摘要：

建設(shè)面向人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化，中國(guó)式法治化是必然要求，其中環(huán)境法治不可或缺。中國(guó)式的環(huán)境法治必然要重視黨內(nèi)法規(guī)的特殊法治和治理功能。可從著力發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在環(huán)境法治中的特殊作用、統(tǒng)籌推進(jìn)環(huán)境綜合治理的規(guī)范功能、推動(dòng)構(gòu)建人類環(huán)境命運(yùn)共同體的制度文明三方面，揭示出環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)所秉持環(huán)境系統(tǒng)觀、環(huán)境效能觀、環(huán)境文明觀的政理法理。環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)有廣義和狹義之分，環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)所承載上述治理邏輯的規(guī)范樣態(tài)，不僅包括符合《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》嚴(yán)格形式要件的狹義黨內(nèi)法規(guī)，也包括引領(lǐng)環(huán)境法治發(fā)展的環(huán)境政策、起到監(jiān)督保障等作用的黨內(nèi)環(huán)境規(guī)范性文件。從環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)的政治功能和規(guī)范效力來講，將以決議、決定、意見、通知等為主要載體的環(huán)境政策視為廣義的環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)，符合新形勢(shì)下環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)筑的核心要義。從目前黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)成情況看，起到監(jiān)督保障作用的黨內(nèi)環(huán)境規(guī)范性文件成為了主力軍，但其數(shù)量龐雜又單線作戰(zhàn)的實(shí)踐困境使其亟需完善以形成治理合力。因此，應(yīng)進(jìn)一步探討黨的環(huán)境政策和黨內(nèi)環(huán)境規(guī)范性文件向狹義黨內(nèi)法規(guī)的有機(jī)轉(zhuǎn)化，使狹義的環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)成為環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)體系的主體部分。廣義視閾下的環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)，在面向人與自然和諧共生的現(xiàn)代化中發(fā)揮著規(guī)范、治理與重塑的制度功能。環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)通過將黨的不成文的環(huán)境文明提煉轉(zhuǎn)化為具有約束力的制度形態(tài)，從而使其獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)的效能力和長(zhǎng)期的執(zhí)行力。環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)通過為生態(tài)文明建設(shè)提供制度賦能，從而全面發(fā)揮其環(huán)境治理的政治效能、預(yù)防效能和發(fā)展效能。環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)以黨的領(lǐng)導(dǎo)為本質(zhì)特征的政治結(jié)構(gòu)為環(huán)境文明奠基、以人民為中心的人本理念為環(huán)境文明鑄魂、以黨規(guī)國(guó)法共治為保障的外部制度為環(huán)境文明塑形，使其實(shí)質(zhì)上具備了打造人類環(huán)境文明新形態(tài)的重塑功能。需要注意的是，完備的環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)體系對(duì)上述功能的系統(tǒng)發(fā)揮尤為重要，因此，面向人與自然和諧共生的環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)，還有待進(jìn)一步體系化完善。

關(guān)鍵詞：人與自然和諧共生；環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)；治理邏輯

中圖分類號(hào)：D262.6；X321 "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A "文章編號(hào)：1008-5831（2024）03-0216-12

一、問題的提出

黨的二十大報(bào)告指出，中國(guó)式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化［1］。法治化是現(xiàn)代化的必然要求，建設(shè)中國(guó)式現(xiàn)代化亟需法治思維與法治理念為其提供智識(shí)支撐。面向人與自然和諧共生這一時(shí)代命題，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。”［2］環(huán)境法治為實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化提供了規(guī)范指引和制度保障，同時(shí)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化亦對(duì)環(huán)境法治建設(shè)提出了更高期許［3］。

環(huán)境法治是黨領(lǐng)導(dǎo)下環(huán)境黨內(nèi)之治與環(huán)境國(guó)家之治的系統(tǒng)集成，是國(guó)法之治和黨規(guī)之治在環(huán)境領(lǐng)域的高度耦合。綜觀黨的十八大以來中國(guó)環(huán)境法治的實(shí)踐進(jìn)展，具有鮮明的“高位推動(dòng)”特性，有必要將執(zhí)政黨的因素納入考察的視野，在此意義上，政黨是推動(dòng)中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展的核心要素之一［4］?？梢?，在推進(jìn)人與自然和諧共生的時(shí)代進(jìn)程中，亟需以法治化的方式將黨的意志加以貫徹落實(shí)。因此，對(duì)承載黨的環(huán)境意志、構(gòu)成環(huán)境法治體系有機(jī)組成部分的環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范梳理和理論研究顯得尤為必要。

以環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)為邏輯起點(diǎn)的環(huán)境黨內(nèi)法治構(gòu)筑了人與自然和諧共生視閾下中國(guó)共產(chǎn)黨之治、中國(guó)之治的制度基石［5］。在環(huán)境治理法治化進(jìn)程中，環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)有效填補(bǔ)了環(huán)境法律實(shí)踐空白，實(shí)質(zhì)推進(jìn)了國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程，使環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家環(huán)境法律逐步翕合于環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的偉大征程。面向人與自然和諧共生的環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)之治，以政理法理延引規(guī)范樣態(tài)，以規(guī)范樣態(tài)擘畫制度功能，以制度功能呼應(yīng)政理法理，形成了環(huán)境黨內(nèi)法治的邏輯閉環(huán)。因此，本文將從環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)的政理法理、規(guī)范樣態(tài)與制度功能三方面展開，探求環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)體系對(duì)于國(guó)家環(huán)境治理的內(nèi)在邏輯，從而為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化貢獻(xiàn)理論智慧。

二、環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)的政理法理

環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)既是黨管理環(huán)境事務(wù)的重要依據(jù)，也是推進(jìn)國(guó)家環(huán)境治理的有力保障。通過黨內(nèi)法規(guī)，鼓勵(lì)和激勵(lì)各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法律手段治黨治國(guó)理政［6］，使黨內(nèi)法規(guī)在強(qiáng)化黨應(yīng)對(duì)環(huán)境問題、破除機(jī)制障礙、統(tǒng)攬綠色發(fā)展的道路上逐步邁向法治化和現(xiàn)代化，從而推動(dòng)形成環(huán)境黨內(nèi)法治的基本格局。

（一）著力發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的特殊規(guī)范作用之環(huán)境系統(tǒng)觀

中國(guó)式法治現(xiàn)代化建設(shè)要依托于依法治國(guó)和依規(guī)治黨雙重路徑［7］。而人與自然和諧共生的順利實(shí)現(xiàn)，則有賴于國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)在環(huán)境治理中形成合力。值得注意的是，黨的十八大之后，我國(guó)環(huán)境政策的制定過程與內(nèi)在功能均發(fā)生了根本性變化，更加強(qiáng)調(diào)黨對(duì)國(guó)家社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的全面領(lǐng)導(dǎo)［8］。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，是一場(chǎng)大仗、硬仗、苦仗，必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！保?］20可見，黨的領(lǐng)導(dǎo)已然成為系統(tǒng)觀下統(tǒng)籌運(yùn)用黨規(guī)與國(guó)法進(jìn)行環(huán)境治理的內(nèi)在邏輯要求。而要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，需要科學(xué)有效的制度和機(jī)制來保證，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)，著力實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化［10］。

環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)環(huán)境規(guī)范的基本形態(tài)，在面向人與自然和諧共生的現(xiàn)代化中展現(xiàn)出特殊的治理邏輯。一是政治引領(lǐng)。如《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》將黨的環(huán)境保護(hù)政策納入黨的各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的核心范疇，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)，從而將政治因素納入國(guó)家法治的綠色化進(jìn)程中，實(shí)質(zhì)上發(fā)揮了環(huán)境法治發(fā)展的政治功能。二是推動(dòng)環(huán)境治理。通過黨政聯(lián)合發(fā)文，黨的規(guī)范性文件成為國(guó)家治理的重要依據(jù)，從而在環(huán)境治理上逐步實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法共治的良好局面。三是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)作為黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的協(xié)調(diào)器，為尋求實(shí)現(xiàn)發(fā)展和保護(hù)協(xié)同共生提供了新路徑。如《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“發(fā)展和保護(hù)相統(tǒng)一”的改革理念，堅(jiān)持“發(fā)展是硬道理的戰(zhàn)略思想”。四是明確環(huán)境責(zé)任。環(huán)境治理是環(huán)境責(zé)任產(chǎn)生的根源，而環(huán)境責(zé)任折射環(huán)境治理效果?；邳h的十八大以來，環(huán)境治理黨政聯(lián)合發(fā)文的常態(tài)化，環(huán)境治理行為同時(shí)涉及“黨”“政”兩大領(lǐng)域，其具有政治與法律雙重屬性，既是落實(shí)黨中央重大決策部署的政治行為，又是履行具有規(guī)范性要求的法律行為，并由此產(chǎn)生環(huán)境治理法律責(zé)任與政治責(zé)任的功能協(xié)同［11］。環(huán)境治理的法律責(zé)任可通過國(guó)家環(huán)境立法予以規(guī)制，而政治責(zé)任則需要環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)提供制度支撐，二者共同構(gòu)筑起環(huán)境治理的履職追責(zé)體系。

（二）統(tǒng)籌推進(jìn)環(huán)境治理之環(huán)境效能觀

環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)是解決環(huán)境問題、提升環(huán)境治理效能的重要抓手。環(huán)境問題是一個(gè)兼具多系統(tǒng)、協(xié)同化的復(fù)雜問題，其涉及經(jīng)濟(jì)、政治、法律、道德等多方面，涉及法律關(guān)系、科學(xué)技術(shù)、公共管理、環(huán)境工程等多門類，涉及國(guó)家、政府、執(zhí)政黨、社會(huì)公眾以及企業(yè)多主體，涉及發(fā)展階段、本土特性以及文化傳統(tǒng)等多要素，環(huán)境問題的特性，決定了推進(jìn)環(huán)境治理不能只依靠法律，也不能僅依附黨的主張和政策，而應(yīng)積極尋求二者在環(huán)境實(shí)踐和法治規(guī)范之間的動(dòng)態(tài)平衡——環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)。

1.以黨內(nèi)法規(guī)的靈活性應(yīng)對(duì)環(huán)境問題的突發(fā)性

區(qū)域性、布局性、結(jié)構(gòu)性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的累積，為環(huán)境問題披上了突發(fā)性外衣。環(huán)境問題的突發(fā)性實(shí)質(zhì)是對(duì)生態(tài)承載力瓶頸的突破［12］，集中體現(xiàn)了環(huán)境問題的復(fù)雜性，是以表象承載實(shí)質(zhì)的經(jīng)典環(huán)境現(xiàn)象。應(yīng)對(duì)環(huán)境突發(fā)現(xiàn)象，環(huán)境政策充當(dāng)了“先鋒軍”，但其缺乏強(qiáng)制力保障的“軟法”特質(zhì)及其缺乏規(guī)范化的抽象特征使其仍需轉(zhuǎn)化適用：由黨的紀(jì)律保證實(shí)施的黨內(nèi)規(guī)范，抑或是由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的國(guó)家法律。然而，國(guó)家法律并不能及時(shí)有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的環(huán)境問題。如2014年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》經(jīng)過十一屆、十二屆全國(guó)人大常委會(huì)先后四次審議，兩次向社會(huì)公開征求意見后形成［13］，于2014年4月24日公布后，2015年1月1日才正式施行。而黨內(nèi)法規(guī)的制定步驟則相對(duì)簡(jiǎn)便，且絕大多數(shù)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布即實(shí)施。因此，由環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)予以回應(yīng)和解決是應(yīng)對(duì)環(huán)境問題復(fù)雜多變的最佳進(jìn)路。

2.通過黨內(nèi)法規(guī)的強(qiáng)制性提升黨的環(huán)境政策的適用剛性

上述分析提到，黨的環(huán)境政策是對(duì)各項(xiàng)環(huán)境事務(wù)的宏觀見解與方向指引，對(duì)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)的制定和實(shí)施具有價(jià)值引領(lǐng)作用，但其自身并不屬于嚴(yán)格意義上的強(qiáng)制性規(guī)范。然而，解決環(huán)境問題，必須緊緊依靠黨對(duì)環(huán)境工作的大局把控，增強(qiáng)黨的環(huán)境政策的約束力。因此，“來自黨內(nèi)民主制定、由黨員的入黨宣誓明示遵從、并由黨的紀(jì)律保證實(shí)施的黨內(nèi)法規(guī)”［14］，在優(yōu)化處理環(huán)境問題上大大增強(qiáng)了環(huán)境政策的適用剛性。

3.利用黨內(nèi)法規(guī)的經(jīng)濟(jì)性降低國(guó)家環(huán)境立法成本

基于黨內(nèi)法規(guī)制定實(shí)施的便宜性，在環(huán)境立法上，環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)充當(dāng)了環(huán)境問題先行先試的“試驗(yàn)田”，為國(guó)家環(huán)境立法提供了減壓分流的“緩沖區(qū)”。黨的十八大以來，黨中央先后出臺(tái)一系列政策法規(guī)，不斷完善生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)與生態(tài)環(huán)境立法相輔相成，共同作為人與自然和諧共生的法治規(guī)范體系的重要組成部分［15］。應(yīng)對(duì)環(huán)境問題，先行制定環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)，既可及時(shí)填補(bǔ)尚有的生態(tài)法治規(guī)范缺陷，也可為國(guó)家環(huán)境立法提供經(jīng)驗(yàn)，避免過度陷入法律立修循環(huán)，從而提升立法質(zhì)量，節(jié)約立法成本。

4.發(fā)揮環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)的適用性以加強(qiáng)黨章與憲法的實(shí)施

誠(chéng)然，無論是黨章中“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明”抑或是憲法上“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”，都只是原則性抽象型規(guī)定，無法具體實(shí)施。環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)在承載上述原則的前提下，能夠針對(duì)各項(xiàng)環(huán)境問題分門別類加以規(guī)定，從而細(xì)化處理復(fù)合型環(huán)境問題，加強(qiáng)黨章和憲法的實(shí)施。

5.運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)攬性實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)

環(huán)境問題雖然直接指向政府，但基于我國(guó)黨政關(guān)系，黨委和政府同樣具備環(huán)境歸責(zé)性。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，落實(shí)環(huán)境保護(hù)‘黨政同責(zé)’‘一崗雙責(zé)’”［16］。通過黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)“黨政同責(zé)”，主要源于黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效應(yīng)”［17］。黨要發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，黨內(nèi)法規(guī)就不可避免地影響國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)［18］。亦有學(xué)者將其稱為黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效力”［19］。實(shí)然，無論是認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)通過效力溢出，產(chǎn)生影響到非黨組織和黨外人員的“溢出效應(yīng)”，還是承認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)間接具備可以強(qiáng)制于非黨組織和黨外人員的 “溢出效力”，都不可否認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)質(zhì)上已經(jīng)具備黨政統(tǒng)攬作用?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》將“地方各級(jí)黨委和政府”作為生態(tài)環(huán)境的責(zé)任主體，也即印實(shí)了這一點(diǎn)。在中央環(huán)境保護(hù)督察中，依據(jù)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)將地方黨委納入監(jiān)督范圍，實(shí)現(xiàn)“黨政同責(zé)”成為全社會(huì)的共識(shí)［20］。因此，環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于解決環(huán)境問題，壓實(shí)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，提升環(huán)境治理效能，具有不可或缺的地位和作用。

（三）推動(dòng)構(gòu)建人類環(huán)境命運(yùn)共同體之環(huán)境文明觀

構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，首先要打造人類環(huán)境命運(yùn)共同體。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“縱觀人類文明發(fā)展史，生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰?！保?1］人類工業(yè)化進(jìn)程雖創(chuàng)造了前所未有的物質(zhì)財(cái)富，但也產(chǎn)生了難以彌補(bǔ)的生態(tài)創(chuàng)傷，而這些生態(tài)損害，則需要耗費(fèi)同等甚至更多的經(jīng)濟(jì)成本來修復(fù)。因此，環(huán)境命運(yùn)共同體是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重要前提和本質(zhì)要求。

環(huán)境命運(yùn)共同體的實(shí)現(xiàn)離不開法治保障。隨著黨的十八屆四中全會(huì)的勝利召開，“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”一躍成為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的五大子體系之一。習(xí)近平總書記在主持中共十九屆中央政治局第三十五次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要發(fā)揮依規(guī)治黨對(duì)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的政治保障作用，形成國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成的格局。”［22］570由此可見，生態(tài)文明的順利生成既需要國(guó)家的法律保障，也離不開黨內(nèi)法規(guī)的政治保障。黨的十八大和十九大依次將“生態(tài)文明建設(shè)”“推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”寫入黨章，以黨內(nèi)根本法明確昭示黨推進(jìn)綠色發(fā)展、促進(jìn)人類進(jìn)步、建設(shè)繁榮世界的堅(jiān)強(qiáng)決心和堅(jiān)定意志。而環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)通過貫徹黨的環(huán)境保護(hù)意志、強(qiáng)化黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)、架通黨的環(huán)境政策與環(huán)境治理的橋梁，使黨章培植的生態(tài)文明之樹在環(huán)境治理的大地上落地生根，在推進(jìn)形成人類文明的進(jìn)程中開花結(jié)果，從而推動(dòng)人類環(huán)境命運(yùn)共同體的形成與實(shí)踐，使環(huán)境治理的中國(guó)方案走向世界，為世界文明發(fā)展重塑嶄新的環(huán)境文明形態(tài)。

三、環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范樣態(tài)

對(duì)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)存在淵源的探討，應(yīng)首先回歸到黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)理定義。黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)有廣義、狹義之分［6］。如果沒有這個(gè)區(qū)分，那么將無法界定將黨的決議、決定、意見、通知等黨內(nèi)政策作為依“規(guī)”治黨進(jìn)而推進(jìn)依“法”治國(guó)的“規(guī)”與“法”的內(nèi)涵與外延，也難以回答習(xí)近平總書記關(guān)于“發(fā)揮依規(guī)治黨對(duì)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的政治保障作用”［22］570， “依規(guī)治黨，首先是把紀(jì)律和規(guī)矩立起來、嚴(yán)起來、執(zhí)行起來”［23］等重大命題。李林教授認(rèn)為，“廣義的‘黨內(nèi)法規(guī)’概念，即‘依規(guī)治黨’之‘規(guī)’，不僅包括狹義的‘黨內(nèi)法規(guī)’，而且包括黨的紀(jì)律、黨的規(guī)矩等在內(nèi)”［24］。由此，我們認(rèn)為，發(fā)揮政治保障作用以及確立黨的紀(jì)律和規(guī)矩的黨內(nèi)規(guī)范性文件，均屬黨內(nèi)法規(guī)的廣義范疇。而將《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》第3條和第5條作為“狹義黨內(nèi)法規(guī)”的界定標(biāo)準(zhǔn)，在學(xué)界得到了一致認(rèn)同。據(jù)此，黨內(nèi)法規(guī)的廣義內(nèi)涵在環(huán)境領(lǐng)域可理解為包括起到組織引領(lǐng)作用的環(huán)境政策、符合嚴(yán)格形式要件的環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)，以及起監(jiān)督保障等功能的黨內(nèi)環(huán)境規(guī)范性文件在內(nèi)的黨內(nèi)規(guī)范，共同集合組成的廣義的環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)。本文也將以廣義的環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)為研究視角展開探討。

（一）黨的環(huán)境政策

黨的環(huán)境政策是黨的環(huán)境保護(hù)意志的根本體現(xiàn)，集中反映了黨的生態(tài)文明建設(shè)思想、理論、觀點(diǎn)等，以決議、決定、意見、通知等為主要載體。將黨的環(huán)境政策等黨內(nèi)環(huán)境規(guī)范視為廣義的環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)，有其特殊的政理法理。

就環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)的政治功能來講，存在以下幾個(gè)理由。其一，在貫徹黨的意志上，環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)是黨的環(huán)境保護(hù)意志的現(xiàn)實(shí)反映，而以決議、決定、意見、通知等為主要載體的黨的環(huán)境政策則承載了黨的環(huán)境保護(hù)意志的原初形態(tài)。其二，在制定目的上，黨的環(huán)境政策與環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)都是以保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展為根本目的。其三，在行為標(biāo)準(zhǔn)上，包括黨的環(huán)境政策在內(nèi)的環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)都將有利于環(huán)境保護(hù)設(shè)定為基本原則，“在環(huán)境保護(hù)與發(fā)展中，把保護(hù)放在優(yōu)先位置，在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展”［25］。其四，在政治歸責(zé)上，違反黨的政策的行為，也同樣具備可罰性?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第7條規(guī)定：“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)……違反黨和國(guó)家政策……依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處理或者處分的，都必須受到追究?！币虼?，“廣義上的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)理解為黨內(nèi)所有用以規(guī)范和保障黨的行為的法律或規(guī)范性文件”［26］。黨的環(huán)境政策通過貫徹黨的意志，為黨組織、黨員和其他主體設(shè)定了環(huán)境保護(hù)的行為規(guī)則，并以相關(guān)的環(huán)境黨內(nèi)規(guī)范為監(jiān)督保障，使環(huán)境政策實(shí)質(zhì)上具備了環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)的核心特質(zhì)，從而展現(xiàn)出環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范樣態(tài)。

以環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力作為解釋路徑，亦可印證這一觀點(diǎn)。黨內(nèi)法規(guī)的效力，是指黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨組織、黨員及其他主體所具有的普遍約束力［27］160。而這種普遍約束力的效力根源，是黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性。姜明安教授認(rèn)為，“黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性是廣義的，包括內(nèi)容和形式的合法性、合規(guī)性、合邏輯性”［6］。黨的環(huán)境政策雖然抽象，但其內(nèi)容符合我國(guó)環(huán)境保護(hù)與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)邏輯，形式上也沒有違反法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，最重要的是，它發(fā)揮著環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)才可能具備的對(duì)黨內(nèi)外主體具備普遍約束力的規(guī)范效力。因此，黨的環(huán)境政策是廣義的環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)的重要組成部分，也是未來實(shí)現(xiàn)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)體系化的重要引領(lǐng)力和根本推動(dòng)力。

（二）狹義的環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)

厘清狹義的環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)的基本樣態(tài)，首先應(yīng)明確狹義黨內(nèi)法規(guī)的構(gòu)成要件。《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）作為黨內(nèi)“立法法”，對(duì)狹義黨內(nèi)法規(guī)的形式要件做出了嚴(yán)格的界定標(biāo)準(zhǔn)。首先，《條例》第3條將黨內(nèi)法規(guī)的制定主體歸為4類，即黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委。因此，要明確狹義黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，首先應(yīng)界定“黨的中央組織”和“黨中央工作機(jī)關(guān)”的具體范圍。依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第19—24條的規(guī)定，黨的中央組織包括黨的全國(guó)代表大會(huì)、黨的全國(guó)代表會(huì)議、黨的中央委員會(huì)、由黨的中央委員會(huì)全體會(huì)議選舉產(chǎn)生的中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)以及由中央委員會(huì)決定產(chǎn)生的中央軍事委員會(huì)。按照《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》第2—3條的規(guī)定，黨中央工作機(jī)關(guān)包括黨中央辦公廳（室）、黨中央職能部門、黨中央辦事機(jī)構(gòu)及其派出機(jī)關(guān)。其次，《條例》第5條對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定名稱做出了列舉式規(guī)定，即黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則，這就排除了以綱要、方案、意見、通知等命名的黨內(nèi)規(guī)范性文件。值得注意的是，在黨章的具體命名上，除了一大章程命名為《中國(guó)共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》（以下簡(jiǎn)稱《綱領(lǐng)》）外，從黨的二大到黨的二十大，黨章均以《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》或《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》為名。但這并不意味著《綱領(lǐng)》不屬于狹義黨內(nèi)法規(guī)范疇。相反，《綱領(lǐng)》宣告了中國(guó)共產(chǎn)黨的誕生，為后續(xù)黨章制定與發(fā)展提供了基礎(chǔ)樣本，是我國(guó)歷史上第一部具有黨章性質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)。綜合上述分析，滿足主體要件和名稱要件且以環(huán)境保護(hù)為主線，以推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)為主要立法目的的狹義的環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)，共有7部（見表1）。

由表1可見，狹義的環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)以規(guī)定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境責(zé)任為主線，以連續(xù)出臺(tái)專項(xiàng)規(guī)定的形式鼓勵(lì)督促其在環(huán)境保護(hù)上的積極作為。然而，狹義的環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)目前僅存在“規(guī)定”和“辦法”兩種形式，且主要內(nèi)容皆指向環(huán)境歸責(zé)，尚未完整擘畫出面向人與自然和諧共生的頂層設(shè)計(jì)的宏偉藍(lán)圖。因此，應(yīng)進(jìn)一步重視和加強(qiáng)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)的制度化建設(shè)，以切實(shí)提升黨的環(huán)境政策的規(guī)范性，及其與環(huán)境問題的現(xiàn)實(shí)銜接性、與國(guó)家環(huán)境法律的協(xié)同性。

（三）黨內(nèi)環(huán)境規(guī)范性文件

黨內(nèi)環(huán)境規(guī)范性文件符合環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)質(zhì)性要件，是環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)的重要淵源，在貫徹加強(qiáng)黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)上具備舉足輕重的作用。黨內(nèi)環(huán)境規(guī)范性文件集中體現(xiàn)了黨的環(huán)境政策，其以某一環(huán)境領(lǐng)域的總體方案為主要內(nèi)容，表現(xiàn)為綱要、意見、方案、通知等基本樣態(tài)，與黨的環(huán)境政策、狹義的環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)共同搭建起環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)體系的四梁八柱（見圖1）。

黨內(nèi)環(huán)境規(guī)范性文件，與黨的環(huán)境政策具有“既分且合”的邏輯關(guān)系。一是形式上的分，實(shí)質(zhì)上的合。在形式上，黨的環(huán)境政策除了以黨內(nèi)環(huán)境規(guī)范性文件為實(shí)施載體，還廣泛存在于黨章、黨的綜合性規(guī)范中的環(huán)境條款、狹義的環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)中。黨的環(huán)境政策抽象、執(zhí)行性弱，而黨內(nèi)環(huán)境規(guī)范性文件具體、執(zhí)行性強(qiáng)。實(shí)質(zhì)上，二者都是黨的環(huán)境保護(hù)意志的體現(xiàn)，都是強(qiáng)化黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手。二是行為上的分，規(guī)則上的合。黨的環(huán)境政策大多鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)的積極作為，而黨內(nèi)環(huán)境規(guī)范性文件注重監(jiān)督、懲罰環(huán)境保護(hù)中的不作為，但二者在設(shè)定黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)等行為規(guī)則時(shí)，又強(qiáng)調(diào)融會(huì)貫通。三是系統(tǒng)上的分，任務(wù)上的合。在系統(tǒng)上，黨內(nèi)環(huán)境規(guī)范性文件是環(huán)境系統(tǒng)的獨(dú)特產(chǎn)物，而黨的環(huán)境政策卻以政治系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、文化系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)等諸多與生態(tài)文明建設(shè)須臾不可分的分支系統(tǒng)為其內(nèi)核載體。在任務(wù)上，二者共同致力于推進(jìn)綠色發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

狹義的環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)體系的主體部分。一方面，黨的環(huán)境政策引領(lǐng)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)與發(fā)展，但由于其自身的規(guī)范性問題而不可避免導(dǎo)致其直接適用的現(xiàn)實(shí)緊張；另一方面，黨內(nèi)環(huán)境規(guī)范性文件是環(huán)境治理的利刃，但其數(shù)量龐雜又單線作戰(zhàn)的實(shí)踐困境使其亟需完善以形成治理合力。因此，探索將黨的環(huán)境政策和黨內(nèi)環(huán)境規(guī)范性文件向具備嚴(yán)格形式要件的環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)的有機(jī)轉(zhuǎn)化，是當(dāng)下將環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為環(huán)境治理效能的關(guān)鍵舉措。

四、環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)的制度功能

環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)制度體系源于環(huán)境黨內(nèi)文明和國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐，在面向人與自然和諧共生的現(xiàn)代化中發(fā)揮著規(guī)范、治理與重塑的制度功能。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“必須把制度建設(shè)作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重中之重?！保?］85環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)的制度化過程，既是環(huán)境黨內(nèi)文明規(guī)范化進(jìn)而邁向環(huán)境治理法治化的現(xiàn)實(shí)寫照，也是將環(huán)境黨內(nèi)之治的制度優(yōu)勢(shì)有機(jī)轉(zhuǎn)化為環(huán)境國(guó)家之治的治理效能的本質(zhì)體現(xiàn)，而最終也將以建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，打造人類環(huán)境文明新形態(tài)為邏輯旨?xì)w。

（一）規(guī)范功能：實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下建設(shè)環(huán)境文明的法治化

隨著生態(tài)文明建設(shè)被納入黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局，黨內(nèi)法規(guī)在環(huán)境領(lǐng)域不斷擴(kuò)展和延伸，黨領(lǐng)導(dǎo)下建設(shè)的環(huán)境文明已初見端倪。環(huán)境文明是中國(guó)共產(chǎn)黨將環(huán)境治理中被反復(fù)證明正確的做法、經(jīng)驗(yàn)、實(shí)踐、習(xí)慣提升凝練為可以長(zhǎng)期堅(jiān)持的初階文明形態(tài)。這種文明形態(tài)可以是成文的，比如環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)；也可以是不成文的，比如黨的勤儉節(jié)約的優(yōu)良作風(fēng)、黨樹立環(huán)境保護(hù)的先進(jìn)道德、黨內(nèi)綠色生活習(xí)慣等。但是，作風(fēng)、道德、習(xí)慣等并沒有制度剛性，不能作為“依規(guī)治黨”的規(guī)范依據(jù)。而環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)通過將黨的不成文的環(huán)境文明提煉轉(zhuǎn)化為具有約束力的制度形態(tài)，使環(huán)境文明規(guī)范化，從而使其獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)的效力和長(zhǎng)期的執(zhí)行力。環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)為環(huán)境文明提供制度根基，也進(jìn)一步深化了環(huán)境治理，使環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)所倡導(dǎo)的環(huán)境文明迸發(fā)出新的生機(jī)活力。

在環(huán)境文明的規(guī)范化進(jìn)程中，應(yīng)注意其發(fā)揮規(guī)范功能的法治面向。黨內(nèi)法規(guī)調(diào)控的目的，就是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理法治化，使全面從嚴(yán)治黨按照依規(guī)治黨的路子深入推進(jìn)［28］。環(huán)境文明的規(guī)范化是法治化的基本前提，規(guī)范化主要解決環(huán)境文明是否具備規(guī)范形態(tài)和規(guī)范效力的問題，而法治化則是其規(guī)范程度的法理體現(xiàn)，是將該規(guī)范效力轉(zhuǎn)化為依法治國(guó)與依規(guī)治黨的規(guī)范依據(jù)的有力保障。張文顯教授分析指出：“在現(xiàn)代國(guó)家，法治是治國(guó)理政的基本方式，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志?！保?9］具體到環(huán)境法治，一方面，以環(huán)境政策為主要代表的黨內(nèi)環(huán)境規(guī)范，鼓勵(lì)、支持黨和政府應(yīng)對(duì)環(huán)境問題的積極治理行為；另一方面，以黨內(nèi)環(huán)境規(guī)范性文件為主要代表的黨內(nèi)環(huán)境規(guī)范，打擊、責(zé)難環(huán)境治理中的消極破壞行為。通過正反兩方面，將環(huán)境治理行為納入依規(guī)依法的法治軌道。2015年9月21日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《生態(tài)文明體制改革總體方案》，這一黨內(nèi)環(huán)境規(guī)范性文件將“堅(jiān)持激勵(lì)和約束并舉”納入生態(tài)文明體制改革的基本原則之一，并將法治化視為環(huán)境治理的應(yīng)有之義，從而為環(huán)境文明的法治化建設(shè)提供了規(guī)范指引與黨內(nèi)依據(jù)?？梢?，環(huán)境文明的法治化是推動(dòng)黨和國(guó)家事業(yè)綠色發(fā)展的重要黨內(nèi)保障，在生態(tài)文明建設(shè)中有效發(fā)揮了大黨治理優(yōu)勢(shì)，開辟出實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的中國(guó)特色社會(huì)主義環(huán)境法治道路。走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，從根本上說就是要堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)［30］。黨領(lǐng)導(dǎo)下建設(shè)的環(huán)境文明通過規(guī)范化進(jìn)而邁向法治化的道路，正是環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮法治引領(lǐng)和法治保障功能的本質(zhì)體現(xiàn)，為增強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)生態(tài)文明的執(zhí)政本領(lǐng)，提高管黨治黨水平，確保黨始終成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心奠定了堅(jiān)實(shí)的法治根基。

（二）治理功能：為生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行制度賦能

建設(shè)生態(tài)文明、實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展，不僅是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，更是中國(guó)共產(chǎn)黨不可推卸的重大政治責(zé)任。習(xí)近平總書記在全面從嚴(yán)治黨的重大論述中重申黨的十九大報(bào)告所確立的“十四個(gè)堅(jiān)持”，強(qiáng)調(diào)“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”，“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式”，并要求全黨在各項(xiàng)工作中全面準(zhǔn)確貫徹落實(shí) ［28］。因此，務(wù)必探索完善環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)的制度化建設(shè)，將黨關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的總體要求、建設(shè)原則、行動(dòng)方案、行為規(guī)則等細(xì)化落實(shí)，使環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)的制度韌性貫穿黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的全方面全過程，從而全面發(fā)揮環(huán)境治理的政治效能、預(yù)防效能和發(fā)展效能。

其一，環(huán)境治理的政治效能，是基于環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)將環(huán)境保護(hù)與治理定位為全黨的政治行為守則及政治評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。相較于黨的十八大之前主要由國(guó)務(wù)院出臺(tái)環(huán)境政策而言，黨的十八大之后，由中共中央躬行踐履，頒布出臺(tái)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等指導(dǎo)性政策意見，將“環(huán)境保護(hù)”的總體要求落實(shí)細(xì)化，將“目標(biāo)考核”“環(huán)保督察”等規(guī)定政治化，將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“黨政同責(zé)”“終身追責(zé)”等環(huán)境責(zé)任規(guī)范化制度化，從而為環(huán)境治理的法律屬性賦予政治內(nèi)涵，使環(huán)境治理的政治效能得以有效發(fā)揮。

其二，環(huán)境治理的預(yù)防效能，是源于環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)所倡導(dǎo)的環(huán)境保護(hù)和治理所應(yīng)堅(jiān)持的“預(yù)防為主、綜合治理”等效能觀。習(xí)近平總書記在致《聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約》第十三次締約方大會(huì)高級(jí)別會(huì)議的賀信中強(qiáng)調(diào)：“我們要弘揚(yáng)尊重自然、保護(hù)自然的理念，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、預(yù)防為主?！保?1］《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》也指出：“要嚴(yán)格源頭預(yù)防、不欠新賬，加快治理突出生態(tài)環(huán)境問題、多還舊賬?！彪S著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來與全球環(huán)境的日益惡化，以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展對(duì)環(huán)境的傷害乃至對(duì)環(huán)境資源的透支，一些環(huán)境資源的不可再生性與稀缺性，決定了國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理模式必須轉(zhuǎn)換［32］。環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)通過發(fā)揮環(huán)境治理的預(yù)防效能，將以預(yù)防為主的環(huán)境保護(hù)方略通過嚴(yán)密的制度固化，從而跳出“先發(fā)展后治理”和“邊污染邊治理”的窠臼，為綠色可持續(xù)發(fā)展夯實(shí)了制度根基。

其三，環(huán)境治理的發(fā)展效能，是基于環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)所強(qiáng)調(diào)的環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的發(fā)展方式。在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間，既不能為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展而犧牲環(huán)境，但也不意味著環(huán)境保護(hù)和治理就要影響發(fā)展［33］。環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)、人與自然和諧共生，但并不排斥發(fā)展，相反，高質(zhì)量發(fā)展成為諸多環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)的首要政治目標(biāo)。如《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》將生態(tài)文明建設(shè)視為“提高發(fā)展質(zhì)量和效益的內(nèi)在要求”；《生態(tài)文明體制改革總體方案》樹立了“發(fā)展和保護(hù)相統(tǒng)一”改革理念，堅(jiān)持“發(fā)展是硬道理的戰(zhàn)略思想”等。值得注意的是，2019年黨中央出臺(tái)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》，該規(guī)定是針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的專項(xiàng)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)，以“解決突出生態(tài)環(huán)境問題、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，夯實(shí)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)政治責(zé)任”。深入開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，是近年來黨中央、國(guó)務(wù)院為加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作采取的一項(xiàng)重大改革舉措，是貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)、改變傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管缺陷的重要制度創(chuàng)新［34］。然而，該規(guī)定仍以“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展情況”作為首條督察內(nèi)容。由此可見，發(fā)揮環(huán)境治理的發(fā)展效能，業(yè)已成為環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)筑的核心要義。

（三）重塑功能：打造人類環(huán)境文明新形態(tài)

文明是人類社會(huì)實(shí)踐的產(chǎn)物，人類社會(huì)從低級(jí)到高級(jí)、從簡(jiǎn)單到復(fù)雜、從落后到進(jìn)步的發(fā)展過程，就是不同形態(tài)的人類文明演進(jìn)發(fā)展的過程［35］。新時(shí)代以來，人們逐漸意識(shí)到生態(tài)環(huán)境對(duì)人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要意義，使得環(huán)境文明在這一動(dòng)態(tài)過程中不斷得到重視和發(fā)展?！碍h(huán)境文明”是“文明”價(jià)值觀的具體面相，也內(nèi)蘊(yùn)著構(gòu)建人與自然“和諧”關(guān)系的憲法期許［36］。習(xí)近平總書記在慶祝

中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上講話提出：“我們堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，創(chuàng)造了中國(guó)式現(xiàn)代化新道路，創(chuàng)造了人類文明新形態(tài)?！保?2］483因此，人類文明新形態(tài)可被認(rèn)為是在堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)程中五大文明高度協(xié)調(diào)發(fā)展所形成的創(chuàng)造合力。而這一“合力”體現(xiàn)在環(huán)境領(lǐng)域，就是生態(tài)環(huán)境高度發(fā)展所形成的人類環(huán)境文明新形態(tài)。

人類環(huán)境文明新形態(tài)是堅(jiān)定不移走中國(guó)式現(xiàn)代化環(huán)境發(fā)展道路的時(shí)代產(chǎn)物，深刻體現(xiàn)出中國(guó)特色環(huán)境治理模式的制度優(yōu)越性。

首先，以黨的領(lǐng)導(dǎo)為本質(zhì)特征的政治結(jié)構(gòu)為環(huán)境文明新形態(tài)奠基。在中國(guó)特色黨政復(fù)合體制下，一元化領(lǐng)導(dǎo)仍然是黨主導(dǎo)國(guó)家和社會(huì)政治進(jìn)程的基本形式［37］。我國(guó)環(huán)境治理體現(xiàn)了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以政府為主導(dǎo)的國(guó)家治理特征［38］。中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，凝聚多方力量，形成治理合力。習(xí)近平總書記指出：“我們黨是一個(gè)有著九千多萬名黨員、四百六十多萬個(gè)基層黨組織的黨，是一個(gè)在十四億人口的大國(guó)長(zhǎng)期執(zhí)政的黨，是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心?！保?7］297環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)通過發(fā)揮大黨獨(dú)有優(yōu)勢(shì)，將全體黨組織和全體黨員納入直接效力范圍形成環(huán)境文明基點(diǎn)，進(jìn)而廣泛傳播中國(guó)共產(chǎn)黨的環(huán)境文明建設(shè)路線，從而以制度活力激發(fā)社會(huì)活力，同時(shí)為其他國(guó)家提供嶄新的文明生成路徑。

其次，以人民為中心的人本理念為環(huán)境文明新形態(tài)鑄魂。中國(guó)式現(xiàn)代化道路吸收了西方經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)又獨(dú)具東方特色，它在實(shí)踐中開辟了一條以“人本”代替“物本”的馬克思主義現(xiàn)代化新道路，將資本主義以資本亦即物本為中心轉(zhuǎn)型為以人民亦即人本為中心［39］。中國(guó)式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，也是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，環(huán)境文明的生成同人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要須臾不可分，并集中體現(xiàn)在以人民為中心的環(huán)境治理進(jìn)程中［40］。人類環(huán)境命運(yùn)共同體將人類命運(yùn)與環(huán)境文明融合為有機(jī)整體，一方面，忽視人類命運(yùn)的環(huán)境文明是虛無的，另一方面，沒有環(huán)境文明的人類命運(yùn)是渺茫的。環(huán)境文明新形態(tài)作為二者相輔相成的邏輯交點(diǎn)，是對(duì)人與自然和諧共生偉大構(gòu)圖的內(nèi)核綻露。以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)，堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)“為了人民、依靠人民”，將人民利益作為一切工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，從而為環(huán)境文明新形態(tài)固牢固實(shí)以人民為中心的人本理念。

最后，以黨規(guī)國(guó)法共治為保障的外部制度為環(huán)境文明新形態(tài)塑形。人類環(huán)境文明新形態(tài)是生態(tài)環(huán)境發(fā)展的高階形態(tài)，這種形態(tài)的生成離不開環(huán)境法治的引領(lǐng)和保障。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“依規(guī)治黨深入黨心，依法治國(guó)才能深入民心。”［41］新形勢(shì)下，實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，必須堅(jiān)持依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)，確保黨既依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，又依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、全面從嚴(yán)治黨。環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)描繪出黨和國(guó)家文明發(fā)展的環(huán)境路線，以嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)厲的環(huán)境懲罰措施保障生態(tài)文明建設(shè)的順利推進(jìn)，通過高標(biāo)準(zhǔn)環(huán)境治理推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，從而為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人類環(huán)境文明新形態(tài)提供制度秘鑰，為國(guó)際社會(huì)提供解碼中國(guó)環(huán)境發(fā)展道路和成功的秘訣。

五、代結(jié)語(yǔ)：環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)的體系進(jìn)階構(gòu)思

環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮中國(guó)特色環(huán)境制度獨(dú)有優(yōu)勢(shì)，是解鎖人與自然和諧共生宏偉圖景的制度密碼。環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)專注環(huán)境保護(hù)，發(fā)揮著黨內(nèi)法規(guī)所獨(dú)有的規(guī)范功能、治理功能和重塑功能，是黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的“專門法”，是以環(huán)境促發(fā)展的“雙刃劍”，也是引領(lǐng)人類文明的“環(huán)境核”。但是，環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)目前仍是堅(jiān)持在黨的環(huán)境政策引領(lǐng)下，以綱要、意見、方案、通知等黨內(nèi)環(huán)境規(guī)范性文件為主要表現(xiàn)形式，而真正具備《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中構(gòu)成要件的，僅有寥寥數(shù)部。這不僅造成了學(xué)理上對(duì)于環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)基本樣態(tài)分析研究的障礙，其尚未形成制度合力的邏輯缺陷也限制了環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)制度功能的有效發(fā)揮。因此，面向人與自然和諧共生的環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)，還有待進(jìn)一步體系化完善。

根據(jù)環(huán)境黨內(nèi)文明發(fā)展現(xiàn)狀，目前，可集中我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，吸納國(guó)內(nèi)外環(huán)境發(fā)展有益成果，集合黨的環(huán)境政策與智慧，由中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《環(huán)境保護(hù)準(zhǔn)則》或《生態(tài)文明建設(shè)條例》，作為環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)領(lǐng)性文件進(jìn)而排兵布陣，以“高質(zhì)量發(fā)展”“環(huán)境整治”“保護(hù)督查”“考核評(píng)價(jià)”“損害賠償”“責(zé)任追究”等網(wǎng)格狀立法，逐步織密織牢環(huán)境黨內(nèi)立法功能網(wǎng)，進(jìn)而將諸多單個(gè)的環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)精巧且系統(tǒng)地結(jié)合，從整體上形成結(jié)構(gòu)化的制度安排，從而為實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供新的思維和路徑。

參考文獻(xiàn)：

［1］ 習(xí)近平.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告（2022年10月16日）［M］.北京：人民出版社，2022：23.

［2］ 習(xí)近平.論堅(jiān)持人與自然和諧共生［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社2022：34.

［3］ 秦天寶.人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化之環(huán)境法治保障［J］.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2023（3）：28-38.

［4］ 陳海嵩.中國(guó)環(huán)境法治中的政黨、國(guó)家與社會(huì)［J］.法學(xué)研究，2018（3）：3-20.

［5］ 王偉國(guó).黨內(nèi)法規(guī)在“黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)”中的作用論略［J］.法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2023（6）：3-13.

［6］ 姜明安.論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用［J］.北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2012（3）：109-120.

［7］ 溫澤彬，蘇升.中國(guó)式法治現(xiàn)代化建設(shè)的雙重路徑［J］.長(zhǎng)白學(xué)刊，2023（5）：91-99.

［8］ 陳海嵩.生態(tài)環(huán)境政黨法治的生成及其規(guī)范化［J］.法學(xué)，2019（5）：75-87.

［9］ 中共中央宣傳部，中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部.習(xí)近平生態(tài)文明思想學(xué)習(xí)綱要［M］.北京：人民出版社，2022.

［10］ 周佑勇.大變局下中國(guó)式民主的制度優(yōu)勢(shì)與憲法保障［J］.中國(guó)法學(xué)，2023（1）：46-64.

［11］ 朱軍，杜群.黨內(nèi)法規(guī)視域下生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任與政治責(zé)任的功能協(xié)同［J］.理論月刊，2021（10）：88-99.

［12］ 陳亮，楊攀.國(guó)家安全體系中的生態(tài)安全及其法治完善［J］.西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2022（5）：98-112.

［13］ 中國(guó)人大網(wǎng).環(huán)境保護(hù)法修訂（2012年8月—2014年4月）［EB/OL］ .（2014-04-25）.http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/huiyi/lfzt/hjbhfxzaca/node_19114.htm.

［14］ 王振民.中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究［M］.北京：人民出版社，2016：12-13.

［15］ 張震，袁周斌.人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化之法治體系與方略［J］.重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2023（2）：196-208.

［16］ 編寫組.黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本［M］.北京：人民出版社，2017：382.

［17］ 朱林方.黨內(nèi)法規(guī)若干基本范疇思辨［J］.國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2021（6）：85-101.

［18］ 歐愛民.中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)總論［M］.北京：人民出版社，2019：43.

［19］ 魏治勛.黨內(nèi)法規(guī)特征的多元向度［J］.東方法學(xué)，2021（1）：128-138.

［20］ 陳海嵩.環(huán)保督察制度法治化：定位、困境及其出路［J］.法學(xué)評(píng)論，2017（3）：176-187.

［21］ 習(xí)近平.習(xí)近平談治國(guó)理政（第三卷）［M］.北京：文出版社，2020：373.

［22］ 習(xí)近平.習(xí)近平著作選讀（第二卷）［M］.北京：人民出版社，2023.

［23］ 中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院.習(xí)近平關(guān)于依規(guī)治黨論述摘編［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2022：152.

［24］ 李林.科學(xué)定義“黨內(nèi)法規(guī)”概念的幾個(gè)問題［J］.東方法學(xué)，2017（4）：107-112.

［25］ 中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見［M］.北京：人民出版社，2015：3.

［26］ 劉長(zhǎng)秋.黨內(nèi)法規(guī)若干重要理論問題［J］.人民法治，2017（2）：7-12.

［27］ 歐愛民.中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)總論［M］.北京：人民出版社，2019.

［28］ 鄧斌，伍茜.新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律有機(jī)銜接機(jī)制建構(gòu)［J］.西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2022（4）：80-90.

［29］ 張文顯.以兩個(gè)總目標(biāo)定位兩個(gè)體系的意義及其關(guān)系［J］.西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2016（1）：3-5.

［30］ 周佑勇.百年大黨推進(jìn)法治建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)與啟示［J］.中國(guó)黨政干部論壇，2021（6）：6-10.

［31］ 中共中央文獻(xiàn)研究院.習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社2017：146.

［32］ 劉艷紅.民法典綠色原則對(duì)刑法環(huán)境犯罪認(rèn)定的影響［J］.中國(guó)刑事法雜志，2020（6）3-19.

［33］ 張震.憲法生態(tài)文明規(guī)范體系對(duì)環(huán)境法典纂的制度化依據(jù)：以〈立法法〉第二次修改為背景的探討［J］.法學(xué)論壇，2023（5）：87-98.

［34］ 陳海嵩.生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察規(guī)范體系及其構(gòu)造探析［J］.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2023（5）：150-161.

［35］ 張震.創(chuàng)造人類民主文明新形態(tài) 全過程人民民主的憲法邏輯［M］.上海：上海人民出版社，2023：195.

［36］ 劉志剛，郭威.論社會(huì)主義核心價(jià)值觀的立法實(shí)施及其優(yōu)化［J］.西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2023（4）：3-13.

［37］ 陳越甌.新時(shí)代法制統(tǒng)一的政法邏輯［J］.蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版），2023（1）：13-25.

［38］ 陳海嵩.國(guó)家治理視域下生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的制度協(xié)同［J］.蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版），2023（4）：59-69.

［39］ 劉艷紅.民刑共治：中國(guó)式現(xiàn)代犯罪治理新模式［J］.中國(guó)法學(xué)，2022（6）：27-46.

［40］ 張震.環(huán)境法典編纂的憲法根據(jù)及合憲性控制［J］.東方法學(xué)，2022（3）：72-84.

［41］ 中共中央宣傳部、中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室.習(xí)近平法治思想學(xué)習(xí)綱要［M］.北京：人民出版社，2021：25.

The governance logic of environmental inner-party laws and regulations for the harmonious coexistence of man and nature

ZHANG Zhen，LIU Dongyang

（ Administrative Law School，Southwest University of Political

Science＆ Law，Chongqing 401120，P．R．China）

Abstract：

To build a Chinese-style modernization oriented to harmonious coexistence between man and nature，Chinese-style rule of law is an inevitable requirement，among which environmental rule of law is indispensable. The Chinese environmental rule of law must attach importance to the special rule of law and governance functions of the party’s regulations. From the three aspects of making full use of the special role of intra-party regulations in environmental rule of law，coordinating the normative function of comprehensive environmental governance，and promoting the institutional civilization of building a community with a shared future for human environment，we can reveal the political and legal principles of environmental system view，environmental efficiency view and environmental civilization view upheld by intra-party environmental regulations. Environmental inner-party regulations can be divided into broad sense and narrow sense，and environmental inner-party regulations carry the normative pattern of the above governance logic，including not only the narrow intra-Party regulations that comply with the strict formal requirements of the Regulations on the Formulation of Intra-Party Regulations，but also the environmental policies that lead the development of environmental rule of law and the intra-party environmental normative documents that play the role of supervision and guarantee. In terms of the political function and normative effectiveness of environmental inner-party regulations，the environmental policy with resolutions，decisions，opinions，notices as the main carrier is regarded as the broad environmental inner-party regulations，which is in line with the core of the construction of environmental inner-party regulations system under the new situation. From the current composition of the internal party regulation system，the internal party environmental regulatory documents that play the role of supervision and security have become the main force，but their quantity and complexity and the practical dilemma of single-line combat make them need to be improved to form a governance force. Therefore，we should further explore the organic transformation of the party’s environmental policy and environmental normative documents into the narrow internal party regulations，so that the narrow environmental internal party regulations become the main part of the environmental internal party regulations system. The environmental laws and regulations within the Party under the broad perspective play the institutional functions of regulating，governing and reshaping in the modernization of harmonious coexistence between man and nature. By transforming the Party’s unwritten environmental civilization into a binding institutional form，the environmental inner-party regulations standardize the environmental inner-party civilization，so that it can obtain long-term effectiveness and execution.By providing institutional empowerment for the construction of ecological civilization，environmental inner-party regulations give full play to their political，preventive and developmental effectiveness of environmental governance. Environmental inner-party regulations take the political structure with the leadership of the Party as the essential feature as the foundation of environmental civilization，the people-centered people-oriented concept as the soul of environmental civilization，and the external system guaranteed by the co-governance of the Party rules and the state law as the shape of environmental civilization，so that it has the reshaping function of creating a new form of human environmental civilization in essence. It should be noted that the complete environmental inner-party regulations system is particularly important for the systematic play of the above functions，therefore，the environmental inner-party regulations for the harmonious coexistence of man and nature need to be further systematized and improved.

Key words：

harmonious coexistence of man and nature;Inner-party laws and regulations on environment;governance logic

（責(zé)任編輯 胡志平）