取”[2]。這種通過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)保護(hù)不均等的做法更加令人擔(dān)心，這是將腐敗和不公通過(guò)程序合理化。第二種不公平說(shuō)明自主招生權(quán)力無(wú)合理約束機(jī)制，極易導(dǎo)致自主招生制度腐敗。2013年《人民日?qǐng)?bào)》連續(xù)撰文指責(zé)：“自主招生滋生權(quán)力腐?。骸灾骺臻g……變成了‘尋租空間。在利益交換邏輯下，對(duì)交易雙方而言，每一次制度創(chuàng)新無(wú)非是‘交易平臺(tái)的更新而已。每一次的‘雙贏，為之埋單的除了犧牲在招考黑幕下的落榜者，還有公信力?！盵3]

（二）制度選拔功能失效

自主招生是否能夠發(fā)揮必要的選拔功能，是該制度是否有必要存在的根本問(wèn)題。制度腐敗導(dǎo)致對(duì)制度功能的質(zhì)疑?！督逃筷P(guān)于進(jìn)一步深化高校自主選拔錄取改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（教學(xué)[2012]12號(hào)）和同年教育部辦公廳在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高校自主選拔錄取改革試點(diǎn)管理工作的通知》（教學(xué)廳[2013]10號(hào)）中均明確規(guī)定：“自主招生主要招收具有學(xué)科特長(zhǎng)和創(chuàng)新潛質(zhì)的優(yōu)秀學(xué)生?！倍疫@種“特長(zhǎng)生”和“具有創(chuàng)新潛質(zhì)的優(yōu)秀學(xué)生”的錄取要與“本校辦學(xué)特色即培養(yǎng)要求緊密結(jié)合”。特長(zhǎng)生和優(yōu)秀的創(chuàng)新人才是自主招生的對(duì)象，只有這樣的人才能夠享受“獨(dú)木橋”之外的“通天梯”。然而，人的潛質(zhì)很難定量評(píng)價(jià)，特長(zhǎng)的概念界定也是相對(duì)而言的。在這種情況下，權(quán)力和金錢(qián)就很容易發(fā)揮“積極”作用。一些頂著“特長(zhǎng)”帽子的“條子生”很容易混進(jìn)“特長(zhǎng)”的隊(duì)伍，從而享受高考分?jǐn)?shù)不等的錄取加分優(yōu)惠。這樣的特招和自主很難保證能夠打破應(yīng)試教育單一評(píng)價(jià)體制的局限，從而使自主招生的選拔功能失去最初賦予的價(jià)值。

多年來(lái)，試點(diǎn)大學(xué)招收了“具有創(chuàng)新潛質(zhì)”的人才，但未見(jiàn)在科技領(lǐng)域有出類(lèi)拔萃的人才，即使是體、文、藝等方面也鮮見(jiàn)在國(guó)際上拔尖的人才。雖然個(gè)人創(chuàng)新潛質(zhì)和特長(zhǎng)表現(xiàn)的時(shí)間不一，但是，這些通過(guò)特招、經(jīng)過(guò)高等教育培養(yǎng)的專門(mén)人才的集體表現(xiàn)的確無(wú)法令人滿意。這些也是人們質(zhì)疑自主招生功能的一個(gè)重要原因。

二、高校自主招生制度困頓的原因分析

我國(guó)高校自主招生之所以存在諸多的問(wèn)題，既有其自身先天的缺陷，也有現(xiàn)實(shí)環(huán)境的影響。

（一）缺乏合理的制度設(shè)計(jì)

制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性通常表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是制度設(shè)計(jì)的合理性；二是制度設(shè)計(jì)的可行性。對(duì)制度設(shè)計(jì)合理性的評(píng)價(jià)，是對(duì)制度設(shè)計(jì)自身的判斷。首先，高校自主招生制度設(shè)計(jì)缺乏必要的雙向選擇機(jī)制的設(shè)計(jì)。具有自主招生的高校為了回避學(xué)生對(duì)其選擇帶來(lái)的評(píng)價(jià)尷尬和招生中絕對(duì)主動(dòng)權(quán)的喪失，而統(tǒng)一自主招生的考試時(shí)間。如“北約”與“華約”的考試時(shí)間就是統(tǒng)一的。這意味著高中畢業(yè)生如果選擇“北約”中的北京大學(xué)、北京航天航空大學(xué)、北京師范大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)等院校，就不能申請(qǐng)“華約”中的清華大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、上海交通大學(xué)、中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)等院校?？忌荒芏x一，沒(méi)有一選二的權(quán)利。由于自主招生比例控制在5%以內(nèi)，且具有自主招生資格的高校均為國(guó)內(nèi)一流大學(xué)，在這樣的自主招生制度設(shè)計(jì)中，高校始終是賣(mài)方市場(chǎng)，而且已做成壟斷式的賣(mài)方市場(chǎng)。其次，自主招生缺乏必要的回避制度設(shè)計(jì)。所謂回避制度是指利益相關(guān)人員不參與相關(guān)決策的制度。世界各國(guó)都有審判人員回避制度、公務(wù)員回避制度、檢察人員回避制度和會(huì)計(jì)人員回避制度。自主招生的比例雖然不高，但卻是一項(xiàng)高利益相關(guān)的制度設(shè)計(jì)。不僅是因?yàn)槠渖鐣?huì)分層和選拔功能強(qiáng)大，而且因?yàn)樵撜吒采w的人群是所有參加高考的高中畢業(yè)生。缺乏必要的回避制度是助長(zhǎng)我國(guó)自主招生制度腐敗的一個(gè)重要原因。

（二）缺少必要的制度實(shí)施環(huán)境

自主招生落到實(shí)處需要政府、高校和社會(huì)多方的支持與協(xié)助。然而，在這三個(gè)方面均存在一定的制度實(shí)施障礙。endprint

首先，中央集權(quán)制管理下，封閉且極具慣性的高等教育體系，不利于自主招生時(shí)高校之間的競(jìng)爭(zhēng)。自主招生制度存在的前提是開(kāi)放的高等教育競(jìng)爭(zhēng)體系和充分自由的個(gè)人選擇。然而我國(guó)高校之間幾乎不存在競(jìng)爭(zhēng)，它們生存狀況既定，惰性十足。既無(wú)內(nèi)地新建高校與之競(jìng)爭(zhēng)，也無(wú)高校之間對(duì)地位的激烈角逐。國(guó)家并沒(méi)有賦予地方興辦大學(xué)的真正權(quán)力。因?yàn)闆](méi)有授予它們招生的權(quán)力和學(xué)位授予的權(quán)力。深圳政府興辦的南方科技大學(xué)的曲折經(jīng)歷便是最好的例子。民辦高等教育，更是面臨政策和制度層面的約束。在這樣保守管理方式的保護(hù)下，以“985”和“211”工程為代表的自主招生院校絕不擔(dān)心因自主招生質(zhì)量低下而帶來(lái)學(xué)校聲望下降及學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力降低等問(wèn)題。他們所獲得的財(cái)政撥款穩(wěn)定而且持續(xù)，學(xué)校的地位也不會(huì)因?yàn)檎猩舐劧艿絼?dòng)搖。

其次，高校行政化傾向嚴(yán)重。學(xué)科特長(zhǎng)的界定并非由學(xué)科專業(yè)人士如資深和優(yōu)秀的教授來(lái)決定和判斷?！安虡s生”式的行政人員便可以決定一切。自主招生評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)行政化傾向使得自主招生的人才選拔取向與自主招生的初衷背道而馳。

再次，不良的社會(huì)用人機(jī)制也不利于學(xué)校自主招生時(shí)進(jìn)行自主選擇。在學(xué)歷主義盛行的今天，政府機(jī)關(guān)和許多社會(huì)用人單位在招聘時(shí)，偏愛(ài)“985”和“211”工程院校的畢業(yè)生，偏重于高學(xué)歷的學(xué)生。雖然《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》十分強(qiáng)調(diào)用人要“四不唯”，即不唯學(xué)歷、不唯職稱、不唯資歷、不唯身份。但是，政策對(duì)于現(xiàn)實(shí)的影響并不顯著。由于用人機(jī)制的“唯學(xué)歷”傾向，這使得報(bào)考高等院校的考生即使對(duì)自主招生制度的實(shí)施有不滿，也沒(méi)有更多的選擇。

（三）缺乏制度監(jiān)督的法律保障

面對(duì)自主招生存在的不公平和選拔功能失靈的問(wèn)題，通常沒(méi)有人來(lái)承擔(dān)具體的法律責(zé)任。中國(guó)人民大學(xué)自主招生的法律問(wèn)責(zé)，是從“腐敗”的角度出發(fā)，責(zé)問(wèn)相關(guān)人士是否有“貪污”的問(wèn)題，而對(duì)其招生不公平的問(wèn)題不予以法律問(wèn)責(zé)。自主招生不公在責(zé)任認(rèn)定方面缺乏必要的相關(guān)法律規(guī)定。此外，我國(guó)人情社會(huì)的風(fēng)氣非常濃厚，很難通過(guò)中學(xué)教師的評(píng)價(jià)來(lái)判斷和發(fā)現(xiàn)學(xué)生的潛質(zhì)與發(fā)展性向。雖然教育部在面對(duì)高校自主招生腐敗案件時(shí)頻頻出臺(tái)政策，但是目前，與基礎(chǔ)教育地方負(fù)責(zé)管理不同，我國(guó)高等教育由教育部主管。在數(shù)十年里，國(guó)家層面對(duì)高等教育的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)對(duì)基礎(chǔ)教育的投入。教育部與直屬高校幾乎形成了利益共同體，這不得不令人擔(dān)憂。如果政策執(zhí)行者就是擁有尋租機(jī)會(huì)的相關(guān)權(quán)利人，政策的有效性顯然應(yīng)當(dāng)受到質(zhì)疑。事實(shí)證明，盡管從教育部在2003年推行自主招生制度開(kāi)始，就在《關(guān)于做好高等學(xué)校自主選拔錄取改革試點(diǎn)工作的通知》中對(duì)高校自主招生程序和機(jī)制建設(shè)方面做出必要的規(guī)定，卻始終得不到有效落實(shí)。

三、對(duì)策與建議

（一）科學(xué)設(shè)計(jì)自主招生制度

第一，要建立自主招生回避制度。所謂自主招生回避制度就是對(duì)自主招生利益相關(guān)人群進(jìn)行界定，目的是要明確哪些人、應(yīng)該在哪些范圍內(nèi)、在何種程度上回避參與自主招生過(guò)程?；乇艿谋举|(zhì)是避免矛盾與沖突。自主招生回避制度的本質(zhì)則是避免權(quán)利與公平之間的沖突。我國(guó)早在明清時(shí)期，科舉考試的相關(guān)回避制度就已經(jīng)相對(duì)比較完善?；乇艿膶?duì)象主要是“親屬”和“籍貫”兩種關(guān)系。[4]我國(guó)自主招生回避制度的設(shè)計(jì)有許多可供參考的歷史文獻(xiàn)，只要認(rèn)真研究，不難落實(shí)。

第二，要建立并完善高校和應(yīng)屆考生雙向選擇的制度設(shè)計(jì)。所謂雙向選擇，就是不僅高?？梢赃x擇學(xué)生，學(xué)生也可以在同時(shí)獲得多張大學(xué)錄取通知書(shū)中選擇最中意的大學(xué)和專業(yè)。我國(guó)高校通過(guò)聯(lián)盟和時(shí)間沖突等制度設(shè)計(jì)，有效地剝奪了應(yīng)屆考生自主選擇高校的很大一部分權(quán)利。這是對(duì)高校形成非競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的自我保護(hù)。情理之間的沖突可以通過(guò)利益相關(guān)人群的界定與回避來(lái)解決。但是，時(shí)間的沖突則需要教育行政部門(mén)的嚴(yán)格管理與協(xié)調(diào)。真正落實(shí)自主招生制度，必須給予學(xué)生充分自由選擇的權(quán)利。這就需要打破“要么北約”“要么華約”的“二選一”模式；需要通過(guò)政策規(guī)定聯(lián)考時(shí)間不可沖突，同類(lèi)型高校面試時(shí)間也不能沖突，且地點(diǎn)也要具有普適性。這是為了保證自主招生對(duì)象可以實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)年考生的全覆蓋。

第三，設(shè)立相應(yīng)的專項(xiàng)督導(dǎo)。國(guó)家教育督導(dǎo)團(tuán)要對(duì)高校自主招生制度設(shè)計(jì)和實(shí)施進(jìn)行專項(xiàng)常規(guī)督導(dǎo)，即對(duì)自主招生中的公平問(wèn)題、回避制度的實(shí)施、信息公開(kāi)的程度以及人才評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)與方向等方面進(jìn)行評(píng)估；將評(píng)估的結(jié)果及時(shí)反饋給校方，對(duì)存在的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行調(diào)整；同時(shí)，將評(píng)估的結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公布，保證公眾的知情權(quán)。

（二）開(kāi)放高等教育辦學(xué)體系，構(gòu)建我國(guó)高校發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

所謂開(kāi)放教育體系就是將高等教育辦學(xué)權(quán)社會(huì)化和地方化，地方政府和社會(huì)力量均有權(quán)在社會(huì)需要的情況下，開(kāi)辦高等教育。所謂高等教育社會(huì)化，就是允許社會(huì)力量辦學(xué)。我國(guó)雖然有民辦教育的存在，但是，從我國(guó)民辦教育的發(fā)展歷程來(lái)看，其發(fā)展空間相對(duì)狹隘。所謂高等教育地方化，就是允許地方政府興辦高等教育。這使得有財(cái)力、有需求的地方政府可以按照自己的需要興辦高等教育。開(kāi)放高等教育辦學(xué)體系，既有利于高等教育的繁榮，也有助于滿足公眾對(duì)高等教育的多樣化需求，從而快速地實(shí)現(xiàn)高等教育的普及，更有利于解決我國(guó)高等教育布局不均衡導(dǎo)致的高等教育發(fā)展滯后于社會(huì)整體發(fā)展的問(wèn)題。最為重要的是，只有開(kāi)放才能引入競(jìng)爭(zhēng)，有競(jìng)爭(zhēng)才會(huì)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。競(jìng)爭(zhēng)是推動(dòng)我國(guó)高等教育發(fā)展的動(dòng)力。良好的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制將促使大學(xué)善加利用手中的自主招生權(quán)力，盡最大可能地招收優(yōu)質(zhì)學(xué)生。

香港特區(qū)效仿美國(guó)贈(zèng)地運(yùn)動(dòng)，劃地興辦大學(xué)。以香港科技大學(xué)為例，香港科技大學(xué)的辦學(xué)時(shí)間雖然比香港大學(xué)和香港中文大學(xué)晚很多，但是，由于其辦學(xué)的起點(diǎn)高，既定目標(biāo)為5年內(nèi)超越香港大學(xué)和香港中文大學(xué)，為此，聘請(qǐng)國(guó)際一流的專家來(lái)校講學(xué)，且對(duì)專家們的教學(xué)嚴(yán)格要求。因此，香港科技大學(xué)的辦學(xué)水平緊跟香港大學(xué)和香港中文大學(xué)，并有實(shí)力同這兩所大學(xué)以及內(nèi)地的北京大學(xué)和清華大學(xué)爭(zhēng)奪優(yōu)質(zhì)生源。開(kāi)放高等教育辦學(xué)體系，可以打破高校的保護(hù)壁壘，從而使自主招生質(zhì)量不高的院校喪失原有的學(xué)校地位、生源、可能獲得的財(cái)政支持以及高校行政人員安全的職業(yè)和社會(huì)地位，即校方要為自主招生的不公和不良行為產(chǎn)生的后果買(mǎi)單。這可以促進(jìn)他們積極招收具有創(chuàng)新潛質(zhì)的學(xué)生和特長(zhǎng)生。endprint

（三）盡快制定《高考法》

雖然高考的社會(huì)功能如此強(qiáng)大，但是目前我國(guó)尚無(wú)一部專門(mén)針對(duì)高考的法律。面對(duì)自主招生中存在的諸多問(wèn)題，僅僅是由政府出臺(tái)相應(yīng)的政策來(lái)應(yīng)對(duì)。例如，中國(guó)人民大學(xué)自主招生出現(xiàn)狀況時(shí)，教育部也只是下發(fā)相應(yīng)文件，如《教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)高校招生信息公開(kāi)工作的通知》（教學(xué)函[2013]9號(hào)），要求自主招生的高校做到招生過(guò)程中信息公開(kāi)。盡管公開(kāi)有利于公正，但是公開(kāi)不等于公正，程序公開(kāi)也并不意味著程序公正。因?yàn)樵缭?003年教育部自主招生的相關(guān)文件中就已經(jīng)規(guī)定了自主招生的公平性原則?？梢?jiàn)，政策無(wú)法代替法律。法律是制度得以實(shí)施的有效保障。我國(guó)的教育管理體制是中央集權(quán)制。政府管理權(quán)的分配則是從中央到地方采用條塊分割的方式。事實(shí)上，我國(guó)與高校相關(guān)的利益群體有很多。高校在行使自主招生權(quán)力時(shí)，難免要受這些利益相關(guān)者的權(quán)勢(shì)干擾和制約，進(jìn)而難以獨(dú)立行使自主招生權(quán)。因此，我國(guó)目前亟需制定《高考法》，利用法律來(lái)保證我國(guó)公民接受高等教育的公平機(jī)會(huì)。高校自主招生是我國(guó)高考招生制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是對(duì)原有統(tǒng)考單一招生模式的一種有效補(bǔ)充。自主招生制度的法律制定需要在我國(guó)高考招生制度的法律背景下實(shí)現(xiàn)，該法律覆蓋高考招生制度的各個(gè)方面。在法律框架下，自主招生過(guò)程如果有以權(quán)謀私和權(quán)力尋租等違法問(wèn)題，那么觸犯法律者所面臨的將不僅僅是行政處罰，而是法律制裁，使自主招生的違規(guī)成本大大增加。增加違規(guī)成本不僅僅是對(duì)自主招生權(quán)力實(shí)施者的一種約束，更是對(duì)其獨(dú)立行使教育權(quán)的一種保護(hù)，即最大限度地保護(hù)其免受其他權(quán)勢(shì)的侵?jǐn)_。因?yàn)橹挥性诜傻目蚣芟滦惺箼?quán)力，才能保證權(quán)力的實(shí)施者和希望利用實(shí)施者手中權(quán)力的人士更加主動(dòng)地約束高考招生過(guò)程中的行為，所以自主招生必應(yīng)包括在內(nèi)。

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（責(zé)任編輯 陳志萍）endprint