摘 要：提高國家治理現(xiàn)代與宗教工作法治化水平，都要求改變現(xiàn)有的宗教事務(wù)管理模式。作為一種管理模式創(chuàng)新，宗教事務(wù)治理在治理結(jié)構(gòu)、治理方式與治理過程方面需要獲得法律制度的支持。在多元治理主體結(jié)構(gòu)、多樣化治理方式、治理程序以及治理機(jī)制等方面，宗教事務(wù)治理具有強(qiáng)烈的法治需求。作為回應(yīng)，宗教事務(wù)治理在多元治理主體結(jié)構(gòu)法定化、多樣化治理方式規(guī)范化、治理法治程序制度塑造、動態(tài)化法律治理機(jī)制構(gòu)建等方面，法治的建構(gòu)作用無可替代。

關(guān)鍵詞：宗教事務(wù)；治理；法治化

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.01.005

On the Construction of Legal System of Religious Affairs Governance in China

YUE Shu-guang1，2

（1.School of Law， Yili Normal University Yining 835000， China; 2.Xinjiang Research Center for Social Governance and Development， Yining 835000， China）

Abstract：China requires to promote the modernization of state governance.and Improve

the level of legalization of religious work.It is required to change the existing religious affairs management mode.As a management mode innovation，religious affairs governance needs the support of the rule of law system in governance structure， governance mode and governance process.The governance of religious affairs has a strong demand for the rule of law in the aspects of pluralistic governance subject structure， diversified governance methods， governance procedures and governance mechanisms. In response， religious affairs governance plays an irreplaceable role in the construction of the rule of law in the aspects of legalization of the main structure of pluralistic governance， standardization of diversified governance methods， shaping the procedural system of governing the rule of law， and building a dynamic legal governance mechanism.

Key words：religious affairs; governance; rule of law

黨的二十大報告明確提出要全面推進(jìn)國家各方面工作法治化。宗教工作是國家工作的重要組成部分，宗教事務(wù)關(guān)系國家社會發(fā)展穩(wěn)定。為此，“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是中國全面深化改革的總目標(biāo)［1］。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，簡稱為國家治理現(xiàn)代化［2］。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化建設(shè)，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會與文化等各方面，內(nèi)涵極其豐富。宗教事務(wù)治理是國家治理現(xiàn)代化題中應(yīng)有之義。習(xí)近平總書記在2016年全國宗教工作會議上指出，“要提高宗教工作法治化水平，用法律規(guī)范政府管理宗教事務(wù)的行為，用法律調(diào)節(jié)涉及宗教的各種社會關(guān)系”［3］?？梢姡诮淌聞?wù)治理的現(xiàn)代化離不開法治的引領(lǐng)和保障，宗教事務(wù)治理必須在法治框架下推進(jìn)。如何將宗教事務(wù)治理納入法治化軌道，實現(xiàn)宗教事務(wù)治理與法治建設(shè)的互動互進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，成為推進(jìn)我國宗教事務(wù)治理現(xiàn)代化發(fā)展、提高宗教工作法治化水平面臨的重大現(xiàn)實問題。

一、問題的提出

目前，國內(nèi)學(xué)界對宗教事務(wù)治理與法治建設(shè)相關(guān)問題的研究主要圍繞兩條學(xué)術(shù)主線展開：一是法學(xué)的研究視角，主要從兩個維度進(jìn)行：其一是對中國宗教事務(wù)治理與法治問題的研究。研究者對目前宗教事務(wù)依法管理中存在的問題進(jìn)行歸納分析，并從立法、執(zhí)法等方面提出完善建議。李毅（2016）等分析了我國宗教事務(wù)法治化實踐中的問題，如傳統(tǒng)管理的慣性思維、宗教事務(wù)立法不足、宗教事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的問題等，在此基礎(chǔ)上提出了對策建議［4］。其二是對國外宗教事務(wù)治理與法治關(guān)系的研究。馮玉軍（2010）基于美國在宗教與法律互動關(guān)系的典型意義，全面考察和梳理了美國處理宗教事務(wù)的法律法規(guī)體系，初步探討和總結(jié)了美國宗教事務(wù)的法律治理狀況［5］。二是其他學(xué)科的研究視角。有學(xué)者從歷史視角切入，研究了中國古代對宗教事務(wù)采取的治理措施，總結(jié)了相關(guān)的治理經(jīng)驗與教訓(xùn)。陳翠玉、蔣海松（2015）總結(jié)了清朝宗教事務(wù)法律治理的經(jīng)驗，如注重宗教立法，注重因地制宜、因教制宜的多元治理策略，宗教事務(wù)法律治理取得了較好效果［6］。還有學(xué)者從政治學(xué)或行政學(xué)視角分析了當(dāng)前我國宗教事務(wù)管理中存在的問題，建議要創(chuàng)新宗教事務(wù)管理模式，從依法管理宗教事務(wù)逐步向宗教事務(wù)的法律治理轉(zhuǎn)變，采取多主體合作共治的模式［7］。

上述研究成果體現(xiàn)了學(xué)界對中國宗教事務(wù)治理制度建設(shè)的學(xué)術(shù)關(guān)切，為繼續(xù)研究我國宗教事務(wù)治理法治建設(shè)問題提供了理論參考。然而總體而言，現(xiàn)有研究仍存在進(jìn)一步拓展與深化的空間。就宗教事務(wù)治理與法治關(guān)系問題上，現(xiàn)有研究對我國宗教事務(wù)治理的內(nèi)涵與規(guī)律挖掘還不到位，對宗教事務(wù)治理與法治關(guān)系的分析尚不深入，宗教事務(wù)治理的法治建構(gòu)路徑不夠具體與精細(xì)。

在大力推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的時代背景下，我國宗教事務(wù)的治理必須堅持依法治理。因此，如何在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下，在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化與中國法治社會建設(shè)進(jìn)程中，將我國宗教事務(wù)治理納入法治軌道，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公民參與、法治保障”的宗教事務(wù)治理體制機(jī)制，進(jìn)而實現(xiàn)我國宗教事務(wù)治理現(xiàn)代化，是一個重大的理論與實踐課題。

二、宗教事務(wù)治理的基本要求

2018年實施的國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》，作為一部調(diào)整宗教事務(wù)的綜合性行政法規(guī)，并沒有對宗教事務(wù)進(jìn)行定義。該行政法規(guī)從第二章到第七章分別規(guī)定了宗教團(tuán)體、宗教院校、宗教活動場所、宗教教職人員、宗教活動與宗教財產(chǎn)。由此可見，宗教事務(wù)的涵蓋范圍主要包括宗教組織與教職人員、宗教活動與宗教財產(chǎn)等事項。宗教事務(wù)是社會事務(wù)的一個重要組成部分，既與意識形態(tài)密切相關(guān)，又涉及大量群眾［8］，同時又與社會公共利益、國家利益有著密切的聯(lián)系。因此所有宗教都必須在社會秩序內(nèi)活動，接受現(xiàn)行社會秩序的規(guī)范與制約。宗教事務(wù)不僅需要政府的依法管理，而且需要社會化管理。創(chuàng)新宗教事務(wù)的管理模式，實現(xiàn)宗教事務(wù)多元共治的治理格局，應(yīng)符合以下基本要求：

（一）要實現(xiàn)宗教事務(wù)治理的主體多元化

所謂治理主體，一般可以界定為直接或間接參與治理活動過程的個人、團(tuán)體或組織［9］。結(jié)合我國實際，宗教事務(wù)治理的主體應(yīng)包括執(zhí)政黨（中國共產(chǎn)黨各級黨委）、政府及其工作部門，這是宗教事務(wù)治理的官方主體；宗教事務(wù)治理的非官方主體主要包括宗教組織、社會組織和公民個人等。

首先，宗教事務(wù)治理應(yīng)充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。當(dāng)代西方的治理理論主張的“去政府”“無中心”主義等，不利于我國宗教事務(wù)治理現(xiàn)代化的建設(shè)。宗教事務(wù)治理在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下，必須始終發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。政府是宗教事務(wù)治理最重要的主體。庫依曼和費里艾特就認(rèn)為，政府在治理中的任務(wù)包括：構(gòu)建（解構(gòu)）與協(xié)調(diào)、施加影響和規(guī)定方向、整合與管理這三個方面?？梢姡c過去相比政府的作用應(yīng)該更大。［10］在宗教事務(wù)治理上，政府要加強(qiáng)宗教工作規(guī)劃、政策等的制定和實施，加強(qiáng)對宗教事務(wù)與宗教活動的監(jiān)督與管理，加強(qiáng)各類公共服務(wù)的供給。

其次，宗教治理應(yīng)當(dāng)發(fā)揮宗教團(tuán)體、宗教組織和宗教人士的積極作用。宗教團(tuán)體是宗教界自身成立的自我教育、自我服務(wù)、自我管理的宗教自治性組織。宗教團(tuán)體一般是由那些宗教學(xué)識淵博、品德出眾的宗教人士組成。宗教團(tuán)體在信教群眾和宗教教職人員中享有很高的威望，在宗教事務(wù)治理上發(fā)揮作用的空間非常大。為數(shù)眾多的寺觀、教堂、會所等宗教活動場所，既是信教群眾進(jìn)行宗教活動的場所，又是由一定數(shù)量的宗教教職人員組成的宗教組織。在宗教事務(wù)治理方面，要充分發(fā)揮他們自我管理的作用，盡量將宗教問題解決在宗教內(nèi)部。

最后，宗教事務(wù)治理還應(yīng)注意發(fā)揮社會組織與公民個人的作用。在現(xiàn)代社會，社會組織來自于社會基層，本身就是一種專業(yè)化的協(xié)調(diào)與溝通機(jī)制的表達(dá)主體，與政府的溝通形式主要是協(xié)同服務(wù)、項目合作和協(xié)商民主對話，這種集體性的表達(dá)方式和合作行為能夠很好地成為政府與社會關(guān)系的一個緩沖器，凸顯了社會治理內(nèi)在秩序性的要求［11］。因此，在宗教事務(wù)治理上應(yīng)充分發(fā)揮村民委員會、居民委員會在治理上的協(xié)助作用，盡量發(fā)揮學(xué)校等的監(jiān)督與協(xié)調(diào)作用。

總之，在宗教事務(wù)治理上，在宗教政策制定以及宗教政策法規(guī)的宣傳方面，各級黨委要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，做好宣傳與教育；在宗教事務(wù)與宗教問題處理方面，各級政府及其工作部門要發(fā)揮主導(dǎo)作用，做好監(jiān)督與管理；宗教組織要發(fā)揮自我監(jiān)督與管理作用，積極辦好自身教務(wù)，解決自身存在的問題；社會組織要發(fā)揮協(xié)助作用，做好對地方宗教事務(wù)與宗教活動的監(jiān)督。這就會形成一種“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、宗教組織參與、社會組織協(xié)助”的宗教事務(wù)治理新格局。

（二）要有完備的宗教事務(wù)治理制度

宗教事務(wù)治理無論以什么樣的結(jié)構(gòu)形式出現(xiàn)，都是需要得到治理規(guī)則支持的。實踐表明，人的絕大多數(shù)活動都是在社會中進(jìn)行的，必然會對他人構(gòu)成某種程度的影響，而規(guī)則就是為了保證人的活動在社會中的影響是積極的而不是消極的。就宗教活動而言，它是社會性很強(qiáng)的活動，對他人和社會的影響很大。因此，宗教事務(wù)治理需要受到規(guī)則的規(guī)范。國家創(chuàng)制規(guī)則并要求人們遵從規(guī)則而建構(gòu)起社會秩序，成為現(xiàn)代社會中秩序達(dá)成的一種重要方式，甚至是唯一的方式［12］。

當(dāng)然，就宗教事務(wù)治理而言，其需要的規(guī)則應(yīng)是多樣化的。這其中既有國家創(chuàng)制的規(guī)范宗教事務(wù)和宗教活動的正式制度規(guī)則，也包括宗教團(tuán)體、宗教組織自身制定的規(guī)范教務(wù)活動與宗教人員活動的自治規(guī)則。正式規(guī)則所形成的秩序需要得到自治規(guī)則所形成秩序的支持和配合，這樣才能形成一種合作型的有效社會秩序形態(tài)。

三、宗教事務(wù)治理的法治需求

（一）宗教事務(wù)治理的主體多元化需要治理結(jié)構(gòu)法定化

與傳統(tǒng)的管理模式不同，治理的主體是多元的。就宗教事務(wù)治理而言，有效的治理需要各級黨委組織、政府部門、宗教團(tuán)體與組織以及社會等多元主體的通力合作，針對宗教事務(wù)各項議題，進(jìn)行合理分工，發(fā)揮各主體的特長和優(yōu)勢，進(jìn)而形成一種新型的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)［13］。這種新型的宗教事務(wù)網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)需要得到法治的支持與保障，實現(xiàn)宗教事務(wù)治理結(jié)構(gòu)的法定化。

由于深受傳統(tǒng)管理思維［14］的影響，當(dāng)前我國宗教事務(wù)治理在有關(guān)制度安排和機(jī)構(gòu)建制方面，依然是以政府權(quán)力關(guān)系的調(diào)整為基點的，政府是最主要的甚至是唯一的治理主體。“政府—相對人”二元結(jié)構(gòu)是宗教事務(wù)管理制度安排的基本圖景［15］。這一點在基層宗教事務(wù)治理中表現(xiàn)得尤為明顯。受這種管理體制機(jī)制的影響，宗教事務(wù)治理的法治建設(shè)與多元化的治理結(jié)構(gòu)，在設(shè)定和運行方面就很難進(jìn)行有效的銜接。

在治理結(jié)構(gòu)方面，宗教治理法治建設(shè)的主要困境表現(xiàn)在：首先，對政府及其相關(guān)職能部門、宗教團(tuán)體與組織、社會組織等主體而言，各自的職能分工和權(quán)力配置依然不夠明晰，這就導(dǎo)致各治理主體在宗教事務(wù)治理中難以形成一一對應(yīng)的關(guān)系。其次，現(xiàn)有的宗教事務(wù)法律規(guī)范體系，對政府在宗教事務(wù)治理的權(quán)力行使方面規(guī)制得還不夠，更缺乏對宗教團(tuán)體與組織、社會組織等權(quán)力行使的規(guī)制，普遍缺乏對公權(quán)力主體有力的責(zé)任約束制度。最后，在治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中，社會組織與公民個人對宗教事務(wù)的治理參與權(quán)沒有得到充分的體現(xiàn)，缺乏社會組織與公民對宗教事務(wù)治理的有效參與與監(jiān)督。

因此，在宗教事務(wù)治理中，如何依據(jù)多元共治的宗教事務(wù)網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)，對政府及其職能部門、宗教團(tuán)體與組織和社會組織等治理主體進(jìn)行合理的職權(quán)配置與責(zé)任分配，實現(xiàn)社會參與權(quán)的法定化，這是我國宗教事務(wù)治理法治建設(shè)亟需解決的重大現(xiàn)實問題，需要及時予以回應(yīng)。

（二）宗教事務(wù)治理的方式多樣性需要規(guī)范化

與傳統(tǒng)的管理模式不同，治理的創(chuàng)新之處表現(xiàn)為治理方式的多樣性。多樣性的治理方式多具有靈活性、雙向性以及專業(yè)性等特征［13］。對宗教事務(wù)治理而言，多樣化的治理方式是保證宗教事務(wù)治理效果最大化的最優(yōu)方式。而治理方式的多樣化則意味著治理的主基調(diào)應(yīng)當(dāng)是協(xié)商與合作。

協(xié)商合作的治理方式作為一種管理方式的創(chuàng)新， 其本意是政府對市場與社會融合發(fā)展需求的有效回應(yīng)［16］。協(xié)商合作的主要目的在于政府對市場和社會逐步地放松規(guī)制，充分發(fā)揮市場在資源配置方面的決定性作用以及社會自身的調(diào)節(jié)作用。這有利于各治理主體在市場建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與社會保障等領(lǐng)域之間的合作，有利于清除制度上的障礙。宗教事務(wù)治理屬于社會治理的范疇，因此可以采用協(xié)商合作的治理方式。

就我國宗教事務(wù)治理而言，采用合作協(xié)商的治理方式，目的在于吸納宗教團(tuán)體、社會組織等多元主體的參與，從而實現(xiàn)對宗教事務(wù)風(fēng)險規(guī)制的強(qiáng)化。就其本質(zhì)而言，協(xié)商合作的治理方式是政府、市場與社會組織等主體之間的權(quán)力針對風(fēng)險治理而展開的強(qiáng)弱調(diào)適。

然而，協(xié)商合作的治理方式盡管有其靈活性、可溝通性，但也存在著權(quán)力強(qiáng)弱失衡的風(fēng)險。在宗教事務(wù)治理方面，特別需要引起關(guān)注的有兩點：一是要盡量避免政府權(quán)力過度干預(yù)導(dǎo)致治理創(chuàng)新的實踐受阻；二是要警惕把權(quán)力掛起［17］，從而規(guī)避政府的宗教事務(wù)治理責(zé)任。因此，宗教事務(wù)治理法治建設(shè)需要對各治理主體之間的合作方式予以規(guī)范，防止各治理主體的權(quán)力掛起，逃避治理責(zé)任。

（三）宗教事務(wù)治理的雙向性需要合作型的法治程序制度

作為管理模式的一種創(chuàng)新，治理是一種持續(xù)地探索管理有效性的過程［18］。這種有效性一般從兩個層面展開：一是公共事務(wù)治理上政府管理的有效性；二是公共事務(wù)治理上社會管理的有效性。治理這種雙層面的有效性，要求對傳統(tǒng)公共權(quán)力的運行結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造，改變以往政府權(quán)力單向性的運行結(jié)構(gòu)。取而代之的是構(gòu)建一種以“溝通—合作”［13］為特征的雙向運行結(jié)構(gòu)。在雙向運行結(jié)構(gòu)下，形成“治理主體—治理對象”協(xié)商互動的治理過程，從而確保各治理主體之間形成的共識性規(guī)則能夠得以貫徹實施。

就宗教事務(wù)而言，宗教事務(wù)治理一般可以從三個層面展開：一是政府對涉及公共利益與國家利益的宗教事務(wù)的管理；二是宗教團(tuán)體與組織對內(nèi)部宗教事務(wù)的自我管理；三是社會組織對宗教事務(wù)的協(xié)助管理。從治理過程上看，針對宗教事務(wù)治理這一公共議題，政府、宗教團(tuán)體與組織以及社會組織等治理主體要進(jìn)行充分的協(xié)商互動。當(dāng)然，這種協(xié)商互動的治理過程只有通過法治程序制度加以確認(rèn)和體現(xiàn)，才能確保宗教事務(wù)治理效益的最大化。

就目前而言，我國在宗教事務(wù)治理的法治程序制度建設(shè)方面仍需要進(jìn)一步完善。在宗教事務(wù)治理上，政府各部門之間的合作、政府與宗教團(tuán)體、宗教組織之間的合作以及社會參與等事項上，需要進(jìn)一步探索經(jīng)驗。為了確保在宗教事務(wù)治理過程中各方治理主體始終處于平等協(xié)商、雙向互動的狀態(tài)，在法治建構(gòu)方面需要建立一系列與治理雙向性、多向性相契合的合作型程序制度。

（四）宗教事務(wù)治理過程的動態(tài)化需要法律治理機(jī)制的支持

與傳統(tǒng)管理模式不同，治理強(qiáng)調(diào)的不僅是一種治理的過程，更重要的是這一治理過程是動態(tài)化的，即治理具有動態(tài)性。治理內(nèi)含的平等、協(xié)商、雙向的交互精神，對應(yīng)的行政程序法應(yīng)凸顯兼容并包以及程序表達(dá)的規(guī)則化［16］。這種動態(tài)化的治理過程主要表現(xiàn)為：不同的利益主體在公共事務(wù)治理中通過反復(fù)博弈，最終形成一種新的利益格局，這是一種相關(guān)因素充分博弈后的契約格局［19］。

在我國宗教事務(wù)治理的實踐中，國家相關(guān)的法律法規(guī)、行政規(guī)章等規(guī)范性文件的制定與實施，國家公共政策的制定，各治理主體之間就宗教事務(wù)公共議題的合作協(xié)議的訂立等，都需要與相應(yīng)宗教事務(wù)治理的創(chuàng)新實踐機(jī)制相匹配。這就是說，治理創(chuàng)新的路徑選擇應(yīng)與治理創(chuàng)新的實施機(jī)制相匹配［20］。

當(dāng)前我國宗教事務(wù)治理的法律治理機(jī)制依然欠缺。與治理創(chuàng)新相配套的法律機(jī)制如協(xié)調(diào)機(jī)制、效果評估機(jī)制等還沒有構(gòu)建起來。要有效推進(jìn)宗教事務(wù)治理法治化，推動宗教事務(wù)合作治理方案的制定與實施，就必須要彌補(bǔ)宗教事務(wù)法律治理機(jī)制的欠缺，構(gòu)建起常態(tài)化的宗教事務(wù)治理的協(xié)調(diào)機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制以及效果評估等機(jī)制。

四、構(gòu)建我國宗教事務(wù)治理的法治化進(jìn)路

（一）多元治理主體結(jié)構(gòu)法定化

就宗教事務(wù)治理而言，政府、宗教團(tuán)體與組織以及社會組織等多方主體應(yīng)緊緊圍繞宗教事務(wù)公共議題，厘定清楚各自的功能邊界和權(quán)責(zé)關(guān)系。這不僅是宗教事務(wù)治理需要解決的一項課題，同時也是宗教法治建設(shè)需要面對的重要課題。

一是宗教事務(wù)多元治理主體的職能分工法定化。針對我國的宗教事務(wù)治理，多主體合作治理，其理想的治理形態(tài)應(yīng)該是一種“共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)—政府主導(dǎo)—宗教組織主力—社會與公民協(xié)助”［13］的基本形態(tài)。在堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下，在政府、宗教界與社會三者之間的關(guān)系上，首先應(yīng)當(dāng)處理好政府和宗教組織之間的關(guān)系。構(gòu)建一種開放型的宗教事務(wù)治理體制，合理劃定政府與宗教組織之間在宗教事務(wù)治理上的職能邊界。應(yīng)在堅持政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動宗教組織在宗教事務(wù)治理中的主動性與積極性，發(fā)揮宗教團(tuán)體及其他宗教組織對宗教事務(wù)治理的主力作用。其次應(yīng)當(dāng)處理好政府與社會之間的關(guān)系。政府與社會之間在宗教事務(wù)治理上的互動，實際上是政府與社會資源互換和利益博弈的過程［21］。有些宗教事務(wù)，盡管政府對其負(fù)有管理的職責(zé)，然而實施起來卻非常困難，管理成效不高。而對這類宗教事務(wù)的管理，盡管不是社會組織的責(zé)任所在，但有些社會組織對此有其自身的管理優(yōu)勢與便利。基于這種現(xiàn)狀，政府可以讓出宗教事務(wù)管理某些方面的職權(quán)，把它下放給基層社會組織，由社會組織對某些宗教事務(wù)進(jìn)行協(xié)助管理。為了避免權(quán)責(zé)失衡，在給社會組織賦權(quán)的同時，還要為這些基層社會組織配置相應(yīng)的義務(wù)或責(zé)任。

實現(xiàn)“政府—宗教組織—社會”治理結(jié)構(gòu)的法定化，目的在于防止政府、宗教界與社會可能出現(xiàn)的功能異化［15］。要達(dá)成此目的，首先在宗教事務(wù)治理中針對政府及其職能部門，要建立權(quán)力清單、負(fù)面清單與責(zé)任清單制度，明確政府及其職能部門在宗教事務(wù)治理中的職能范圍、責(zé)任范圍。其次要搭建宗教團(tuán)體與組織、社會組織以及公民參與宗教事務(wù)治理的制度平臺，將社會與公眾參與作為宗教事務(wù)治理一支重要的力量來對待。這就需要放寬社會主體興辦公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的限制，進(jìn)一步推進(jìn)社會公共產(chǎn)品在基層的使用［13］。

二是宗教事務(wù)治理各主體的權(quán)力配置法定及責(zé)任機(jī)制構(gòu)建。就宗教事務(wù)治理而言，治理的目標(biāo)就是實現(xiàn)公共利益最大化的治理過程。這一治理目標(biāo)能否實現(xiàn)，很大程度上取決于各治理主體之間是否形成合理的治理權(quán)力結(jié)構(gòu)。這就需要通過相關(guān)的法律法規(guī)對政府及其職能部門、宗教組織和社會組織等在宗教事務(wù)治理中的各自權(quán)限作出明確規(guī)定，在此基礎(chǔ)上通過地方政府的規(guī)章、政策文件進(jìn)一步細(xì)化各治理主體的職權(quán)范圍，將各治理主體的“權(quán)力（權(quán)利）—義務(wù)”［22］關(guān)系明確下來，建立起一種職權(quán)清晰的合作治理結(jié)構(gòu)。

為確保宗教事務(wù)治理能夠取得成效，在權(quán)力配置既定的基礎(chǔ)上，還需要進(jìn)一步構(gòu)建治理主體相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制。這種責(zé)任機(jī)制能夠促使宗教事務(wù)治理各主體正確地履行職能。這就意味著在宗教事務(wù)治理中，各方主體之間的相關(guān)合作協(xié)議應(yīng)當(dāng)明確參與宗教事務(wù)治理各方主體需要承擔(dān)的責(zé)任范圍、責(zé)任種類以及責(zé)任形式，并且需要在國家層面構(gòu)建統(tǒng)一的責(zé)任追究制度，明確責(zé)任追究的主體與程序。宗教事務(wù)治理的責(zé)任機(jī)制，既要包括行政責(zé)任的認(rèn)定與追究制度，也包括民事責(zé)任的認(rèn)定與追究制度。與此同時，需要把合作關(guān)系框架下各方治理主體的責(zé)任形態(tài)納入其中，用以彌補(bǔ)違約責(zé)任對公權(quán)力主體規(guī)制不足的問題。

（二）多樣性治理方式的規(guī)范化

治理方式的創(chuàng)新實踐沿著兩條主要的邏輯主線展開：放松規(guī)制與協(xié)商民主［13］是一條主線，另一條主線則是風(fēng)險規(guī)制與合作監(jiān)督。由此可見，宗教事務(wù)的治理方式可以是多樣化的。多樣化的治理方式在宗教事務(wù)治理中必然會出現(xiàn)交替適用的情形，這對宗教事務(wù)治理方式的規(guī)范化提出了復(fù)合性要求。

一方面，需要對柔性治理方式進(jìn)行有效規(guī)范。在由多主體構(gòu)成的合作型治理模式中，由于這種形式的治理結(jié)構(gòu)與治理主體的責(zé)任配置通常具有較強(qiáng)的可變性，較之于傳統(tǒng)強(qiáng)制性行政行為，合作型的、柔性的行政行為的規(guī)范化則更為復(fù)雜、規(guī)范難度較大。因此，在宗教事務(wù)治理中，要對多種治理方式進(jìn)行歸納分析，在類型化的基礎(chǔ)上，通過靈活適應(yīng)依法行政原則，為多主體之間的治理合作、治理體制創(chuàng)新預(yù)留下空間；與此同時，要明確各類治理行為方式的法律屬性，以及該種治理方式處理宗教事務(wù)的具體內(nèi)容和范圍。

另一方面，需要強(qiáng)化宗教事務(wù)合作治理行為的監(jiān)督規(guī)范。治理理論倡導(dǎo)者認(rèn)為，政府是可以以行政委托、公共服務(wù)外包等形式完成公共事務(wù)治理任務(wù)的。這就是說，政府與其他的治理主體在公共事務(wù)上可以形成合作規(guī)制關(guān)系。僅從表面上看，合作規(guī)制好像是政府對公共事務(wù)規(guī)制的放松。實際上這種規(guī)制模式是一種規(guī)制加強(qiáng)，是通過加強(qiáng)社會規(guī)制來補(bǔ)足政府規(guī)制［23］。誠然，公共事務(wù)的合作規(guī)制同時也會引發(fā)新的問題，那就是社會治理主體的權(quán)力濫用或者不作為。

宗教事務(wù)作為一種社會事務(wù)類型，屬于公共事務(wù)的范疇。宗教事務(wù)的合作規(guī)制必然也會面臨社會治理主體濫用權(quán)力或者不作為的問題。解決此類問題，對社會主體的治理行為進(jìn)行監(jiān)督，可以采取如下措施：一是適當(dāng)提高參與宗教事務(wù)治理的社會主體的門檻，在資質(zhì)、技術(shù)等方面提出明確要求；二是在宗教事務(wù)治理中必須清晰地厘定政府、宗教組織與社會組織等治理主體間的相互關(guān)系，通過協(xié)議規(guī)則明確并強(qiáng)化政府在治理規(guī)劃、效果評估與監(jiān)督等方面的主導(dǎo)職能；三是要構(gòu)建宗教組織與社會組織參與宗教事務(wù)治理的定期匯報機(jī)制；四是建立宗教組織與社會組織等治理主體的責(zé)任認(rèn)定、追究與違約懲戒等機(jī)制［24］。

（三）宗教事務(wù)治理的法律程序制度塑造

就宗教事務(wù)治理法治構(gòu)建而言，統(tǒng)一的實體法規(guī)范固然非常重要，然而在當(dāng)前實體性法律規(guī)范難以統(tǒng)籌的條件下，合作型的法治程序制度就成為我國宗教事務(wù)治理法治建構(gòu)的明智選擇。在此基礎(chǔ)上，逐步促進(jìn)程序性規(guī)則與實體法規(guī)則的融合對接?！胺ㄖ稳Q于一定形式的正當(dāng)過程，正當(dāng)過程又主要通過程序來體現(xiàn)?！保?5］

一是建立與完善制定規(guī)范性文件的協(xié)商與表決程序。在宗教事務(wù)治理中，政府、宗教組織、社會組織等多方主體通過共同商議治理議題、治理方案與治理工具等，通過程序制度承載治理過程的交互性，從而提升宗教事務(wù)治理的有效性與合法性［15］。就宗教事務(wù)治理規(guī)范性文件的制定而言，協(xié)商、表決等程序的設(shè)置本就是政府決策互動性的反映［26］，這類程序制度要求政府在制定規(guī)范性文件時要有多方主體的參與。其一，建立宗教事務(wù)治理規(guī)范性文件制定的協(xié)商機(jī)制，就是對協(xié)商的整體過程予以規(guī)范化，明確宗教團(tuán)體與組織、其他社會主體等參與治理的協(xié)商渠道。其二，要建立宗教事務(wù)治理規(guī)范性文件通過的表決機(jī)制。賦予參與宗教事務(wù)治理各主體的表決權(quán)，這有利于彌補(bǔ)政府的公共政策與合作協(xié)議等出現(xiàn)與社會公眾預(yù)期值［13］的落差，從而增強(qiáng)宗教組織、社會組織與社會公眾就有關(guān)宗教事務(wù)的公共政策、合作協(xié)議等的認(rèn)同感。

二是構(gòu)建制定規(guī)范性文件的征求意見和專家論證程序。其一是建立征求意見制度。針對宗教事務(wù)治理這一公共議題，政府在形成有關(guān)的公共政策、實施綱要以及合作協(xié)議等規(guī)范草案時，要像修訂《宗教事務(wù)條例》這部行政法規(guī)時那樣，充分借助官方媒體、大數(shù)據(jù)平臺等現(xiàn)代技術(shù)，首先向社會公眾發(fā)布征求意見稿，充分聽取社會各界的意見，然后將反饋意見整理匯總，并將那些獲得普遍支持的建議納入相關(guān)政策文件草案中去，最后形成科學(xué)合理的政策文件。其二是專家論證制度。需要建立諸如公共決策咨詢等事項的專家論證與咨詢制度，完善政府的智庫建設(shè)，為政府出臺科學(xué)合理的政策、決議等提供智力參考。

三是建立健全公共決策公開程序?？梢哉f，“公開透明的權(quán)力決策程序，不僅是科學(xué)決策的制度基礎(chǔ)，而且是全面監(jiān)督的重要渠道?！保?7］就宗教事務(wù)治理而言，要加強(qiáng)社會公眾參與宗教事務(wù)治理，必須暢通其參與宗教事務(wù)治理的渠道，基本的前提在于有關(guān)宗教事務(wù)治理的公共政策、合作協(xié)議等能夠被社會公眾所知曉。這類規(guī)范性文件只有被公眾所知悉，才能發(fā)揮其在宗教事務(wù)治理中的明示作用與預(yù)測作用［13］。因此，宗教事務(wù)治理的法治建構(gòu)需要暢通宗教事務(wù)治理信息公開的渠道，各治理主體應(yīng)積極與政府信息公開門戶網(wǎng)站、報紙雜志等媒體開展積極的合作，確保宗教事務(wù)治理的相關(guān)公共決策能夠及時予以公開。

（四）宗教事務(wù)動態(tài)化法律治理機(jī)制構(gòu)建

一是構(gòu)建常態(tài)化宗教事務(wù)治理的協(xié)調(diào)機(jī)制。治理機(jī)制因類型的不同而面臨不同程度的交易成本［28］。在當(dāng)前我國的宗教事務(wù)治理中，仍存在著協(xié)同管理機(jī)制的缺失、信息溝通機(jī)制受阻等問題，這是宗教事務(wù)治理面臨的結(jié)構(gòu)性難題。法國公法學(xué)家萊昂·狄驥指出，在公共治理中，“公法的基礎(chǔ)不再是命令，而是組織?！保?9］這就意味著，宗教事務(wù)治理法治建設(shè)，除了需要遵循現(xiàn)有宗教法律法規(guī)等規(guī)范體系外，還要構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)同的推進(jìn)機(jī)制。因此，需要統(tǒng)籌設(shè)計宗教法律規(guī)范體系的銜接機(jī)制，通過合作協(xié)議等方式將國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》中規(guī)定的各方主體的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容進(jìn)一步具體化，通過該種方式進(jìn)一步落實黨和國家的宗教政策。

二是構(gòu)建宗教事務(wù)治理的利益補(bǔ)償機(jī)制［13］。在宗教事務(wù)治理中，針對宗教商業(yè)化問題采取的治理措施，一方面凈化了宗教環(huán)境，制止了“亂設(shè)功德箱”“亂征天課”等問題，另一方面客觀上對宗教自養(yǎng)造成了一定影響。需要健全相關(guān)的利益補(bǔ)償機(jī)制，從供給補(bǔ)償?shù)确矫嫣岢鼍唧w要求?？尚械拇胧┦?，在合作治理協(xié)議中明確利益補(bǔ)償條款，規(guī)定利益補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)和流程，來實現(xiàn)一定的利益轉(zhuǎn)移，確保在宗教事務(wù)治理中各方治理主體都能共享合作的收益。

三是構(gòu)建宗教事務(wù)治理成效評估機(jī)制。中國的宗教事務(wù)治理是否能取得切實的成效，需要建立相應(yīng)的成效評估機(jī)制。通過明確較為專業(yè)的評估主體、確定績效評估指標(biāo)等對各方主體參與宗教事務(wù)治理的成效進(jìn)行評估，這同時也是督促政府及其相關(guān)職能部門積極履行職能，推動有關(guān)宗教事務(wù)法律法規(guī)實施的有效路徑。

四是建立宗教事務(wù)治理主體內(nèi)部信息共享機(jī)制。構(gòu)建信息共享機(jī)制的目的在于消解信息不對稱的問題，有利于避免宗教事務(wù)各治理主體的集體非理性結(jié)局。參與宗教事務(wù)治理的多元主體都應(yīng)加大信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，統(tǒng)籌規(guī)劃信息共享基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，打造宗教事務(wù)治理的合作平臺，盡量共享統(tǒng)一的公共信息數(shù)據(jù)庫，充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立宗教事務(wù)治理信息通報與傳遞的規(guī)則等。這樣才能切實做到在宗教事務(wù)治理上各主體分工負(fù)責(zé)、相互合作，實現(xiàn)宗教事務(wù)治理效益的最大化。

結(jié)語

宗教事務(wù)治理與法治之間的關(guān)系，是如一枚硬幣之一體兩面的關(guān)系。可以這樣說，法治是宗教事務(wù)治理的理性，也是宗教事務(wù)治理的手段與目標(biāo)［30］。中國當(dāng)前從宗教事務(wù)的依法管理向宗教事務(wù)依法治理的轉(zhuǎn)型，有賴于法治建設(shè)的深度推進(jìn)，特別是法治政府的建成，這是具有根本意義的。宗教事務(wù)治理現(xiàn)代化的核心和關(guān)鍵是法治化，這是中國宗教事務(wù)治理的基礎(chǔ)條件與現(xiàn)實要求。可以說，宗教事務(wù)治理現(xiàn)代化的過程也就是法治化的過程［31］。中國宗教治理法治化進(jìn)程中，法律制度的建構(gòu)只是其中的基礎(chǔ)一環(huán)，要充分發(fā)揮法治在宗教事務(wù)治理中“固基礎(chǔ)、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)”的保障作用，仍需要在多元法治規(guī)則完善、多元糾紛解決機(jī)制與強(qiáng)化權(quán)利救濟(jì)［15］方面進(jìn)一步深耕。

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［責(zé)任編輯、校對：葉慧娟］

收稿日期：2022-11-24

基金項目：新疆維吾爾自治區(qū)社科聯(lián)合會2022年度新時代黨的治疆方略理論與實踐研究課題“新疆提高宗教工作法治化水平研究”（2022ZJFLY06）；伊犁師范大學(xué)2021年度新時代黨的治疆方略成功實踐和重要啟示專項課題“新時代新疆伊斯蘭教中國化實踐法治保障研究”（YSZJ2021003）

作者簡介：岳書光（1972-），男，碩士生導(dǎo)師，副教授，研究員，法學(xué)博士，主要從事行政法治，宗教治理與法治研究。