陳堅波

摘 要：當下，我國法院普遍把村委會處分或分配集體財產(chǎn)糾紛作為私法案件納入民事訴訟程序處理，有效保障了村民對集體財產(chǎn)的合法權益。但是，這種私法救濟手段的選擇與適用明顯存在難以擺脫的合法性困境。之所以產(chǎn)生合法性困境，主要是因為我們忽視了“村”的公法人特征，錯誤地把“村”定性為私法人。為了化解這個合法性困境，必須恢復“村”的公法人性質(zhì)和行政主體地位，并把集體財產(chǎn)管理糾紛納入行政訴訟。

關鍵詞：集體財產(chǎn)管理；私法救濟；反思

在村民會議和村民代表會議只能由村委會召集的制度背景下，村民通過內(nèi)部民主決策程序約束村委會集體財產(chǎn)管理權的預期自然落空，外部的司法救濟成為村民保護集體財產(chǎn)權益的主要甚至是唯一途徑。然而，由于《憲法》和《村組法》的“村民委員會是……群眾性自治組織”之規(guī)定在公、私法定性與歸屬上的模糊性，集體財產(chǎn)管理行為的司法救濟渠道選擇成為一個需要探討的理論問題。令人驚訝的是，在我國的立法和司法救濟實踐中，人們對這個問題似乎沒有爭議，《物權法》第63條、《村組法》第36條以及最高人民法院的相關司法解釋，都一致選擇了民事訴訟救濟途徑。

一、集體財產(chǎn)管理行為之私法救濟的合法性困境

在當下，村委會集體財產(chǎn)管理行為的司法救濟主要表現(xiàn)為以下兩類案件：一是，對村委會擅自以出售、出租等方式違法處分集體財產(chǎn)的合同行為，法院以違反《村組法》等法律規(guī)定的民主議定程序為由，確認村委會與第三人簽訂的集體財產(chǎn)處分合同無效；二是，對村委會違法分配土地征用補償費等集體財產(chǎn)或收益的行為，法院以違反《村組法》等法律規(guī)定的民主議定程序或者以違反憲法、法律規(guī)定的村民待遇平等原則為由，撤銷村委會的分配決定并責令其重新分配，或者在撤銷違法分配決定之后直接責令村委會履行特定的支付義務。前者有效地防止了集體財產(chǎn)的流失與減損，進而間接保護了村民對集體財產(chǎn)的合法權益；后者實現(xiàn)了集體財產(chǎn)的公平分配，保障了村民對集體財產(chǎn)的分配權益。就集體財產(chǎn)與村民權益的保護而言，上述兩類司法救濟都非常有效。

然而，這并非就是一件好事，因為，在一定程度上，它忽視了集體財產(chǎn)管理行為司法救濟活動的合法性問題。筆者認為，上述司法救濟實踐雖然滿足了集體財產(chǎn)和村民權益保護的需要，但卻存在如下合法性困境：

第一，法院直接確認集體財產(chǎn)處分合同無效的判決存在解釋與適用法律錯誤嫌疑。在民法學上，一般把《合同法》第52條第5項的“強制性規(guī)定”理解為效力性強制規(guī)定，即以保護國家利益和社會公共利益為目的的強制性規(guī)定。因為《村組法》第24條所規(guī)定的民主議定程序是以維護特定村民利益為指向的，無法解釋為效力性強制規(guī)定，所以村委會違反民主議定程序擅自與第三人簽訂的合同并非無效。此外，村委會擅自與第三人簽訂的集體財產(chǎn)處分合同也無法由法院撤銷，因為違反民主議定程序顯然不是《合同法》第54條所規(guī)定的可撤銷情形；而且，因為村民不是合同當事人，所以沒有請求法院撤銷合同的資格。正因為如此，《物權法》第63條第2款和《村組法》第36條第1款僅規(guī)定村民有權請求法院撤銷村委會決定，而根本沒有把集體財產(chǎn)處分合同納入司法救濟的對象。所以，法院確認集體財產(chǎn)處分合同無效的司法救濟，是錯誤地解釋與適用法律的結果。

第二，法院在撤銷集體財產(chǎn)分配決定之后責令村委會重新分配或責令其履行特定支付義務，毫無法律根據(jù)。依據(jù)《物權法》第63條第2款和《村組法》第36條第1款以及最高人民法院《關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋[2005]6號）第24條的規(guī)定，法院有權撤銷村委會的集體財產(chǎn)分配決定，或者責令村委會履行分配方案所確定的支付義務。在村民自治實踐中，村委會在合法有效的分配方案確定之后拒絕支付的情況極為少見，常見的是村委會違反民主議定程序或者違反憲法、法律規(guī)定的平等原則分配集體財產(chǎn)的違法行為?？墒?，對于常見的違法分配行為，法院僅撤銷分配決定根本無法救濟村民合法權益。村民的集體財產(chǎn)分配權益屬于接受權，它的有效救濟依賴法院責令村委會積極履行義務的重作判決、履行判決。正是由于這個原因，如前所述，法院普遍在撤銷村委會違法的分配決定之后責令村委會重新分配，或者直接判決村委會履行特定支付義務。重慶市高級人民法院《關于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配糾紛案件的會議紀要》（渝高法[2009]161號）第18條，明文規(guī)定了類似的判決指南。然而，我們不得不非常遺憾地指出，法院作出的重作（重新分配）判決和履行判決毫無法律根據(jù)。

二、私法救濟之合法性困境的成因

表面上看，形成上述合法性困境的直接原因是：《物權法》和《村組法》所確立的司法救濟制度存在明顯的立法缺陷，即沒有明文規(guī)定確認（合同）無效判決、責令重作判決和履行判決這三種必要的救濟手段。但是，立法之所以沒有規(guī)定這些必要的救濟手段，最根本的原因是它們與私法規(guī)范和原理無法兼容。具體分析如下：

一方面，私法人人格獨立制度不允許村民直接請求法院確認集體財產(chǎn)處分合同無效或撤銷合同。把集體財產(chǎn)管理行為作為私法行為納入民事訴訟救濟，意味著我們把“村”定性為或者視為私法人組織，村民與村委會之間的關系是“法人內(nèi)部成員與其法定代表人、負責人”的關系。一旦承認并接受“村”的私法人定位，作為私法人內(nèi)部成員的村民就不能以違反內(nèi)部民主決策程序為由否定村委會與第三人簽訂的合同：既不能請求確認無效，也不能請求撤銷。因為，村委會代表“村”與第三人簽訂的集體財產(chǎn)處分合同，哪怕超越了內(nèi)部的代表權限，其法律后果也要由“村”承擔；而且，對于法人與第三人的外部交易行為，法人成員原則上不具有干涉的資格與權利，即使公司法上否認法人人格獨立的派生訴訟，也不允許股東以內(nèi)部程序瑕疵為由否定公司與外部第三人的合同。因此，《物權法》和《村組法》僅規(guī)定村民有權請求法院撤銷村委會對內(nèi)作出的決定，并沒有也不能規(guī)定村民可以請求法院確認村委會擅與第三人簽訂的合同無效。

另一方面，意思自治原則和私法的否定性品性，不允許法院責令村委會重新分配，或者責令村委會履行特定支付義務。意思自治是指私人根據(jù)自己的意志形成法律關系，國家只能消極地加以確認，而不能積極地妄加干涉。意思自治決定了國家對待私人關系的否定性態(tài)度，即“私法只設定否定性義務，而不設定肯定性義務，只消極地要求行為人不作為，而不積極地要求行為人作為?！雹僮鳛樗椒ㄐ再|(zhì)的《公司法》第22條第1款、第2款充分體現(xiàn)了股東意思自治和國家對私法關系的否定性態(tài)度，即只允許法院否定股東會、董事會的決議，而不能責令股東會、董事會是否重新作出以及具體如何重新作出決議。允許法院積極地干涉公司利潤是否分配以及如何分配，就違背了公司法的私法品格。②同樣的道理，如果我們把集體財產(chǎn)分配行為作為私法行為納入民事訴訟，那么就應當堅持貫徹意思自治原則和私法的否定性品性，這樣一來，法院就無權對村委會是否重新分配以及具體如何再次分配集體財產(chǎn)進行判決。正因為如此，《物權法》第63條第2款和《村組法》第36條第1款僅規(guī)定法院可以撤銷村委會的違法決定，并沒有規(guī)定法院還可以在此基礎上責令村委會重新分配或者直接責令村委會履行特定支付義務。

因此，集體財產(chǎn)管理行為司法救濟實踐的合法性困境，歸根結底源自“村”、村委會及其管理行為的私法定性。在改變集體財產(chǎn)管理行為的私法定性和民事訴訟的救濟途徑之前，試圖通過增加確認（合同）無效判決、責令重作判決和履行判決來化解司法救濟合法性困境的辦法不可行。我們不能既把集體財產(chǎn)管理行為定性為私法行為，同時又在立法上增設違背私法品性的救濟手段。這就意味著，我們需要改變集體財產(chǎn)管理行為的性質(zhì)認定和司法救濟的途徑選擇，即：把它作為行政行為納入行政訴訟救濟。

三、“村”的公法人定位和救濟手段公法轉向的可行性

那么，我們能把集體財產(chǎn)管理行為作為行政行為納入行政訴訟嗎？回答這個問題的關鍵是，探討并確定“村”是否具有行政主體資格。如前所述，把“村”定性為私法人是我國集體財產(chǎn)管理行為司法救濟制度及其實踐所隱含的前提假定。但是，筆者認為，無論是從“村”成立的根據(jù)、功能和主要任務，還是從村民資格的取得與喪失的條件來看，把“村”定性為私法人都是錯誤的。私法人是意思自治的產(chǎn)物，盡管一般要經(jīng)過國家機關的登記才能取得法人資格，但登記本身并不是私法人成立與存在的基礎，意思自治不僅意味著成立或加入法人組織的自由，還表現(xiàn)為成員根據(jù)自己的意思退出法人甚至請求解散法人的自由。此外，私法人組織的存在目的、主要任務以及決策行動都取決于法人成員的意志，帶有明顯的私人烙印。然而，根據(jù)《村組法》等相關法律規(guī)定，“村”具有完全不同于私法人的一系列特征：第一，“村”是依據(jù)《村組法》和基層政府的權力行為設立的，完全與村民的意志無關，而且村莊的合并、變更也要由基層政府同意或批準（《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》第3條第1項）；第二，村委會承擔的任務是村莊公共事務、公益事業(yè)以及部分行政任務，帶有明顯的公共性；第三，村民資格獲得與喪失的根據(jù)是相關法律規(guī)定和出生、婚姻、死亡等法律事實，村民不能根據(jù)自己意志自由進入或退出“村”組織。上述三個特征表明，“村”的成立及其運行與意思自治原則毫無關系，相反卻表現(xiàn)出明顯的法定性、公共性傾向，與大陸法系國家行政法上作為行政主體的公法人較為吻合。大陸法系國家的公法人，恰恰就是根據(jù)公法或政府公權力行為設立的，旨在完成或執(zhí)行國家任務的行政組織，其成立依據(jù)、存在的功能或承擔的任務都帶有鮮明的法定性與公共性，一般不能破產(chǎn)或者被注銷。近年來，由我國各地組織部門推行的大學生“村官”制度以及從中央到地方各級黨政部門所倡導的、主要由基層政府負擔的村干部報酬或“工資”制度，從不同角度再次強化或凸顯了“村”的公法人特征。

不僅如此，在新中國成立以后的一段時間，村莊管理機構曾經(jīng)明確屬于基層政權或基層政權的派出機構。1950年12月，由政務院頒布的《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，把鄉(xiāng)和行政村都確定為農(nóng)村的基層政權組織。1954年《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》，撤銷了“村”的行政建制。但是，在1982《憲法》明文規(guī)定了村民自治制度之后，我國許多省、市、自治區(qū)還在農(nóng)村管理中全面推行作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府派出機構的村公所制度。在1987《村組法》通過的前夕，廣西把原來的村委會全部改建為村公所，直到1995年才取消。在六屆人大五次會議討論《村組法》時，貴州代表曾建議把村民委員會的性質(zhì)定為政府的一級基層政權組織。直到上世紀90年代初，為了減少管理層級，中共中央才發(fā)文規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設置派出機構村公所”。③當下，盡管“村”的基層政權建制和作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構的村公所已經(jīng)完全撤銷，但是，原來由村政權或村公所承擔的行政管理任務并沒有全部取消，而是轉移給了新型的治理機構——村民委員會。

從以上對“村”的法律特征的揭示和村政歷史的回顧可以看出：我們把“村”定性為間接或協(xié)助國家完成行政管理任務的、作為行政主體的公法人是必要的，也是可行的。因此，把集體財產(chǎn)管理行為解釋為行政行為并納入行政訴訟并不存在法律與理論障礙。

四、以行政訴訟救濟化解合法性困境之分析

那么，把集體財產(chǎn)管理行為納入行政訴訟，前文所揭示的司法救濟的合法性困境能否化解？回答是肯定的。因為，“村”的公法人定位以及集體財產(chǎn)管理行為性質(zhì)和司法救濟途徑的相應改變，消除了生成并阻礙我們化解合法性困境的私法根源：

首先，“村”的公法人定位破除了村民作為內(nèi)部成員無權干涉“村”法人外部交易行為的原告資格障礙。“村”的公法人定位使村民成為具有獨立法律地位的行政相對人，村民與“村”或村委會之間純粹的內(nèi)部私法關系轉變?yōu)橥獠啃姓申P系。這樣，村委會集體財產(chǎn)處分行為所產(chǎn)生的法律關系不再是“村”與第三人之間單一的民事法律關系，而是“村”與村民以及第三人之間復雜的行政法律關系。此時，具有獨立法律主體資格的村民，只要滿足法定的利害關系標準自然就可以對集體財產(chǎn)處分行為提起訴訟。盡管村民仍然是“村”這一公法人的成員，但是公法人的成員的內(nèi)部性被淡化甚至被否定了。當然，這里需要注意的一點是，由于集體財產(chǎn)具有不同于國家財產(chǎn)的均等分配性特征，村民與集體財產(chǎn)處分行為之間存在特定的利害關系，因而村民提起的訴訟并不是公益訴訟，而是共同行政訴訟。

其次，集體財產(chǎn)處分行為的公法定性消除了合同救濟的實體法障礙。如前所述，在私法框架下，集體財產(chǎn)處分合同的救濟面臨兩大實體法障礙：一是依據(jù)《合同法》第50條和第52條規(guī)定，違反法律強制規(guī)定的民主議定程序的合同不一定無效，相反還是可能有效的；二是村委會違反民主議定程序簽訂的合同并不屬于《合同法》第54條規(guī)定的可撤銷情形，因而不能由法院撤銷。但是，集體財產(chǎn)處分合同的行政行為（合同）定性使其不再受《合同法》第50條、第52條和第54條調(diào)整，合同救濟的實體法障礙自然消除。在行政法上，違反法律強制規(guī)定的行政合同原則上都應當被否定，而且沒有必要進一步區(qū)分是否為無效合同還是可撤銷合同，也不存在私法意義上的、可由合同當事人自由選擇法律效果的可撤銷合同。據(jù)此，對違反民主議定程序的集體財產(chǎn)處分合同，由村民請求法院確認無效。

再次，集體財產(chǎn)分配行為的公法定性奠定了責令重作判決、履行判決等救濟手段的實體法基礎。我們把集體財產(chǎn)分配行為定性為行政行為，它就要受到依法行政原則的嚴格約束。這就意味著，村委會“是否分配集體財產(chǎn)”、“具體如何分配集體財產(chǎn)”要以法律規(guī)范或法律原則為依據(jù)，而不是由村委會成員或部分村民的意志自由決定。比如，我國《農(nóng)村土地承包法》第5條、《物權法》第154條等，對農(nóng)村承包地、宅基地、土地征用補償費等財產(chǎn)與收益的“是否分配”、“具體如何分配”等問題都作了明文規(guī)定。根據(jù)這些法律規(guī)定，在違法的分配決定被法院撤銷之后，重新分配集體財產(chǎn)是村委會必須再次履行的法定義務，有時候村委會重新分配的權力甚至沒有任何裁量空間。此時，法院可以而且也應當在撤銷村委會的違法分配決定之后，作出責令村委會重新分配，或者直接責令村委會履行特定支付義務的行政判決。

至此，我們的結論是：只有把“村”準確地界定為公法人，進而把村委會的集體財產(chǎn)管理行為納入行政訴訟，村民對集體財產(chǎn)的合法權益才能獲得有效保障。如果把應受依法行政原則約束的集體財產(chǎn)管理行為錯誤地定性為遵循意思自治原則的私法行為，那么就等于給違法的集體財產(chǎn)管理行為披上了合法外衣，因為，私法的原則和品性決定了其無法提供有效的規(guī)制和救濟手段。（作者單位：浙江師范大學）

注解：

① 易軍：《私人自治與私法品性》，《法學研究》2012年第3期。

② 蔣大興、金劍鋒：《論公司法的私法品格——檢視司法的立場》，《南京大學學報》2005年第1期。

③ 沈延生：《村政的興衰與重構》，《戰(zhàn)略與管理》1998年第6期。