摘要：

隨著區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策戰(zhàn)略地位的不斷提高，區(qū)域協(xié)同研究正如火如荼，但現(xiàn)階段學(xué)界尚有待闡明區(qū)域協(xié)同瓶頸之因并提出解決之法及相應(yīng)的區(qū)域協(xié)同新機(jī)制。本研究試圖聚焦于此，在理論層面梳理區(qū)域協(xié)同瓶頸產(chǎn)生機(jī)制與區(qū)域協(xié)同新機(jī)制，并對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作進(jìn)行案例分析與問卷調(diào)查，在實(shí)證層面檢驗(yàn)本研究的兩個理論框架。案例分析發(fā)現(xiàn)，以機(jī)關(guān)事務(wù)為例，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈存在治理尺度差異，這與中央政策調(diào)控共同構(gòu)成協(xié)同的內(nèi)外動機(jī)，驅(qū)動成渝地區(qū)深化合作意愿，卷入?yún)^(qū)域協(xié)同；與此同時，地方保護(hù)主義現(xiàn)象在兩地機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)同工作中亦有所披露，并阻礙了成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的協(xié)同發(fā)展。問卷調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)一步驗(yàn)證案例分析結(jié)果：推進(jìn)協(xié)同地區(qū)加強(qiáng)行政治理協(xié)同、推進(jìn)治理尺度統(tǒng)一具有緊要性，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)行助推區(qū)域協(xié)同發(fā)展，標(biāo)準(zhǔn)化的行政治理協(xié)同增強(qiáng)了成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同互信意識，在一定程度上消解行政壁壘和地方保護(hù)主義；此外，當(dāng)前成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)干部協(xié)同卷入的獎懲機(jī)制不完善，行政治理協(xié)同還需大力推進(jìn)，兩地協(xié)同仍有較強(qiáng)的地方本位意識?；诖?，本研究認(rèn)為，地方保護(hù)現(xiàn)象是長久以來中國實(shí)行區(qū)域分治所衍生的治理產(chǎn)物，消弭地方保護(hù)主義、強(qiáng)化區(qū)域一體化思維成為協(xié)同瓶頸破局之必然要求，而基于行政尺度視角出發(fā)的行政協(xié)同治理則可能通過為地區(qū)卷入?yún)f(xié)同建構(gòu)與區(qū)域空間相適配的治理尺度，從而成為區(qū)域協(xié)同必然的路徑選擇。并且，協(xié)同是基于時間矢量上不斷發(fā)展變換的過程，地方政府應(yīng)當(dāng)通過牢牢把握不同階段中區(qū)域協(xié)同“動機(jī)—路徑—目的” 三核心元素以尋求合理的區(qū)域協(xié)同合作。

關(guān)鍵詞：地方保護(hù)；區(qū)域協(xié)同發(fā)展；行政協(xié)同治理；區(qū)域協(xié)同新機(jī)制；成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈；機(jī)關(guān)事務(wù)協(xié)同標(biāo)準(zhǔn)化

中圖分類號：D630；F127 "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A "文章編號：1008-5831（2024）03-0290-16

一、研究背景與學(xué)術(shù)進(jìn)展

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展日新月盛，因區(qū)域擴(kuò)容引起的跨界問題紛紜雜沓，“各行其政”的傳統(tǒng)政府治理模式在時代發(fā)展洪流中愈發(fā)獨(dú)木難支，打破行政壁壘、擁抱區(qū)域協(xié)同已勢在必行。在過去近二十年，我國城市發(fā)展規(guī)劃建設(shè)依托“中心城市—都市圈—城市群建設(shè)”三大步驟循序漸進(jìn)，在全國范圍內(nèi)以一線城市為核心拉動周邊城市發(fā)展，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)勢的東部地區(qū)率先建構(gòu)起“京津冀”“長三角”“粵港澳”三大經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展體拉開全國區(qū)域協(xié)同發(fā)展序幕，西部成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)緊隨其后，區(qū)域協(xié)同發(fā)展正在成為承載我國發(fā)展要素的主要空間形態(tài)［1］。2024年3月5日，李強(qiáng)總理在第十四屆全國人民代表大會第二次會議上所作《政府工作報(bào)告》，在黨的二十大精神基礎(chǔ)上繼續(xù)高度重視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步要求城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)同發(fā)展，提出建設(shè)國家戰(zhàn)略腹地的重大戰(zhàn)略安排，強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，依托主體功能定位，通過優(yōu)勢互補(bǔ)，推動高質(zhì)量發(fā)展。

目前，關(guān)于我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展的研究成果主要從空間角度闡述區(qū)域協(xié)同的必然性，研究內(nèi)容大致包括如下三方面：一是強(qiáng)調(diào)要素在區(qū)域空間的不均勻分布，以各區(qū)域要素稟賦差異必然推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)同互補(bǔ)為典型［2-4］；二是治理行為跨越

區(qū)域空間阻礙，以跨界治理優(yōu)勢必然推動區(qū)域治理協(xié)同為典型［5-6］；三是發(fā)展程度在區(qū)域空間的不平衡極化，以共同富裕必然選擇區(qū)域協(xié)同發(fā)展為典型［7-8］。這些研究從空間尺度的不同視角出發(fā)，構(gòu)成現(xiàn)有區(qū)域協(xié)同機(jī)制的“動機(jī)—路徑—目的”三元素。

（1）各地要素稟賦差異奠定資源整合必然要尋求區(qū)域協(xié)同的內(nèi)外動機(jī)。以中國各地區(qū)區(qū)域?qū)嵺`實(shí)情為鑒，區(qū)域要素的合理配置與自由流動是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，而區(qū)域協(xié)同正是跨域?qū)用鎯?yōu)化要素、資源配置的優(yōu)質(zhì)答案［9］，由此中央在國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃層面高度重視區(qū)域協(xié)同發(fā)展，通過縱向政策指令下達(dá)促使地方產(chǎn)生尋求區(qū)域協(xié)同的外生動力，各地區(qū)嘗試在協(xié)同過程中整合資源促發(fā)展則構(gòu)成地區(qū)卷入?yún)f(xié)同的內(nèi)在動機(jī)。（2）區(qū)域治理架構(gòu)呈現(xiàn)出地區(qū)間攜手治理跨界問題的協(xié)同路徑［10-12］。傳統(tǒng)單一碎片化的政府治理難以應(yīng)對日益復(fù)雜的跨界問題，由此催生了加強(qiáng)協(xié)同合作以便修正傳統(tǒng)行政體制缺陷的改革潮流［13-14］。學(xué)界起初將其稱呼為“聯(lián)合政府”，后來該定義又衍生發(fā)展為“整體政府”，相似的概念還包括協(xié)作治理、網(wǎng)絡(luò)治理、跨部門協(xié)作等，但毫無例外都強(qiáng)調(diào)了以多元治理主體組成并區(qū)別于傳統(tǒng)巨人政府的復(fù)合治理范式［15-16］，期望橫縱協(xié)同消除區(qū)域間不同政策相互破壞的情況而更好地創(chuàng)造協(xié)同效應(yīng)［17］，區(qū)域協(xié)同治理跨界問題的機(jī)制可謂順時代發(fā)展所需、應(yīng)地區(qū)發(fā)展所求。（3）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展表征了區(qū)域協(xié)同共謀發(fā)展的根本目的。有學(xué)者認(rèn)為，不同階段我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略盡管存在差異，但這些區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的終極價值仍在于先富帶后富從而逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕［8］。來自長三角區(qū)域協(xié)同發(fā)展輻射臨滬跨界邊緣地區(qū)的實(shí)證表明，上海與周邊臨滬地區(qū)在區(qū)域協(xié)同過程中成功建立功能性關(guān)系并達(dá)成了經(jīng)濟(jì)輻射帶動、結(jié)構(gòu)反哺優(yōu)化的協(xié)同互利目的［18］。而我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)逐步向“核心—節(jié)點(diǎn)—網(wǎng)絡(luò)化”的一體化均衡格局演進(jìn)規(guī)律，也以實(shí)踐表明以點(diǎn)帶面創(chuàng)發(fā)展求富裕是區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的根本目的［19-20］。

由此，我國已有文獻(xiàn)基于空間視角明確了“動機(jī)—路徑—目的”三核心元素的區(qū)域協(xié)同機(jī)制，解釋了地方政府基于要素稟賦差異的發(fā)展背景，受中央政策干預(yù)以及地方尋求要素互補(bǔ)的內(nèi)外驅(qū)動力影響，試圖通過區(qū)域協(xié)同這一路徑完成資源的跨域整合與利用，最終實(shí)現(xiàn)地方發(fā)展、區(qū)域發(fā)展的根本目的。然而，盡管國內(nèi)區(qū)域協(xié)同發(fā)展建設(shè)如火如荼，但仍然有大量協(xié)同問題在地區(qū)協(xié)作的實(shí)踐中不斷產(chǎn)生。譬如，一些地區(qū)協(xié)同研究發(fā)現(xiàn)發(fā)展要素正不斷向經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)集聚，以及部分發(fā)達(dá)地區(qū)通過要素資源的傾斜配置實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展后，不愿讓渡利益于需要發(fā)展的欠發(fā)達(dá)地區(qū)［21-24］。這種資源掠奪式增長的“虹吸”現(xiàn)象與區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)核心的初衷背道而馳，現(xiàn)實(shí)地域發(fā)展不平衡的問題進(jìn)一步加劇。又比如，地方政府“說一套做一套”的選擇性合作現(xiàn)象在區(qū)域協(xié)同工作中同樣屢見不鮮，地方政府在愿意展開合作的事項(xiàng)上積極主動合作，而在不愿參與的協(xié)同事項(xiàng)中敷衍塞責(zé)、推諉執(zhí)行［25］。無論是區(qū)域協(xié)同發(fā)展態(tài)勢良好的老牌協(xié)同區(qū)域，譬如“京津冀”“長三角”“粵港澳”等地區(qū)，亦或者是如成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈這類新興協(xié)同區(qū)域，均有相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)此類不良協(xié)作現(xiàn)象的協(xié)同警示信號［26-29］。

事實(shí)上，區(qū)域協(xié)同包含了區(qū)域一體化趨勢下的公共治理傾向，而行政協(xié)同治理有助于多元主體在跨域空間尺度上形成相應(yīng)的協(xié)作治理標(biāo)準(zhǔn)，推動治理尺度的標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化，為區(qū)域各項(xiàng)協(xié)同工作包括經(jīng)濟(jì)協(xié)同提供強(qiáng)有力的保障，從而打破區(qū)域協(xié)同窘境并深度助推區(qū)域一體化發(fā)展。因此，加強(qiáng)地方行政協(xié)同治理，構(gòu)建行政尺度與空間尺度相匹配的區(qū)域空間治理單元體系，或許可以為破解區(qū)域協(xié)同瓶頸提供新思路，但有鑒于學(xué)界區(qū)域協(xié)同研究主題單一，其中圍繞經(jīng)濟(jì)主題所進(jìn)行的協(xié)同研究幾乎占據(jù)學(xué)界區(qū)域協(xié)同研究的半壁江山，其他協(xié)同類型仍有待進(jìn)一步研究關(guān)注［30］。此外，以“京津冀”“長三角”“泛珠三角區(qū)”等為典型代表的發(fā)展實(shí)力雄厚的東部區(qū)域構(gòu)成了學(xué)界區(qū)域協(xié)同研究的“?？汀?，而西部區(qū)域協(xié)同格局關(guān)注甚少。盡管區(qū)域協(xié)同大勢所趨，各地卷入?yún)f(xié)同目的殊途同歸——都是以協(xié)同求發(fā)展，但中國地域遼闊、人情復(fù)雜，東西部發(fā)展情勢各有殊異，學(xué)界亟待通過西部區(qū)域協(xié)同研究對既有區(qū)域協(xié)同機(jī)制加以驗(yàn)證?；诖?，從西部區(qū)域協(xié)同視角出發(fā)的區(qū)域協(xié)同一般性機(jī)理有待總結(jié)歸納。

綜上所述，當(dāng)前學(xué)界區(qū)域協(xié)同研究有如下問題亟需澄清與解決：不良協(xié)作現(xiàn)象下區(qū)域協(xié)同形格勢制，瓶頸之因溯源何處？尚未被前人過多關(guān)注的行政協(xié)同治理是否可以成為區(qū)域協(xié)同桎梏破局的關(guān)鍵密鑰？為此，本研究擬聚焦如上問題，基于理論層面解構(gòu)區(qū)域協(xié)同瓶頸之因、厘定區(qū)域行政協(xié)同治理之重要性、建構(gòu)區(qū)域協(xié)同新機(jī)制之邏輯，同時在實(shí)證層面佐以案例法同問卷調(diào)查，圍繞成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈這一新興協(xié)同區(qū)域的行政協(xié)同治理情況驗(yàn)證本研究所提出的問題，并補(bǔ)充西部區(qū)域協(xié)同研究。

二、區(qū)域協(xié)同的理論基礎(chǔ)

（一）區(qū)域協(xié)同瓶頸理論框架：地方保護(hù)主義現(xiàn)象下的協(xié)同危機(jī)

縱觀以往政府協(xié)同合作的相關(guān)理論研究，制度性集體行動理論常為前人所引，該理論強(qiáng)調(diào)地方政府的合作行為受合作成本與合作利益交互下的合作凈利益所驅(qū)使，合作成本主要涵蓋已知的交易成本與未知的交易風(fēng)險，合作利益則包括區(qū)域合作的集體性收益與地方政府自身的選擇性收益，當(dāng)合作凈收益越大，尤其當(dāng)?shù)貐^(qū)參與協(xié)同收獲的選擇性收益越豐厚時，地區(qū)卷入?yún)f(xié)同的動機(jī)越強(qiáng)烈，反之則越微弱［31］。按照既定思路，區(qū)域協(xié)同只要保證各地區(qū)協(xié)同收益在協(xié)同過程中大致維持其相較于不協(xié)同收益的卷入優(yōu)勢，即可影響各地區(qū)政府的協(xié)同行為持續(xù)發(fā)生。然而問題在于有限理性強(qiáng)調(diào)任何決策的外部條件都具有有限性，這在一定程度上可能導(dǎo)致決策者在認(rèn)知偏差的基礎(chǔ)上無法理性估算決策的整體效用從而作出過于保守或過于冒進(jìn)的決策［32］。也即是說，政府作為一個“有限理性”的決策者，在對協(xié)同的成本與收益進(jìn)行預(yù)估時可能因?yàn)檎J(rèn)知偏差的產(chǎn)生而左右其對最終的凈收益預(yù)期，從而影響其協(xié)同卷入的意愿。

以往研究討論可能影響地方政府產(chǎn)生協(xié)同認(rèn)知偏差，尤其是地方政府有限理性決策下的地方保護(hù)主義對區(qū)域協(xié)同會形成一定阻礙作用。所謂地方保護(hù)是指地方政府通過政策博弈以忽略或者甚至犧牲區(qū)域利益從而使得地方利益最大化的一種現(xiàn)象［33］。相關(guān)研究指出，區(qū)域難以協(xié)調(diào)發(fā)展多歸因區(qū)域協(xié)同中不適宜的地方保護(hù)，該現(xiàn)象嚴(yán)重阻礙區(qū)域一體化進(jìn)程［34-35］。長期的區(qū)域分治自然衍生出地方保護(hù)主義，該現(xiàn)象實(shí)際可被解析為強(qiáng)烈的地方本位意識和突出的區(qū)域行政壁壘，即地方政府在卷入?yún)^(qū)域協(xié)同過程中存在以追求本地利益最大化的本位思維，以及為保障地方利益最大化而主動制造行政壁壘，易出現(xiàn)無關(guān)己方利益便高高掛起不積極消解行政阻礙的行為，如部分地區(qū)為了己方利益最大化，在協(xié)同合作時通過不當(dāng)干預(yù)過度競爭區(qū)域生產(chǎn)要素向己方市場傾斜，導(dǎo)致要素市場扭曲，區(qū)域協(xié)同信任機(jī)制被破壞［36-38］。

基于前文所述，本研究進(jìn)一步結(jié)合制度性集體行動理論、有限理性理論，解構(gòu)地方保護(hù)主義阻礙區(qū)域協(xié)同的內(nèi)在理論邏輯，如圖1所示。即：本研究將驅(qū)動政府協(xié)同的內(nèi)外動機(jī)劃分為合作成本與合作收益兩維度，其中成本因素表征負(fù)向動機(jī)，涵蓋協(xié)同成本及后果，當(dāng)協(xié)同成本越大且違背中央政策的后果越小，則政府卷入?yún)f(xié)同的動機(jī)越弱；而收益因素表征正向動機(jī)，包含協(xié)同利益與支持，協(xié)同所得收益越大且遵從中央政策所可能獲得的支持越多，則政府卷入?yún)f(xié)同的動機(jī)越強(qiáng)；收益與成本之差則代表了地方政府卷入?yún)^(qū)域協(xié)同所得凈利益，地方所得凈利益越高，地方卷入?yún)f(xié)同的可能性越高。此外，受制于過往區(qū)域分治而產(chǎn)生的地方保護(hù)慣性則可能進(jìn)一步鉗制地方政府對協(xié)同的理性判斷，一方面可能通過地方本位思維誘發(fā)過強(qiáng)的地方利益逐利動機(jī)，增強(qiáng)對協(xié)同效益的不滿足，另一方面還可能通過信息不對稱等各種行政壁壘因素，加劇政府對協(xié)同風(fēng)險的感知，增加政府對協(xié)同成本的預(yù)估，最終導(dǎo)致有限理性的地方政府在協(xié)同卷入的前期就產(chǎn)生決策的認(rèn)知偏差，使其錯誤估算地方協(xié)同凈利益進(jìn)而采取“不協(xié)同”或“選擇性合作”等不良協(xié)同行為以背離區(qū)域協(xié)同的路徑選擇。

由此可推論地方保護(hù)主義阻礙區(qū)域協(xié)同的行為邏輯：受制于傳統(tǒng)行政分割的治理模式影響，地方政府卷入?yún)^(qū)域協(xié)同將進(jìn)入跨域協(xié)同信息不完全明確的模糊情景中，地方保護(hù)慣性下的地方本位和行政壁壘形成各地方政府在思想上和現(xiàn)實(shí)中的雙重藩籬，加劇了多元政府主體對區(qū)域協(xié)同伙伴的主觀及客觀信任危機(jī)，使得各協(xié)同主體間對各方釋放的協(xié)同信號理解有限、信任有限，導(dǎo)致有限理性的政府在不確定協(xié)同情景中容易陷入多元主體的利益博弈，發(fā)生不良協(xié)同行為進(jìn)而誘發(fā)協(xié)同瓶頸。前文所提的不良協(xié)作現(xiàn)象，無論是“虹吸效應(yīng)”或是“選擇性應(yīng)對”實(shí)質(zhì)上均反映了部分地方政府在參與區(qū)域協(xié)同中不能跳出畫地為牢的地方保護(hù)主義怪圈，在區(qū)域協(xié)同中不肯讓步地區(qū)利益、不愿承擔(dān)區(qū)域協(xié)同的使命義務(wù)。

（二）區(qū)域協(xié)同新機(jī)制理論框架：以行政協(xié)同治理建構(gòu)協(xié)同信任機(jī)制

基于區(qū)域協(xié)同瓶頸機(jī)制，本研究認(rèn)為其破局之法無法避開地方保護(hù)主義這一根本性現(xiàn)象。故當(dāng)前區(qū)域協(xié)同困境已然不在于推動地區(qū)在區(qū)域?qū)用孢_(dá)成協(xié)同的合作行為，而困難在于消解隱藏于地方保護(hù)現(xiàn)象中的信任危機(jī)，使得區(qū)域協(xié)同突破表象的合作直達(dá)地區(qū)內(nèi)部的、深層的管理并扭轉(zhuǎn)其不適時的地方本位思維，轉(zhuǎn)化為適應(yīng)新發(fā)展階段所需要的區(qū)域一體化思維，同時弱化地方行政邊界并打破行政藩籬促進(jìn)區(qū)域融合。信任危機(jī)下的協(xié)同表明區(qū)域治理面臨更多的地方利益博弈，公共事務(wù)治理中的“規(guī)范性”主張需要面對更多元化的利益訴求，同時解決更復(fù)雜的價值取向矛盾。有鑒于此，本研究認(rèn)為破解區(qū)域協(xié)同瓶頸、建構(gòu)區(qū)域協(xié)同新機(jī)制關(guān)鍵在于立足于我國權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本現(xiàn)實(shí)，從行政尺度的視野出發(fā)，通過行政協(xié)同治理建設(shè)協(xié)同的尺度網(wǎng)絡(luò)，以剛性規(guī)則約束建構(gòu)基本的協(xié)同信任機(jī)制。

“尺度”一詞源于地理學(xué)，最開始被用以表征“治理的空間結(jié)構(gòu)”，后逐漸引入人文地理、政治學(xué)等領(lǐng)域，被認(rèn)為是社會活動的產(chǎn)物，進(jìn)一步被視為“治理的實(shí)踐工具”，進(jìn)而演化形成當(dāng)前的多元概念，以之代表空間治理的范圍層級及行政治理手段［39］。如前所述，過往的研究更多地圍繞區(qū)域協(xié)同地域范圍的空間尺度變換所連鎖反應(yīng)的協(xié)同效應(yīng)，而一定程度上忽略行政尺度的區(qū)域重構(gòu)。然而，區(qū)域協(xié)同的多元主體協(xié)同性必然要求各主體在區(qū)域范疇形成相應(yīng)的跨域行政協(xié)同治理標(biāo)準(zhǔn)，這實(shí)質(zhì)上表征了空間尺度與行政尺度重組的過程，若貿(mào)然重組也容易出現(xiàn)行政尺度與空間尺度不相匹配的偏差進(jìn)而滋生協(xié)同阻礙［40］。因此，建構(gòu)信任機(jī)制打破協(xié)同瓶頸的核心在于通過行政協(xié)同治理來建設(shè)空間尺度與行政尺度相匹配的區(qū)域治理單元體系，以空間對應(yīng)、工具統(tǒng)一的剛性協(xié)同網(wǎng)絡(luò)規(guī)則約束協(xié)同的不確定性：一方面使行政尺度配對于區(qū)域范疇，以“標(biāo)準(zhǔn)”“統(tǒng)一”的權(quán)威治理工具規(guī)范多元主體在公共事務(wù)治理的價值矛盾，打破地方本位思維；另一方面使空間尺度配對于行政治理，以 “協(xié)同”“一體”的治理觀念重塑多元主體在跨域合作中紛繁復(fù)雜的利益訴求，突破行政壁壘。未在區(qū)域?qū)蛹壷貥?gòu)治理行政尺度的區(qū)域合作易導(dǎo)致地方政府對跨域協(xié)同工具賦權(quán)不足，盡管該模式下的區(qū)域協(xié)同仍能夠在相當(dāng)程度上依托利益博弈獲取利益，卻無法阻擋因缺少標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一權(quán)威的行政治理工具而產(chǎn)生的行政協(xié)同桎梏，無法應(yīng)對因此產(chǎn)生的由內(nèi)向外的認(rèn)知偏差，從而導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同成果被未消解的地方保護(hù)主義和信任危機(jī)所反向侵蝕?；诖?，本研究擬在“動機(jī)—目的—路徑”三元素的基礎(chǔ)上補(bǔ)充“行政尺度與空間尺度動態(tài)適配”的時間矢量以完善既有區(qū)域協(xié)同機(jī)制、創(chuàng)建區(qū)域協(xié)同新機(jī)理，理論框架如圖1所示、簡化流程如圖2所示。

首先，區(qū)域協(xié)同初級階段協(xié)同主體面臨卷入?yún)f(xié)同成本與卷入?yún)f(xié)同利益的博弈，出于中央政策的縱向干預(yù)以及互補(bǔ)要素流通的橫向需求，各地方政府往往趨向于卷入?yún)f(xié)同，但此時地方治理尚未建立明確有序的跨域行政協(xié)同治理機(jī)制，各地行政治理尺度因地不同、因時而異，在空間尺度上擴(kuò)張的區(qū)域協(xié)同極大程度上可能因?yàn)槿鄙佟皺?quán)威”“標(biāo)準(zhǔn)”“統(tǒng)一”的配對行政尺度規(guī)劃而后勢疲軟，同時還可能因?yàn)槿鄙傩姓f(xié)同治理的尺度頂層設(shè)計(jì)而在微觀基層實(shí)踐中陷入各類不良協(xié)作問題中無序熵增，此階段地方卷入?yún)f(xié)同的核心目的是在協(xié)同中促進(jìn)并盡可能保障本地區(qū)利益的最大化。

而當(dāng)?shù)胤秸庥鰠f(xié)同困境時，地方政府擁有繼續(xù)深化協(xié)同的前進(jìn)選項(xiàng)以及結(jié)束協(xié)同的退行選項(xiàng)，此時區(qū)域協(xié)同徘徊于過渡階段。各類選項(xiàng)之間的成本與收益將繼續(xù)博弈并驅(qū)動政府作出選擇，若地方政府決定打破協(xié)同僵局并加強(qiáng)協(xié)同力度時，追求區(qū)域一體化將成為地方政府協(xié)同過渡階段的新目的，各地將在消弭地方本位思想與行政壁壘禁錮的動機(jī)驅(qū)動下加強(qiáng)行政協(xié)同治理，推動行政治理尺度協(xié)同標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一一體化，建構(gòu)跨域協(xié)同信息機(jī)制。倘若區(qū)域基本創(chuàng)建合理的空間治理體系并建構(gòu)一體化概念，則可進(jìn)一步基于行政協(xié)同治理成果高屋建瓴、保障區(qū)域協(xié)同，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)同多軸式建設(shè)發(fā)展，即以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主軸，政治建設(shè)為要軸，文化、社會、生態(tài)文明等建設(shè)共為發(fā)展重軸，此時協(xié)同階段由過渡階段逐漸向高級階段發(fā)展。高級階段下的區(qū)域協(xié)同成本與收益的博弈仍然存在，但服務(wù)對象的范圍將從各地方主體向區(qū)域主體轉(zhuǎn)變，協(xié)同路徑由完整的多軸式協(xié)同構(gòu)成，助推各地向“追求區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、共謀區(qū)域共同富?！边@一根本目的靠攏。

鑒于既有區(qū)域協(xié)同的三元素多基于東部協(xié)同案例所得，接下來本研究擬從西部成渝協(xié)同視角出發(fā)，采取案例分析和問卷調(diào)查的方式對“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化”這一行政治理尺度攜手共建的具體案例展開研究分析，更全面地補(bǔ)充驗(yàn)證前文所述的理論框架。

三、基于機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)的成渝行政協(xié)同治理案例研究

（一）案例介紹

我國西部地區(qū)區(qū)域協(xié)同方興未艾，其中以成渝兩地一馬當(dāng)先領(lǐng)跑我國西部區(qū)域協(xié)同戰(zhàn)略工作。成渝兩地位于西部長江上游，地處全國“兩橫三縱”的空間戰(zhàn)略點(diǎn)。作為西部區(qū)位條件最優(yōu)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)最強(qiáng)的區(qū)域，2020年兩地被明確賦予“一極兩中心兩地”的發(fā)展戰(zhàn)略定位，肩負(fù)以點(diǎn)帶面、輻射周圍城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大使命。鑒于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的兩大行政管理主體分別為四川省人民政府和重慶市人民政府，故推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的發(fā)展需求也對四川省、重慶市兩大政府機(jī)關(guān)提出了更高的協(xié)同要求。為深入貫徹落實(shí)國家發(fā)展重要戰(zhàn)略規(guī)劃以應(yīng)對新環(huán)境與新機(jī)遇，以成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈為服務(wù)保障核心的川渝兩省市于2021年9月聯(lián)合印發(fā)了《川渝機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)同聯(lián)動工作方案》，在全國機(jī)關(guān)事務(wù)系統(tǒng)率先建立機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)同聯(lián)合機(jī)制，嘗試性推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)這一行政協(xié)同治理手段提高跨域政治保障能力，為區(qū)域資源要素流通提供行政壁壘的破局點(diǎn)，助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)。

綜上所述，本研究以四川省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局與重慶市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局兩大部門之間的協(xié)同作為案例分析，以期解釋成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈行政協(xié)同治理的相關(guān)問題。

（二）案例分析情況：行政治理原有差異以及行政協(xié)同治理現(xiàn)狀

鑒于中國行政治理模式呈現(xiàn)條塊結(jié)構(gòu)，本研究選取了成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈空間范疇內(nèi)兩地垂直單元內(nèi)各自管理權(quán)限等級最高的機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門進(jìn)行比較，其基本信息包括機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化總體框架和體系劃分（表1）。四川省和重慶市兩地機(jī)關(guān)事務(wù)管理局職能基本相似，但存在一定的行政治理差異：一是管理方式不同，四川省以工作分解結(jié)構(gòu)法劃分機(jī)關(guān)事務(wù)文件，標(biāo)準(zhǔn)劃分整體呈現(xiàn)科學(xué)系統(tǒng)全面化，而重慶市標(biāo)準(zhǔn)文件分類方法以過程劃分為主，其標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建極具流程性和實(shí)用性；二是標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)邏輯相異，四川省注重以理論指導(dǎo)實(shí)踐，為使標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用得以兼顧省內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較弱的地區(qū)，有意在標(biāo)準(zhǔn)化體系建構(gòu)過程中詳盡標(biāo)準(zhǔn)、放低門檻，最終形成“理論指導(dǎo)、全面系統(tǒng)、自上而下、兼顧全盤”的標(biāo)準(zhǔn)體系建構(gòu)特點(diǎn)，同時存在因?yàn)檫^于追求系統(tǒng)化導(dǎo)致“標(biāo)準(zhǔn)參照繁瑣”“施行不流暢”等問題，而重慶市在構(gòu)建自身標(biāo)準(zhǔn)體系框架時以“3+7N”體系為框架，在頂層設(shè)計(jì)時聚焦主責(zé)主業(yè)，以實(shí)際工作需求為牽引，遵循“急用先行”原則，更加注重標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)用性和可操作性，其標(biāo)準(zhǔn)體系特點(diǎn)則表現(xiàn)為“問題導(dǎo)向、重點(diǎn)突出、效用先行、逐步完善”，此外也存在“標(biāo)準(zhǔn)供給遲滯于標(biāo)準(zhǔn)需求”“標(biāo)準(zhǔn)供給不均衡”等問題。

由此可總結(jié)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化具體結(jié)果如表2所示。

中央高度重視西部大開發(fā)，對成渝雙核聯(lián)動發(fā)揮經(jīng)濟(jì)增長極作用輻射西南地區(qū)乃至整個西部發(fā)展寄予厚望，來自中央縱向的協(xié)同政策干預(yù)構(gòu)成川渝區(qū)域協(xié)同的外在動機(jī)；而成渝地區(qū)迥異的標(biāo)準(zhǔn)體系建構(gòu)特點(diǎn)使得兩地標(biāo)準(zhǔn)要素恰好差異互補(bǔ)，因此構(gòu)成成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同的內(nèi)在動機(jī)。受如上內(nèi)外動機(jī)驅(qū)動，為推動本地利益最大化，以成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈為核心的川渝兩地?cái)y手推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的合作意愿深化，兩地都在一定程度上卷入?yún)^(qū)域協(xié)同共謀發(fā)展。另值得一提的是，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈在協(xié)同推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的過程中還發(fā)現(xiàn)了治理尺度不一時地方保護(hù)主義對協(xié)同的阻礙現(xiàn)象，進(jìn)一步驗(yàn)證了本研究的理論框架。即協(xié)同初期，受制于原有屬地治理模式差異及其行政壁壘，成渝地區(qū)推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作還存在業(yè)務(wù)難接洽、標(biāo)準(zhǔn)跨區(qū)域跨基層運(yùn)作不良等問題；當(dāng)兩地嘗試性推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作時，也發(fā)現(xiàn)兩地合作行為會受到地方本位發(fā)展思維局限的桎梏，四川省選擇性合作對本地有利的協(xié)同工作而忽視與本地建設(shè)無關(guān)的協(xié)同工作，重慶市則以求大同存小異為原則選擇性合作“好協(xié)同的”而忽略“難協(xié)商的”。此外，當(dāng)前成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作尚未健全獎懲機(jī)制，難以全面調(diào)動干部職工的主觀積極性。

（三）案例小結(jié)：以成渝行政協(xié)同治理初步驗(yàn)證區(qū)域協(xié)同瓶頸框架與新機(jī)制

當(dāng)前成渝地區(qū)正處于區(qū)域協(xié)同初級階段向過渡階段轉(zhuǎn)變的時間節(jié)點(diǎn)，嘗試通過行政協(xié)同治理在區(qū)域內(nèi)部形成橫縱有序的協(xié)同秩序結(jié)構(gòu)，以期推動地區(qū)互信、信息增值、資源增益，解構(gòu)區(qū)域協(xié)同瓶頸、消解地方保護(hù)主義。該案例在一定程度上支持了本研究提出的以治理尺度協(xié)同破除協(xié)同瓶頸的觀點(diǎn)，同時也部分驗(yàn)證了區(qū)域協(xié)同新機(jī)制，即其滿足時間矢量下區(qū)域協(xié)同的“動機(jī)—路徑—目的”三元素框架。此外，值得一提的是，成渝地區(qū)區(qū)域府際協(xié)同剛剛嶄露頭角，地方保護(hù)主義氛圍下地方本位思維與行政壁壘所導(dǎo)致的諸多協(xié)同困境，如協(xié)同獎懲機(jī)制、區(qū)域府際協(xié)同尚有待成渝地區(qū)完善和加強(qiáng)。

四、基于成渝機(jī)關(guān)事務(wù)干部區(qū)域協(xié)同認(rèn)知的調(diào)查研究

前文分析可知，成渝地區(qū)在推進(jìn)府際治理尺度協(xié)同前存在客觀協(xié)同瓶頸，為更進(jìn)一步驗(yàn)證本文所提的理論框架，本研究對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈地區(qū)干部協(xié)同推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的主觀認(rèn)知情況展開問卷調(diào)查，解析成渝地區(qū)協(xié)同推進(jìn)的成果及問題。

（一）問卷調(diào)查基本信息

本研究使用的問卷數(shù)據(jù)包括兩個部分。首先是基于兩地機(jī)關(guān)事務(wù)部門職能職責(zé)與標(biāo)準(zhǔn)體系研究編制了《機(jī)關(guān)事務(wù)各類標(biāo)準(zhǔn)使用情況調(diào)查》，在重慶市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局專家組的試測意見下進(jìn)行了修訂。并在兩地機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的幫助下，對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈各區(qū)域各層級各部門的機(jī)關(guān)事務(wù)管理局干部員工在線發(fā)放問卷調(diào)查，最終回收有效問卷1 476份；其次基于政策文件和相關(guān)文獻(xiàn)的分析，結(jié)合訪談研究編制了《協(xié)同推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)調(diào)查問卷》，問卷圍繞兩地推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的協(xié)同情況展開，最終回收有效問卷2 406份。限于篇幅，兩份調(diào)查問卷樣本結(jié)構(gòu)不一一羅列，樣本來源涵蓋成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈基本協(xié)同區(qū)域，各行政級別、崗位與職能基本涉及，有興趣的同行可參與交流。

（二）成渝地區(qū)行政協(xié)同治理之機(jī)關(guān)事務(wù)協(xié)同標(biāo)準(zhǔn)化情況分析：主觀必要性、主觀必然性、未來方向

1.行政治理協(xié)同制度建設(shè)的主觀必要性：機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)使用需求情況

標(biāo)準(zhǔn)使用需求越高說明該地區(qū)建構(gòu)橫縱有序治理規(guī)則網(wǎng)絡(luò)的需求越高，因此標(biāo)準(zhǔn)使用需求在一定程度上表征行政協(xié)同治理推動尺度建設(shè)的區(qū)域協(xié)同必要性及重要性?？紤]到成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各地地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不同，行政資源、空間范疇等治理尺度存在差異，本研究依據(jù)各地實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，將成都圈按四川省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度自快到慢依次整合劃分為“A1區(qū)”“A2區(qū)”“A3區(qū)”。同理又依據(jù)相關(guān)文件【 《重慶市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035年）》，https：//www.gov.cn/xinwen/2022-02/15/content_5673593.htm.】并結(jié)合重慶市2022年統(tǒng)計(jì)年鑒中發(fā)表的全市經(jīng)濟(jì)水平情況，將重慶圈劃分為“B1區(qū)”“B2區(qū)”“B3區(qū)”“B4區(qū)”四個片區(qū)。通過分析兩地共七個片區(qū)的干部對各類標(biāo)準(zhǔn)主觀使用情況可知，七個片區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)使用需求自高到低依次是A2區(qū)（M=180）、B3區(qū)（M=173.79）、A3區(qū)（M=170.29）、A1區(qū)（M=164.31）、B2（M=159.82）、B1（M=130.89）、B4（M=127.73）。這在一定程度上表明正處于建設(shè)發(fā)展階段的地區(qū)對標(biāo)準(zhǔn)的需求會相應(yīng)提高，說明經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展亟需構(gòu)建井然有序的空間治理單元體系。此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展弱勢的地區(qū)則可能因?yàn)樵趯?shí)際的區(qū)域協(xié)同中或受制于自身發(fā)展實(shí)力或受制于區(qū)域話語權(quán)相對較弱而難以深度卷入標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)同工作中，治理規(guī)則構(gòu)建不完善，對標(biāo)準(zhǔn)的使用需求低，這同時亦反映出經(jīng)濟(jì)發(fā)展弱勢地區(qū)難以深度參與區(qū)域協(xié)同工作的現(xiàn)實(shí)問題，側(cè)面驗(yàn)證加強(qiáng)區(qū)域府際協(xié)同統(tǒng)一治理尺度的緊迫性。

2.行政協(xié)同治理主觀必然性：機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)同破解協(xié)同瓶頸初探

為考察成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作，本研究大致依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)同劃分為“研究—規(guī)劃—執(zhí)行”三個過程，并通過“您認(rèn)為本單位在川渝協(xié)同推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)政策研究/政策規(guī)劃/政策執(zhí)行方面的工作情況”等題項(xiàng)要求兩地干部對機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)同工作作出評價，每條項(xiàng)目5點(diǎn)評分。調(diào)查結(jié)果如表3所示。

結(jié)果顯示，兩地干部均對機(jī)關(guān)事務(wù)協(xié)同標(biāo)準(zhǔn)化工作作出較高的評價。其中值得注意的是，標(biāo)準(zhǔn)化政策執(zhí)行階段的兩地干部對機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)同的評分高于標(biāo)準(zhǔn)化政策施行前的研究與規(guī)劃階段評分，這在一定程度上驗(yàn)證了本研究所提觀點(diǎn)，即行政協(xié)同治理可建構(gòu)適配統(tǒng)一的行政治理尺度以推進(jìn)區(qū)域協(xié)同工作。

為更進(jìn)一步確認(rèn)行政協(xié)同治理打破協(xié)同瓶頸、增強(qiáng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域內(nèi)部合作互信的協(xié)同行為，本研究亦調(diào)查了成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈地區(qū)協(xié)同推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化工作對兩地干部日常工作的必要程度（題項(xiàng)為“您認(rèn)為川渝協(xié)同推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)有必要嗎”，5點(diǎn)計(jì)分），以及對其工作的幫助程度（題項(xiàng)為“您認(rèn)為川渝協(xié)同推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)對平時工作的協(xié)同對接有幫助嗎”，5點(diǎn)計(jì)分，后文表示為意義性）。此外本研究還調(diào)查了干部們認(rèn)為的川渝應(yīng)有合作模式，結(jié)果如表4、圖3所示。即：（1）兩地干部均認(rèn)為川渝協(xié)同推進(jìn)存在高度必要性，并覺得對其跨域協(xié)同工作產(chǎn)生了較大的幫助；（2）兩地絕大多數(shù)干部均認(rèn)同了川渝需要協(xié)同合作（選擇含有“合作”選項(xiàng)的人數(shù)占比92%），表明協(xié)同推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)化在一定程度上促進(jìn)了成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域的合作互信意識。如上結(jié)果在一定程度上驗(yàn)證了行政協(xié)同治理有利于打破行政壁壘和地方保護(hù)主義，增強(qiáng)區(qū)域的互信合作，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域協(xié)同。

3. 成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)同未來方向探索

基于行政協(xié)同治理有助于打破區(qū)域瓶頸推動區(qū)域協(xié)同，本研究進(jìn)一步以“您是否主動牽頭推進(jìn)或參與推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的協(xié)同標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)（5點(diǎn)計(jì)分）”，“您是否曾因在協(xié)作中遇到困難而主動思考協(xié)同標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)需在某一領(lǐng)域得到推進(jìn)（5點(diǎn)計(jì)分）”以及“您是否曾結(jié)合發(fā)展規(guī)劃文件的內(nèi)容要求主動思考協(xié)同標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)需在某一領(lǐng)域得到推進(jìn)（5點(diǎn)計(jì)分）”三條題項(xiàng)調(diào)查雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域干部協(xié)同卷入積極性，同時收集干部們的卷入因素及其對未來成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)同保障趨勢的看法，以期望為未來實(shí)踐方向提供參考研究，結(jié)果如表5、圖4、圖5所示。即：（1）成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的干部職工在協(xié)同參與機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的積極性沒有顯著差異，雙方干部職工均有較高的協(xié)同參與主動性。但正常的工作安排和組織的大力支持構(gòu)成了兩地干部參與協(xié)同的主要原因，而不參與協(xié)同的懲罰和參與協(xié)同的組織獎勵則占比較低，合并占比約為5.1%。兩地干部卷入機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)同工作的獎懲機(jī)制有待完善。（2）兩地干部對未來成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈機(jī)關(guān)事務(wù)部門應(yīng)當(dāng)合作保障的內(nèi)容更青睞于“公共服務(wù)共建共享”和“現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”等公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持率分別為69%和65.7%。而對“國際消費(fèi)地”建設(shè)等涉及經(jīng)濟(jì)利益的選擇則持保留態(tài)度，支持率僅有36.7%?？梢姡F(xiàn)階段成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)同仍存在較強(qiáng)的本位意識，未來機(jī)關(guān)事務(wù)協(xié)同或可先抓服務(wù)協(xié)同緩沖兩地利益博弈。

（三）問卷調(diào)查小結(jié)：以成渝行政協(xié)同治理再驗(yàn)證區(qū)域協(xié)同瓶頸框架與新機(jī)制

綜上，通過對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作展開問卷調(diào)查，本研究發(fā)現(xiàn)：成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展離不開標(biāo)準(zhǔn)化等行政協(xié)同治理，越是發(fā)展中的地區(qū)越是對標(biāo)準(zhǔn)等有序的行政治理規(guī)則存在需求。與此同時，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈干部亦一致認(rèn)為推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化存在必要性，行政協(xié)同治理有助于為兩地干部

構(gòu)建有效信息溝通機(jī)制，增加政治互信，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同。除此之外，兩地干部在預(yù)設(shè)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)同保障內(nèi)容中對涉及更多主體利益競爭的合作方向較為謹(jǐn)慎，而更愿意先合作更可能直接雙贏的內(nèi)容，說明當(dāng)前階段成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈行政協(xié)同治理工作尚在起步加速，兩地并未完全消解地方保護(hù)主義，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)同仍處于初級階段向過渡階段轉(zhuǎn)化節(jié)點(diǎn)。

如上，本研究通過問卷調(diào)查進(jìn)一步驗(yàn)證了本研究提出的理論框架，支持了以行政協(xié)同治理破解區(qū)域協(xié)同瓶頸以推動區(qū)域深度協(xié)同的理論框架，同時部分驗(yàn)證了區(qū)域協(xié)同是“動機(jī)—路徑—目的”三核心元素基于時間矢量下的不斷發(fā)展的區(qū)域協(xié)同新機(jī)制，區(qū)域協(xié)同并非一蹴而就的過程，而是行政尺度與空間尺度在府際治理尺度協(xié)同中不斷適配、不斷建構(gòu)有效空間治理體系的發(fā)展過程。

五、以行政協(xié)同治理推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的對策建議

新發(fā)展階段下區(qū)域協(xié)同乃是大勢所趨，在理論層面破解區(qū)域協(xié)同瓶頸、完善區(qū)域協(xié)同新機(jī)制是當(dāng)前研究的重中之重。而本研究結(jié)合前人空間重構(gòu)視角，依托制度性集體行動理論、有限理性兩大理論，基于地方保護(hù)主義這一根本現(xiàn)象解離出不良協(xié)作現(xiàn)象的兩大具體困境——地方本位思維與行政壁壘，同時以貫徹區(qū)域協(xié)同全局的治理尺度為視角，從行政協(xié)同治理構(gòu)建政治互信出發(fā)，步步推導(dǎo)出行政治理協(xié)同破局的邏輯合理性，并補(bǔ)充成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)對本文理論框架加以驗(yàn)證?；诒狙芯砍晒?，未來區(qū)域協(xié)同發(fā)展可參考如下發(fā)展方向。

（一）從協(xié)同的縱向階段看，地區(qū)之間展開協(xié)同合作應(yīng)當(dāng)重視行政協(xié)同治理

受制于長期的區(qū)域分治歷史，當(dāng)前各地區(qū)在區(qū)域協(xié)同的初級階段都難免攜帶地方保護(hù)主義色彩，并因此滋生出諸如選擇性合作的地方本位思維、經(jīng)濟(jì)弱勢地區(qū)難卷入?yún)f(xié)同的行政壁壘等不良協(xié)作問題。而政府作為區(qū)域協(xié)同多元主體中的核心主體，其特有的政治作用可以為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供穩(wěn)定的行政環(huán)境和對話平臺［41］，通過行政協(xié)同治理建構(gòu)橫縱有序的協(xié)同尺度網(wǎng)絡(luò)，抓“標(biāo)準(zhǔn)一體”“管政策統(tǒng)一”，建構(gòu)權(quán)威的治理工具，才能應(yīng)對區(qū)域協(xié)同情景中利益博弈帶來的尺度陷阱，強(qiáng)化一體化概念并減少要素的跨域流通損耗，促進(jìn)資源增殖、信息增益、地區(qū)聯(lián)結(jié)，提升政府在區(qū)域協(xié)同中的政治保障能力，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同乃至其他層面的協(xié)同提前創(chuàng)建好穩(wěn)定、可靠的制度保障環(huán)境，為協(xié)同后期開展多軸式區(qū)域協(xié)同奠定前期尺度保障基礎(chǔ)，發(fā)揮開發(fā)性協(xié)同功效，而非“哪里痛再治哪里”的回應(yīng)性協(xié)同功效。

（二）從協(xié)同的橫向機(jī)理看，地方政府參與行政協(xié)同治理應(yīng)當(dāng)由基礎(chǔ)領(lǐng)域協(xié)同向重點(diǎn)領(lǐng)域協(xié)同循序漸進(jìn)，再向其他領(lǐng)域推展

區(qū)域協(xié)同新機(jī)制以既有機(jī)制的 “動機(jī)—路徑—目的” 三核心建構(gòu)區(qū)域協(xié)同新機(jī)制的橫向機(jī)理，以隨時間發(fā)展而不斷更新升級的協(xié)同階段表征區(qū)域協(xié)同新機(jī)制的縱向機(jī)理，最終不同發(fā)展階段的協(xié)同邏輯都表征為“各類協(xié)同成本與協(xié)同收益的博弈驅(qū)動各地方政府選擇不同的行為路徑以實(shí)現(xiàn)利益最大化”。受制于傳統(tǒng)行政分割的地方治理模式，區(qū)域協(xié)同初級階段中的府際協(xié)同合作容易面臨因原有屬地治理慣性帶來的嚴(yán)峻沖擊與挑戰(zhàn)，盲目協(xié)同很可能使得利益博弈過早失衡，故而地方政府可以優(yōu)先推動基礎(chǔ)領(lǐng)域的行政協(xié)同治理，推動并利用協(xié)同區(qū)域信息互通、標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)、治理互助，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同意識并構(gòu)建公平競爭審查機(jī)制，初步建構(gòu)政治互信并推動利益靠攏，再逐步卷入重點(diǎn)領(lǐng)域協(xié)同，加強(qiáng)跨域治理合作，提高跨域治理效率，推動區(qū)域一體化進(jìn)程。

（三）從協(xié)同的實(shí)踐工作看，行政協(xié)同治理建構(gòu)治理的行政尺度時，應(yīng)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和基層實(shí)踐的有效交互和深度融合，既要“尺度統(tǒng)一性”，也要“執(zhí)行靈活性”

行政治理協(xié)同可被視為集中的過程，在跨域治理規(guī)模下，多地方政府在府際協(xié)同治理過程中難以窮盡所有的協(xié)同標(biāo)準(zhǔn)，亦無法考慮所有協(xié)同實(shí)踐可能存在的困境，往往遵循求大同存小異的方法制定政策工具，因此行政協(xié)同治理既應(yīng)給出統(tǒng)一的尺度標(biāo)準(zhǔn)，同時也應(yīng)保留治理執(zhí)行的余地。這便要求地方政府在行政協(xié)同治理過程中靈活處理宏觀尺度與微觀治理的管理落差，通過行政尺度統(tǒng)一這一剛性標(biāo)準(zhǔn)約束區(qū)域內(nèi)部因制度梯度產(chǎn)生的治理差異，利用靈活治理這一彈性手段緩沖頂層設(shè)計(jì)下滲基層實(shí)踐的尺度風(fēng)險。

（四）從協(xié)同的獎懲措施看，地方政府應(yīng)完善干部協(xié)同卷入機(jī)制

現(xiàn)階段，各區(qū)域尚未形成完善相應(yīng)的獎懲機(jī)制，各區(qū)域應(yīng)當(dāng)高度重視地區(qū)干部卷入?yún)^(qū)域協(xié)同建設(shè)，盡快構(gòu)建完善地方政府落實(shí)區(qū)域治理協(xié)同責(zé)任的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，完善干部參與區(qū)域行政協(xié)同治理的考核及激勵機(jī)制，從“政治晉升”“物質(zhì)獎勵”“精神支持”等角度出發(fā)制定相關(guān)的獎勵機(jī)制，為干部提供可施展抱負(fù)的平臺與機(jī)遇，以此弱化府際概念而強(qiáng)化區(qū)域一體化概念，激發(fā)干部的協(xié)同意愿及其積極性、主動性和創(chuàng)造性，共同投身區(qū)域治理協(xié)同工作。

此外，本研究還存在一定的不足之處。首先，本研究在理論層面探討了中國區(qū)域協(xié)同的瓶頸機(jī)制與協(xié)同新機(jī)制，但在實(shí)證研究中僅選取成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈這一新興協(xié)同區(qū)域作為本研究的案例研究對象以及問卷調(diào)查對象，數(shù)據(jù)較為單薄，有待未來研究進(jìn)一步補(bǔ)充。此外，本研究所建構(gòu)的區(qū)域協(xié)同新機(jī)制強(qiáng)調(diào)“動機(jī)—路徑—目的”這一區(qū)域協(xié)同核心邏輯隨區(qū)域協(xié)同階段的不同而有所不同，然現(xiàn)階段無論是西部成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈新興協(xié)同區(qū)域，還是國內(nèi)東部地區(qū)的老牌協(xié)同區(qū)域，尚不存在已經(jīng)過渡為高級區(qū)域協(xié)同階段的區(qū)域。故此，當(dāng)區(qū)域內(nèi)各地方政府的府際協(xié)同建設(shè)建構(gòu)一定基礎(chǔ)時，區(qū)域協(xié)同路徑是否能實(shí)現(xiàn)有效多元化，圍繞“五位一體”總體布局并依照現(xiàn)實(shí)需求、依托有機(jī)統(tǒng)籌而選擇性地多軸協(xié)同共建共享，各地方政府是否能真正地將基于區(qū)域視角追求區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、共謀區(qū)域共同富裕區(qū)域協(xié)同新機(jī)制？這都有待未來區(qū)域協(xié)同實(shí)踐進(jìn)一步驗(yàn)證本研究所提出的理論框架。

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Promoting regional collaborative development through administrative

collaborative governance：Examples of collaborative efforts to

promote standardization of institutional affairs in Chengdu-Chongqing Economic Circle

LIU Min，LI Xiaoling

（School of Public Administration，Chongqing University， Chongqing 400044，P. R. China）

Abstract：

With the increasing emphasis on the strategic position of regional synergy development policies in China， increasing studies on regional synergy have been paid attention to by the academic community， but the current academic community has yet to elucidate the bottleneck causes and solutions of regional synergy， as well as the corresponding new mechanisms of regional synergy. This study attempts to focus on this， to sort out the mechanisms of regional synergy bottlenecks and new mechanisms of regional synergy at the theoretical level， as well as to test the two theoretical frameworks at the empirical level through case studies and questionnaire surveys on the collaboration of Chengdu-Chongqing economic circle in promoting the standardization of institutional affairs. The case study found that in the case of institution affairs， for instance， there are governance scale differences in the Chengdu-Chongqing economic circle， which together with the central policy regulation constitute the internal and external motivation for synergy， driving the willingness of the Chengdu-Chongqing region to deepen the cooperation and involve in the regional synergy; At the same time， the phenomenon of local protectionism is also in the standardization of institutional affairs in the collaborative work， and impede the synergistic development of the construction of the Chengdu-Chongqing economic circle. The questionnaire data further validated the results of the case study： it is important to promote the synergistic region to strengthen the administrative governance synergy and to promote the unity of the governance scale， and the implementation of the standardization of Chengdu-Chongqing economic circle can help promote the synergistic development of the region， while the standardization of the administrative governance synergy also enhances the synergistic and mutual trust awareness of the Chengdu-Chongqing economic circle， and eliminates， to a certain extent， the administrative barriers and local protectionism; The current Chengdu-Chongqing economic circle cadres involved in the synergistic reward and punishment mechanism is deficient， the administrative governance synergy needs to be developed， and the local sense of propriety needs to be further resolved. Based on this， this study argues that the phenomenon of local protection is a governance product derived from Chinas longstanding regional division of governance， and that eliminating local protectionism and strengthening regional integration thinking may become an inevitable requirement for breaking the bottleneck of synergy， while administrative collaborative governance based on the perspective of administrative scale may become an inevitable path choice for regional synergy through the construction of a governance scale that is compatible with the regional space. In addition， synergy is a process of continuous development and transformation based on the time vector， and local governments should seek reasonable regional synergy by firmly grasping the three core elements of regional synergy， namely， “motivation-path-purpose” in different stages.

Key words：" local protectionism; regional collaborative development; administrative collaborative governance; new mechanism of regional synergy; Chengdu-Chongqing economic circle; collaborative standardization of institution affairs

（責(zé)任編輯 彭建國）