戚國偉　李煒　雷雯

摘 要：制度體系是高校推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本保障和重要依托。面對制度體系滯后、執(zhí)行效能梗阻、監(jiān)督保障乏力的困境，高校應(yīng)當(dāng)堅持正確辦學(xué)方向，秉持共治理念，推進(jìn)良法善治、提升履規(guī)自覺、加強(qiáng)履規(guī)保障，把制度建設(shè)嵌入內(nèi)部治理全程，加快推進(jìn)“雙一流”建設(shè)，高質(zhì)量實現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：高校；治理；制度體系

中圖分類號：G647文獻(xiàn)標(biāo)識碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.01.003

The Necessity and Approach of Promoting Colleges and Universities Governance with System Construction

QI Guo-wei， LI Wei， LEI Wen

（Shenzhen Graduate School ，Peking University， Shenzhen 518055，China）

Abstract：Institutional system construction is the basic guarantee and important support for colleges and universities to improve the governance system and enhance the governance capacity. Facing the lagging of internal system， obstruction of implementation efficiency and lack of supervision and guarantee， colleges and universities should adhere to co-governance to promote good law and good governance， improve the rule consensus among members， and improve system implementation with strengthening supervision and guarantee， so as to embed the system construction into the whole process of internal governance and achieve the strategic goal with high quality.

Key words：colleges and universities;? governance;? institutional system

大學(xué)治理是宏觀國家治理的重要組成部分。高校是具有“多元共治”特點的學(xué)術(shù)共同體，運行規(guī)律上具有獨特性、文化交融上具有嵌入性、管理服務(wù)上追求有效性、內(nèi)外治理上富有調(diào)適性［1］，面對新時代的挑戰(zhàn)機(jī)遇和歷史使命，高校必須以高質(zhì)量的制度體系支持自身治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，推進(jìn)改革發(fā)展。

一、何以必要：制度體系在高校內(nèi)部治理中的基礎(chǔ)地位和重要作用

制度是規(guī)范和調(diào)節(jié)一個共同體內(nèi)各成員行為關(guān)系的約束性規(guī)則，也是實現(xiàn)共治共享的載體。構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，對于高校高質(zhì)量內(nèi)涵發(fā)展意義重大。

（一）制度體系是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度、推進(jìn)“雙一流”建設(shè)的核心命題

近年來，國家和教育主管部門先后發(fā)布了中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要以及推進(jìn)高等學(xué)?！半p一流”建設(shè)的一系列重磅文件，對構(gòu)建中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度、推進(jìn)高校依法制定章程、健全完善規(guī)章制度等提出明確要求。在國家教育主管部門的倡導(dǎo)和要求下，高校章程建設(shè)全面鋪開，各高校以推進(jìn)大學(xué)章程為先導(dǎo)，積極健全自身制度體系建設(shè)，營造一流大學(xué)文化，促進(jìn)管理服務(wù)提升［2］。在高校章程及制度體系的牽引保障下，高校在教育教學(xué)、科技創(chuàng)新、人才強(qiáng)校等“雙一流”建設(shè)改革中所面臨的挑戰(zhàn)得以有序應(yīng)對，制度建設(shè)與高校推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展必然成為互為促進(jìn)的正向耦合。

（二）制度體系是高校完善治理體系、推進(jìn)依法治校的基礎(chǔ)工程

依法治校是法治中國的重要組成部分，也是高校完善提升治理能力的根本要求。高校治理體系是貫通學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)、組織運行管理、辦學(xué)要素分配、風(fēng)險節(jié)點控制和信息傳遞溝通等各要素的有機(jī)整體，縱向上來講，包括決策體系、執(zhí)行體系和監(jiān)督體系；橫向上來說，包括制度體系、資源配置體系和信息溝通體系。在這一有機(jī)整體中，制度體系是貫通上下左右治理關(guān)系的四梁八柱，通過明晰領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制、各類機(jī)構(gòu)議事規(guī)則、分領(lǐng)域執(zhí)行機(jī)制以及監(jiān)督執(zhí)行保障機(jī)制，推進(jìn)權(quán)責(zé)法定和各層面“怎么做/依據(jù)什么做”的問題。如同法治體系之于國家治理體系的作用，高校制度體系必然是高校治理體系中的骨干工程。

（三）制度體系是高校提高治理效能、優(yōu)化資源配置的內(nèi)在要求

制度規(guī)則作為調(diào)節(jié)社會關(guān)系的規(guī)范體系，具有協(xié)調(diào)和平衡不同群體的利益訴求的重要功能。高校組織管理具有鮮明的多群體共治特點，需要以清晰有效的規(guī)則統(tǒng)領(lǐng)、整合、協(xié)調(diào)各類關(guān)系［3］，善于運用制度規(guī)則推進(jìn)改革、化解矛盾，是高校自身治理能力的標(biāo)識。訂立一套明確的行動綱領(lǐng)和規(guī)則規(guī)約，充分發(fā)揮制度的協(xié)調(diào)性、規(guī)約性優(yōu)勢，有助于高校提高資源配置效率，降低組織內(nèi)耗，激勵行為方式，釋放活力潛力。這是高校調(diào)整和理順厘清內(nèi)部治理體制機(jī)制、提高治理效能、推動事業(yè)改革發(fā)展的內(nèi)在需求，也是回應(yīng)外部期盼、實現(xiàn)目標(biāo)使命的基本途徑。

二、何以困擾：高校制度建設(shè)的常見弊病

治理區(qū)別于傳統(tǒng)的行政管理，顯著特點表現(xiàn)為治理主體一元走向多元、治理取向從秩序轉(zhuǎn)向公平正義、治理方式從法制轉(zhuǎn)向法治、治理結(jié)構(gòu)從封閉轉(zhuǎn)向開放［4］。大學(xué)共同體的組織成員負(fù)有對集體戰(zhàn)略責(zé)任分擔(dān)的義務(wù)，享有協(xié)商共治的權(quán)利，充滿對效率公平的期待。但是從現(xiàn)實來看，有的高校在治理理念上仍然躊躇不前，運行邏輯仍然在傳統(tǒng)的管制思路下徘徊，尚未建立與時代背景相匹配的制度文化。

（一）制度供給輸出不足

高校變革調(diào)整過程復(fù)雜多樣，不確定性強(qiáng)，但制度輸出往往適切性不足且存在功能障礙，或體系不全、設(shè)計粗放、遲滯延后，或因設(shè)計“理性自負(fù)”而陷入形式和虛化的制度“烏托邦”，使得制度似有而無，終歸束之高閣［5］。有的高校立規(guī)過程中民主參與不夠，師生仍處在被“管制”和“規(guī)訓(xùn)”的相對方，合法權(quán)益和主體地位未得到充分尊重，各群體受益不均，甚至誘發(fā)結(jié)構(gòu)性矛盾。制度內(nèi)容表達(dá)上，往往重“要做”的道德宣揚和“不能做”的底線規(guī)約，而缺乏“如何做”的中間指導(dǎo)，導(dǎo)致操作性不強(qiáng)。有的高校歸口責(zé)任不清晰，未能明確專門的機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌全校制度建設(shè)工作，立法規(guī)則和立規(guī)指導(dǎo)培訓(xùn)缺失，合法性審查不力，各部門各單位立規(guī)行為隨意、內(nèi)容辨識不清，政出多門、銜接不暢甚至政策打架，消解了制度的有效性。

（二）制度執(zhí)行效能梗阻

高校是具有獨立法人資格的辦學(xué)實體，但是高校的一些管理者在依法治校、依規(guī)履責(zé)意識上與高校獨立法人地位不相稱，運用法治思維及法治手段治校理教、推動改革發(fā)展、防范化解重大風(fēng)險的能力尚有欠缺，規(guī)章制度“重制定、輕執(zhí)行”的濫觴也在高校凸顯。校內(nèi)各個制度執(zhí)行主體實施政策時，往往“管生不管養(yǎng)”，未能做到及時對制度執(zhí)行情況跟蹤評估并持續(xù)優(yōu)化，未盡到執(zhí)行者的責(zé)任。有的制度形同虛設(shè)，有令不行、有禁不止，或執(zhí)行剛性不足，變通隨意，開天窗留后門，甚至故意規(guī)避，對制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性造成不良影響，既損傷組織公信力，也壓抑了共同體成員的制度信仰。

（三）監(jiān)督保障配套乏力

制度執(zhí)行、考核、監(jiān)督未能實現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一，履規(guī)監(jiān)督保障機(jī)制尚未有效納入治理框架，制度執(zhí)行情況與干部履責(zé)評價脫節(jié)，賞罰無序。有的執(zhí)行部門對監(jiān)督存在誤區(qū)，認(rèn)為監(jiān)督制度執(zhí)行只是紀(jì)檢、審計等專責(zé)監(jiān)督部門的事情，未能扛起職能監(jiān)督主體責(zé)任。制度條文中的問責(zé)條款成為“程序化”的機(jī)械章節(jié)，條款生硬、規(guī)則泛化，在實際操作中無法與問責(zé)有效銜接。加之高校整體問責(zé)制實施基礎(chǔ)薄弱，問責(zé)環(huán)境不健全，對于各類失職失責(zé)追究普遍停留在價值設(shè)想層面，對于制度執(zhí)行不力、執(zhí)行偏差導(dǎo)致不良后果的行為，鮮見實際的問責(zé)追責(zé)。

三、何以可為：高質(zhì)量推進(jìn)大學(xué)制度體系建設(shè)的路徑選擇

2021年，中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，建立“各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與”的基層治理體系成為國家導(dǎo)向。高校師生文化素養(yǎng)和道德素養(yǎng)高，主體意識和法治意識強(qiáng)，在民主共治方面具有高度的自覺意識和理念共識，再加上高校獨立法人單位的獨特優(yōu)勢以及國家關(guān)于擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的政策導(dǎo)向，這些為高校構(gòu)建良法善治和共識行動的制度體系文化以及引領(lǐng)共建共享治理格局，提供了內(nèi)生動力和現(xiàn)實可能。

（一）從“有法可依”到“良法善治”：構(gòu)建科學(xué)的制度訂立機(jī)制

立規(guī)機(jī)制是高校制度體系的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，核心是踐行大學(xué)共治理念，實現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法，推動制度建設(shè)從工具手段到價值規(guī)范，提升制度輸出的道德意識和師生制度信仰。

一要解決制度“有沒有”的問題。“經(jīng)國序民，正其制度?！币婪ㄖ涡５那疤崾怯幸?guī)可依、有法可依。在制度體系上，首先要推動大學(xué)章程成為多元主體共生共治的根本公約，并以大學(xué)章程為基本遵循，瞄準(zhǔn)治理體系改革重點方向和重心下移關(guān)鍵鏈條，推進(jìn)文件梳理和“立改廢釋”工作 ［2］。在橫向分類上，可以從領(lǐng)導(dǎo)決策制度、議事規(guī)則制度、學(xué)術(shù)運行制度、教學(xué)科研制度、干部人事制度、資金資源分配制度和監(jiān)督保障制度等方面予以劃分梳理，力爭系統(tǒng)規(guī)范、相互配套、左右聯(lián)動；在縱向分級上，以大學(xué)章程為統(tǒng)領(lǐng)，區(qū)分核心管理制度、重要管理制度和一般性制度，做到層次清晰、主次分明、上下銜接。既要避免關(guān)鍵制度缺失，亦要防止令出多門，以致規(guī)則效應(yīng)相互抵消。

二要解決制度“好不好”的問題?！傲挤ㄊ巧浦沃疤??！毕冗M(jìn)的治理理念與價值引領(lǐng)是凝聚共識、規(guī)范行為的先導(dǎo)。要著力提高制度供給質(zhì)量，擴(kuò)大有效供給，減少無效或低效供給［6］。在立規(guī)過程上，要尊重師生主體地位，構(gòu)建聽取民聲民意的程序性機(jī)制，提升參與互動，使“良法”能夠契合大學(xué)價值品味、教育邏輯規(guī)律和立德樹人核心使命，實踐協(xié)商治理的理念；在立規(guī)內(nèi)容上，要動靜相宜、疏密有度，既看當(dāng)前，也顧長遠(yuǎn)，既避免“牛欄關(guān)貓”，也不“層層加碼”，使“良法”能夠因地制宜、有效管用，促進(jìn)辦學(xué)要素有序流動，激發(fā)各方活力；在立規(guī)配套上，要明晰權(quán)責(zé)義務(wù)、細(xì)化操作指導(dǎo)，使“良法”可執(zhí)行、可操作、可監(jiān)督、可追責(zé)，制度設(shè)計時可配套流程性文件或輔以相關(guān)案例，既要在道德指引和底線規(guī)約上告知“要做”和“不可為”，也注重為困境提供解決策略，告知“如何為”。

三要解決制度“統(tǒng)和散”的問題。制度建設(shè)工作是一項系統(tǒng)性工程，需要有明確歸口部門統(tǒng)籌制度“立、改、釋、廢”，可以根據(jù)自身管理實際，歸于綜合行政部門或政策法務(wù)部門。每個高校都亦應(yīng)當(dāng)有一部自身的“立法法”，明確立規(guī)程序，對規(guī)章制度的起草、意見征集、論證、風(fēng)險評估、制度決策進(jìn)行規(guī)范；還要注重加強(qiáng)立規(guī)指導(dǎo)和技術(shù)培訓(xùn)，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、民主公開、各方參與的立規(guī)工作格局，提高制度訂立的水平和質(zhì)量。此外，應(yīng)依托法務(wù)部門或政策研究部門，將制度合法性審查機(jī)制具體化和程序化，確保制度規(guī)章不與上位規(guī)定和學(xué)校章程相背離、不與其他法規(guī)相沖突。

（二）從“約束規(guī)訓(xùn)”到“履規(guī)自覺”：構(gòu)建高效的制度執(zhí)行機(jī)制

明代張居正在切除時弊推進(jìn)萬歷新政時，曾提出：“蓋天下之事，不難于立法，而難于法之必行；不難于聽言，而難于言之必效?！边@一論斷生動詮釋了制度建設(shè)必須一手抓立規(guī)，一手抓執(zhí)行，有規(guī)必行、有法必依是規(guī)矩制度的生命力和權(quán)威性所在，需要守規(guī)者和執(zhí)規(guī)者形成高度的意識自覺和集體行動自覺。

一要強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，提升制度共識。制度因人們的意向而生，并通過影響人們的意向而發(fā)生作用，反過來，人們對制度的認(rèn)知也影響制度的維系和變遷，當(dāng)治理情景場域內(nèi)的個體意向融合成集體意向，制度執(zhí)行就有了基礎(chǔ)［7］。因此，制度出臺后首先要加強(qiáng)相應(yīng)的闡釋、宣介和說明，厘清高校內(nèi)部治理各相關(guān)方權(quán)責(zé)利邊界，提高規(guī)則共識和意向融合。而推動權(quán)責(zé)理念深入人心，則既要鼓勵校內(nèi)各權(quán)益主體發(fā)揮智識熱心關(guān)切學(xué)校事務(wù)、合理合法表達(dá)自身的利益訴求，同時也要引導(dǎo)推動成員理性自覺地履行自身權(quán)責(zé)和法定義務(wù)，共同遵守各方規(guī)則約定，共同維系共同體發(fā)展。

二要強(qiáng)化執(zhí)行規(guī)范，加強(qiáng)配合協(xié)同。治理是基于制度規(guī)則的集體協(xié)同行動。權(quán)責(zé)利的邊界一旦經(jīng)過制度化的確認(rèn)，就要規(guī)范執(zhí)行、一貫到底，這是制度公義所在。一是要建立督導(dǎo)督查機(jī)制。制度歸口部門要建立制度落實督導(dǎo)督查機(jī)制，推動執(zhí)行者用制度授權(quán)、設(shè)權(quán)、行權(quán)，用制度管事、管錢、管物，用制度推進(jìn)高校組織領(lǐng)導(dǎo)體系、教育學(xué)術(shù)體系、資源配置體系有效運轉(zhuǎn)，真正把制度規(guī)則轉(zhuǎn)化為治理效能。二是建立協(xié)同配合機(jī)制。各單位各部門既要做到權(quán)責(zé)邊界明確，也要在制度執(zhí)行中密切協(xié)作、做好銜接、相互配合，提高制度執(zhí)行效率，構(gòu)建相容共生的制度規(guī)則合作行動框架。

三要強(qiáng)化執(zhí)行反饋，促進(jìn)持續(xù)優(yōu)化。制度的建立和完善是一個動態(tài)過程，任何規(guī)則都不可能一朝制定即一勞永逸，制度的問題導(dǎo)向使得規(guī)則本身就存在一定滯后性的先天缺憾，隨著改革的推進(jìn)、形勢的變化，必須及時調(diào)整優(yōu)化予以應(yīng)對。這就要求在制度執(zhí)行過程中，必須做到跟蹤問效、動態(tài)反饋、及時糾偏。針對新情況新問題新需求，制度建設(shè)歸口部門應(yīng)定期督促各單位研判形勢、檢視問題，回顧梳理不同歷史時期不同范圍的制度情況，使得制度建設(shè)因時因事而變，不斷提升制度的時效性和適用性。

（三）從“單打獨斗”到“合力保障”：構(gòu)建有力的履規(guī)督導(dǎo)機(jī)制

正所謂“徒善不足以為政，徒法不能以自行”，制度的優(yōu)勢想要真正轉(zhuǎn)化為提升治理的成效，決離不開強(qiáng)有力的督導(dǎo)監(jiān)督。但是，履規(guī)監(jiān)督不是紀(jì)檢監(jiān)察或?qū)徲嫷葘Ｘ?zé)監(jiān)督部門“單打獨斗”的獨角戲，更需要各方通力合作、同題共答。

首先，職能監(jiān)督是加強(qiáng)履規(guī)督導(dǎo)的前提基礎(chǔ)。職能監(jiān)督區(qū)別于紀(jì)檢、審計等專責(zé)監(jiān)督，指的是上下級之間以及各級所屬工作部門依法依規(guī)履行的監(jiān)督職能。高校內(nèi)部各職能部門對上支撐黨政運行，對下服務(wù)保障教學(xué)科研單位改革發(fā)展，既是規(guī)章制度的參與制定者，也是各項規(guī)則的貫徹執(zhí)行者。各部門業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的制度政策一經(jīng)制定，學(xué)校重大決策部署一經(jīng)做出，各歸口職能部門必須主動對其執(zhí)行落實情況在職責(zé)范圍進(jìn)行必要的督促督導(dǎo)，這是當(dāng)然且首要的主體責(zé)任。職能監(jiān)督是寓于管理服務(wù)中的監(jiān)督，具有專責(zé)監(jiān)督不具備的天然優(yōu)勢，在制度執(zhí)行和業(yè)務(wù)辦理中主動前置控制關(guān)口，有助于實時跟蹤、動態(tài)反饋，第一時間發(fā)現(xiàn)并糾正執(zhí)行偏差，優(yōu)化管理。職能監(jiān)督主體責(zé)任落實到位，是制度效應(yīng)得以發(fā)揮的前提。

其次，考核評估是加強(qiáng)履規(guī)督導(dǎo)的重要抓手。高校應(yīng)發(fā)揮考核指揮棒作用，制定具體化的機(jī)制，把制度績效納入部門和干部考核評價體系，推動守制度、講規(guī)則蔚然成風(fēng)。制度績效既要看制度供給、制度執(zhí)行情況，也要從治理效能方面去檢驗［8］。高校干部人事部門要設(shè)計機(jī)制開辟渠道，使治理相關(guān)方參與到制度績效考評中來，把規(guī)則意識和規(guī)矩意識是否強(qiáng)化、能否依規(guī)履職、能否科學(xué)運用制度開展工作、干出成效，作為衡量管理服務(wù)部門及其工作人員作風(fēng)、能力、水平的重要標(biāo)準(zhǔn)，并積極推動考核結(jié)果運用。

最后，專責(zé)檢視是加強(qiáng)履規(guī)督導(dǎo)的底線保障。我們黨高度重視加強(qiáng)組織的制度化建設(shè)，近年來中央發(fā)布了一系列關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定以及黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制的規(guī)定，明確要求各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部把執(zhí)規(guī)責(zé)任扛起來。高校要統(tǒng)合紀(jì)檢監(jiān)察、審計內(nèi)控、內(nèi)部巡察等再監(jiān)督力量，建立貫通協(xié)調(diào)的監(jiān)督機(jī)制，形成制度執(zhí)行的聯(lián)動推力。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要監(jiān)督激勵干部依規(guī)履職擔(dān)當(dāng)，細(xì)化和完善問責(zé)制規(guī)定，對于執(zhí)規(guī)履規(guī)不到位、失職失責(zé)的行為，敢追責(zé)、真追責(zé)，做到徙木立信。內(nèi)審內(nèi)控和內(nèi)部巡察可優(yōu)勢互補加強(qiáng)協(xié)同，前者從制度效益評價切入，通過督導(dǎo)、評價、建議，推動制度向治理賦能，后者則從政治責(zé)任上審視決策者、執(zhí)行者的制度作為，形成協(xié)同檢查、協(xié)同研判和協(xié)同整改格局［9］，共同推動制度完善和治理提升。

四、結(jié)語

制度建設(shè)是大學(xué)治理中的系統(tǒng)性工程，也是依法治校的題中之義，需要各方久久為功、持續(xù)推進(jìn)。要注意的是不同屬性高校皆有其自身特點、傳統(tǒng)和實際情況，在具體的制度設(shè)計中，哪些做法是最適合自身的，往往沒有現(xiàn)成答案，要做的還是要遵循教育規(guī)律，區(qū)分治理差異，實事求是，因地制宜。但無論如何，在高等教育改革背景下，以制度體系為抓手提升治理能力、有序回應(yīng)外部期待、有效協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系并促進(jìn)戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，是所有高校必須直面不諱并認(rèn)真求解的時代課題。

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［責(zé)任編輯、校對：楊栓保］

收稿日期：2022-12-20

作者簡介：戚國偉（1983-），男，山東菏澤人，黨委副書記，助理研究員，博士，主要從事教育管理，高校治理等研究；李煒（1981-），女，河南平頂山人，院長辦公室黨委辦公室職員，碩士，主要從事教育管理研究；雷雯（1986-），女，山西太原人，內(nèi)控辦公室職員，碩士，主要從事高校治理研究。