摘要：在數(shù)字信息時代，網(wǎng)絡(luò)輿情作為一種新型政治參與形式，在涉及公共利益的重要議題和議程設(shè)置中發(fā)揮著越來越關(guān)鍵的作用。本文基于多源流理論，分析 “鄭州地鐵5號線事件”，探究網(wǎng)絡(luò)輿情觸發(fā)政策議程設(shè)置的內(nèi)在邏輯。分析發(fā)現(xiàn)，在問題流中，焦點事件的注意力聚焦能夠引起相關(guān)指標(biāo)動態(tài)變化；在政策流中，專家學(xué)者和意見領(lǐng)袖針對議題提出相關(guān)觀點和政策建議，豐富 “政策原湯”；在政治流中，國民情緒、媒體傳播以及政民互動相互作用，共同影響政策的制定。網(wǎng)絡(luò)平臺為三流匯聚提供空間，政策之窗開啟，政策企業(yè)家抓住機(jī)會推動社會問題提上政策議程。根據(jù)多源流分析所得出的結(jié)論，從輿情監(jiān)測與分析、輿情引導(dǎo)、輿情回應(yīng)三個方面優(yōu)化策略，實現(xiàn)政策議程設(shè)置的民主性、科學(xué)性與合理性。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)輿情；政策議程；議程設(shè)置

政策議程是決策的邏輯起點和首要環(huán)節(jié)，其將社會存在的種種問題依據(jù)重要性進(jìn)行排序，最后篩選出值得關(guān)注、解決的問題。[1]隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)輿情成為一種新的表現(xiàn)形式，影響著政策議程設(shè)置，有效地推動各層級及地方政府治理政策的制定。[2]同時，由于網(wǎng)絡(luò)的虛擬性、匿名性以及信息傳播的迅速性，一些突發(fā)事件或熱點議題可能會被夸大或惡意歪曲，擾亂社會秩序，帶來消極影響。在這一背景下，探討網(wǎng)絡(luò)輿情觸發(fā)政策議程設(shè)置的內(nèi)在邏輯，引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)揮正確作用具有重要的現(xiàn)實意義。因此，本文以多源流理論為研究框架，結(jié)合 “鄭州地鐵5號線事件”這一典型案例，對網(wǎng)絡(luò)輿情與政策議程設(shè)置的關(guān)系進(jìn)行深入剖析。從問題流、政策流以及政治流進(jìn)行分析，闡明網(wǎng)絡(luò)輿情觸發(fā)政策議程設(shè)置的內(nèi)在邏輯，以網(wǎng)絡(luò)時代政策議程設(shè)置的分析視角，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)治理政策體系。

一、網(wǎng)絡(luò)輿情觸發(fā)政策議程設(shè)置的內(nèi)在邏輯及框架

（一）網(wǎng)絡(luò)輿情觸發(fā)政策議程設(shè)置的內(nèi)在邏輯

1.政府支配主導(dǎo)到多元主體互動的制度變遷

從歷史的角度來看，我國政策議程設(shè)置的內(nèi)在邏輯經(jīng)歷了從以往的政府支配主導(dǎo)到多元主體互動的制度變遷。以往，我國的政策議程設(shè)置是以政府為中心的治理結(jié)構(gòu)，政府發(fā)揮決定性作用，其決策過程相對封閉，公眾的參與度較低。但隨著我國政治體制的不斷改革與深化，政府開始賦予公民更多的權(quán)利和參與決策的機(jī)會。新時代下，公民的自主自律意識逐步覺醒，他們開始積極參與公共領(lǐng)域和公共政策的產(chǎn)生、運作及監(jiān)督過程，多元主體集體行動的政策議程設(shè)置過程逐步完善。

2.網(wǎng)絡(luò)媒介平臺成為民意表達(dá)的重要開放場域

隨著我國網(wǎng)絡(luò)社會的不斷發(fā)展，獨立于現(xiàn)實之外的主體之間的互動網(wǎng)絡(luò)逐漸形成，虛擬空間下的網(wǎng)絡(luò)媒介和平臺成為民意表達(dá)的重要開放場域。突發(fā)事件發(fā)生后，公眾可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺平等地提出意見，表達(dá)真實的想法與需求，媒體在其中起著信息傳遞和輿論引導(dǎo)的助推作用。專家也可以在網(wǎng)絡(luò)平臺上發(fā)表自己的看法和建議，從而增強(qiáng)公眾對于某一議題的關(guān)注度，影響政府對該議題的重視程度。通過分析網(wǎng)絡(luò)輿情走向，政府可以更好地了解民意和社會需求，及時調(diào)整政策方向，提高政策的針對性和實效性。網(wǎng)絡(luò)平臺為政府決策提供了更加多元化的信息來源，也為民眾參與政策制定提供了更多渠道，有助于形成更加合理和民主的政策議程。

（二）多源流視域下網(wǎng)絡(luò)輿情觸發(fā)政策議程設(shè)置的邏輯框架

多源流理論自提出以來，便被廣泛地運用在政策相關(guān)領(lǐng)域。金登認(rèn)為，政策議程的設(shè)置存在三條源流：問題流、政策流、政治流。[3]其中，問題流指決策者關(guān)注并界定問題的過程。通過各種機(jī)制—指標(biāo)、焦點事件和反饋，使問題引起決策者的關(guān)注；政策流涉及學(xué)者、國會委員會委員等人員，他們共同對某一政策領(lǐng)域中的問題進(jìn)行關(guān)注并提出建議；政治流包括國民情緒、媒體傳播、政府本身等。政治流中提到，在國民情緒促進(jìn)項目提上政策議程的過程中，公共輿論的變化或廣泛的社會運動是國民情緒最為普遍的表達(dá)形式，確定了公共政策的基本范圍和方向。當(dāng)三個源流都具備后，政策之窗就有了打開的可能性，政策企業(yè)家就可以抓住機(jī)會，針對問題提出可行的解決方案。

新時代下，隨著我國民主化的推進(jìn)以及互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，公眾通過互聯(lián)網(wǎng)表達(dá)自身訴求、參與公共政策制定的熱情愈發(fā)高漲，這為多源流理論在我國的運用提供了一個可行的政治環(huán)境。因此，本文以多源流理論作為分析框架，進(jìn)行本土化改造，最終形成以下框架來闡述網(wǎng)絡(luò)輿情觸發(fā)政策議程設(shè)置的內(nèi)在邏輯 （詳見圖1）。問題流中，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生后，信息在網(wǎng)絡(luò)平臺 （如微博、百度等）快速傳播，形成焦點事件，引發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿情對問題的共識和壓力，造成相關(guān)指標(biāo)變動；政策流中，網(wǎng)絡(luò)輿情引起專家學(xué)者及意見領(lǐng)袖的關(guān)注，并圍繞這一問題發(fā)表自己的觀點和想法，豐富政策建議和備選方案；政治流中，網(wǎng)絡(luò)輿情推動了政府與公眾之間的互動和溝通。網(wǎng)絡(luò)為公眾意見表達(dá)提供了平臺，而媒體在網(wǎng)絡(luò)輿情中具有引導(dǎo)作用，能夠傳播信息，有效引導(dǎo)公民關(guān)注和思考問題。同時，政治家可以通過社交媒體平臺上的網(wǎng)絡(luò)留言板感受國民情緒的變化，從而采取行動策略，解決公眾問題，保障民生安全。最終，三流匯聚，政策之窗開啟，推動政策議程設(shè)置。

二、案例研究：以“鄭州地鐵5號線事件”為例

“鄭州地鐵5號線事件”作為近年來具有突發(fā)性和較大社會影響力的事件，受到了社會各界的廣泛關(guān)注并引起網(wǎng)絡(luò)熱議，最終，河南省人民政府出臺了 《河南省城市軌道交通運營突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》。通過對該案例展開研究，可以更全面地了解網(wǎng)絡(luò)輿情觸發(fā)政策議程設(shè)置的內(nèi)在邏輯，為今后類似事件的應(yīng)對和政策制定提供有益啟示。接下來本文將從問題流、政策流和政治流三個層面對該案例展開分析。

（一）問題流：焦點事件、指標(biāo)變動

焦點事件與指標(biāo)變動：焦點事件的發(fā)生往往能夠吸引更多民眾的注意，并迫使其參與其中，使其對某一社會問題的注意力快速提升。[4]2021年7月20日，鄭州遭遇了歷史罕見的特大暴雨天氣。多名乘客被困在地鐵5號線上，政府和相關(guān)部門收到群眾求救信息后迅速展開緊急救援。不幸的是，經(jīng)全力施救，仍有12名乘客遇難。事件發(fā)生后，在網(wǎng)絡(luò)平臺引發(fā)高度討論。焦點事件的關(guān)注度可以通過指標(biāo)來進(jìn)行反饋。[5]在7·20當(dāng)天，關(guān)于鄭州地鐵相關(guān)內(nèi)容搜索的百度指數(shù)飆升至96380。在隨后的15天內(nèi)，日平均關(guān)注指數(shù)約為17204，持續(xù)居高不下。通過數(shù)據(jù)可知，本次事件引發(fā)了強(qiáng)烈的社會關(guān)注，反映出鄭州市城市軌道系統(tǒng)及基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、應(yīng)急預(yù)案不完善等問題，相關(guān)議題亟須加快進(jìn)入政府議程。

（二）政策流：專家學(xué)者、意見領(lǐng)袖

專家學(xué)者與意見領(lǐng)袖：專家學(xué)者具有專業(yè)的研究能力，其對政策問題的分析與評價往往具有較高的可信度和說服力。事件發(fā)生后，他們能夠深入研究和客觀分析，提出科學(xué)合理的政策觀點和建議。意見領(lǐng)袖在網(wǎng)絡(luò)輿情中扮演著 “放大器”和引導(dǎo)者的角色。他們往往具有較大的影響力，能夠代表公眾聲音，將民眾的急切訴求反饋給決策者。在網(wǎng)絡(luò)空間中，專家學(xué)者與意見領(lǐng)袖的言論往往能夠引起大眾關(guān)注，并通過媒介的轉(zhuǎn)發(fā)和傳播，形成輿情的聚集效應(yīng)，吸引政府注意力，促使決策者更加重視相關(guān)議題。

在本次事件中，專家學(xué)者及意見領(lǐng)袖的建議和主要觀點詳見表1。

（三）政治流：國民情緒、媒體傳播、政民互動

國民情緒：通過互聯(lián)網(wǎng)渠道，公眾可以更加便捷地表達(dá)自己的意見和訴求，促進(jìn)政策的民主化和公眾參與度的提升。本次事件中，從收集到的數(shù)據(jù)來看，中性情緒占比72.34%，正面情緒占比4.52%，負(fù)面情緒占比23.14%。其中，大部分群眾對于該事件的發(fā)生呈現(xiàn)震驚、悲傷、同情等情緒，同時，對政府的及時救援行動表示贊賞和感激，但也有部分群眾展現(xiàn)出不滿情緒。公眾對地鐵運營方是否盡到了安全責(zé)任提出了質(zhì)疑。他們紛紛在社交媒體上表示，希望有關(guān)部門加強(qiáng)軌道交通防汛工作，完善應(yīng)急預(yù)案，確保地鐵設(shè)施的安全性和應(yīng)急響應(yīng)能力。

媒體傳播：媒體在其中起著信息傳遞、報道以及輿情引導(dǎo)作用。數(shù)據(jù)截止到7月25日，已有104家媒體進(jìn)行跟蹤報道。一方面，媒體及時、準(zhǔn)確地報道地鐵救援的進(jìn)展情況和相關(guān)信息，為公眾提供了權(quán)威、可靠的消息來源，能夠幫助公眾了解事態(tài)的全過程；另一方面，媒體還具有輿情引導(dǎo)作用。通過深入分析和評論引導(dǎo)公眾對事件的認(rèn)識和理解，以及對責(zé)任追究、救援行動和防范措施等方面的共識。同時，向公眾介紹災(zāi)害防范知識、應(yīng)急處置方法等，提高公眾的安全意識和應(yīng)對能力。

政民互動：2016 年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的 《關(guān)于在政務(wù)公開工作中進(jìn)一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的通知》明確強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)工作。事件發(fā)生后，中國氣象局、鄭州公安局等政府部門在微信公眾號等平臺詳細(xì)解釋了救援行動的組織和進(jìn)展情況，回應(yīng)公眾關(guān)切。同時，收集并匯總公眾建議和需求，發(fā)布救援資源的調(diào)配情況、捐款渠道和志愿者招募信息，提供援助和服務(wù)。

（四）多源流耦合

最終，三源流匯集，政策之窗成功開啟。2022年9月30日，河南省針對此次事件出臺了 《河南省城市軌道交通運營突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》。預(yù)案強(qiáng)調(diào)，將加強(qiáng)對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的監(jiān)管并加大對地鐵運營企業(yè)的監(jiān)督和檢查力度，建立健全運營突發(fā)事件應(yīng)急處置工作機(jī)制。“鄭州地鐵5號線事件”是一次極具代表性的網(wǎng)絡(luò)輿情觸發(fā)政策議程設(shè)置事件。在觸發(fā)政策議程設(shè)置的過程中，網(wǎng)絡(luò)輿情是社會力量的集結(jié)和凝聚。公眾、媒體以及專家等多方主體使政策議程得到了進(jìn)一步的調(diào)整和完善，為今后應(yīng)對類似事件提供了經(jīng)驗和借鑒。

三、網(wǎng)絡(luò)輿情觸發(fā)政策議程設(shè)置的優(yōu)化策略

網(wǎng)絡(luò)輿情可以幫助政府了解公眾的關(guān)切和需求，促進(jìn)政策制定的透明和參與，同時，網(wǎng)絡(luò)的虛擬性、匿名性等局限性問題，也容易為虛假信息在網(wǎng)絡(luò)上擴(kuò)散提供溫床，造成社會混亂，影響決策者的理性判斷，給政策議程設(shè)置帶來消極影響。對此，本文從以下三個方面提出優(yōu)化策略：

（一）加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測與分析能力

建立健全的輿情監(jiān)測系統(tǒng)，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測與分析能力。通過及時獲取和分析網(wǎng)絡(luò)輿情的數(shù)據(jù)和趨勢，政府可以更好地了解公眾的關(guān)注點和意見，為政策制定提供科學(xué)依據(jù)。因此，政府部門應(yīng)強(qiáng)化數(shù)據(jù)采集和整理能力，配置適當(dāng)?shù)募夹g(shù)設(shè)備和軟件，幫助輿情監(jiān)管部門自動化地采集、整理和存儲海量的網(wǎng)絡(luò)信息，提高輿情監(jiān)測的精準(zhǔn)度和效率。同時，運用技術(shù)手段對歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和預(yù)測，有助于更好地了解輿情走向和反饋群眾需要。

（二）加強(qiáng)輿情引導(dǎo)能力

作為由政府直接管轄、服務(wù)于政府單位的官方媒體，應(yīng)該在宣傳政府形象和政策、統(tǒng)一輿情導(dǎo)向、增加社會凝聚力等方面發(fā)揮良好作用。在突發(fā)事件發(fā)生后，官方媒體應(yīng)及時發(fā)布真實、準(zhǔn)確的信息，耐心引導(dǎo)和解決公眾的認(rèn)識困惑和誤區(qū)，營造良好的輿情氛圍。同時，官方媒體還應(yīng)當(dāng)做好表率作用，積極引導(dǎo)自媒體正確報道突發(fā)事件的相關(guān)信息，避免錯報、漏報，以及為博流量而胡亂報道的現(xiàn)象。通過開展培訓(xùn)、交流等方式，幫助自媒體從業(yè)者提高新聞素養(yǎng)和專業(yè)水平，促使其更好地履行社會責(zé)任。

（三）加強(qiáng)輿情回應(yīng)能力

政府部門應(yīng)遵循網(wǎng)絡(luò)輿情的發(fā)展規(guī)律，形成事前、事中、事后全覆蓋的網(wǎng)絡(luò)輿情回應(yīng)能力建設(shè)體系，實現(xiàn)從低效率公關(guān)模式向高效率公關(guān)模式的轉(zhuǎn)變。及時掌握輿論態(tài)勢，與時間賽跑，積極回應(yīng)公眾需求，利用社交媒體平臺與公眾進(jìn)行互動和溝通，回復(fù)公眾的評論和留言，解答他們的疑問，提供相關(guān)信息和指導(dǎo)，增加公眾參與感和滿意度。

四、結(jié)束語

政策議程設(shè)置是政府科學(xué)決策的重要一環(huán)，正確認(rèn)識網(wǎng)絡(luò)輿情在議程設(shè)置中的價值，是提升政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點任務(wù)和客觀要求。本文以多源流理論為原型，結(jié)合我國當(dāng)下時代特征進(jìn)行本土化修改，建立了分析框架。從問題流、政策流、政治流三個方面梳理了網(wǎng)絡(luò)輿情觸發(fā)政策議程設(shè)置的內(nèi)在邏輯，并從輿情監(jiān)測與分析、輿情引導(dǎo)、輿情回應(yīng)三個方面提出建議，以優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)治理的政策體系，實現(xiàn)政策議程設(shè)置的民主性、科學(xué)性與合理性。

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