蔡潤東

摘 要： 廣東省潮州市區(qū)的流動攤販占道經(jīng)營問題，由于長期得不到有效治理，產(chǎn)生了諸多負面影響。為規(guī)范潮州市區(qū)流動攤販的經(jīng)營行為，應通過完善城市立法和配套相關(guān)政策措施，建立健全以“控制總量”、“盤活存量”為核心的疏導方式對其進行長期性和系統(tǒng)性的治理。

關(guān)鍵詞： 流動攤販 占道經(jīng)營 治理 立法

隨著我國城市化進程的有序推進，對于很多進入城鎮(zhèn)化發(fā)展中后期階段的城市而言，流動攤販的正面價值正在縮減，其帶來的負面影響卻與日俱增。流動攤販占道經(jīng)營的問題，成為制約潮州經(jīng)濟社會有序發(fā)展的一大頑疾。有效治理州流動攤販占道經(jīng)營行為，著力消弭其對城市生活環(huán)境、營商環(huán)境和交通環(huán)境產(chǎn)生的負面影響，就顯得尤為迫切。

一、潮州市區(qū)流動攤販占道經(jīng)營行為引發(fā)的突出問題

流動攤販作為非正規(guī)部門的主要組成部分，是公民實現(xiàn)其勞動權(quán)、生存權(quán)和經(jīng)濟自由權(quán)等基本權(quán)利的體現(xiàn)，曾有效緩解了城市勞動力市場供過于求的基本矛盾，彌補了城市規(guī)劃過程中的部分缺失，滿足了城市化進程中的低端需求，促進了城市公共空間的品質(zhì)的改善和市民的生活質(zhì)量的提高，其存在的必然性和合理性毋庸置疑。但流動攤販占道經(jīng)營，阻礙交通、污染環(huán)境、影響市容、擾亂正常的營商秩序、食品安全無保證和增加社會治安管理難度等，也為社會所公認。就我市而言，流動攤販占道經(jīng)營弊大于利主要表現(xiàn)在以下三方面：

（一）流動攤販緩解我市就業(yè)壓力的功能已不明顯。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我市已進入了工業(yè)化的中后期階段，各行業(yè)各業(yè)迅猛發(fā)展，用工需求持續(xù)旺盛。但受到珠三角經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)產(chǎn)生的虹吸效應的影響，我市因經(jīng)濟落后，收入較低，導致吸聚人口的能力不強，難以保持長期有效勞動力供給。“用工荒”已成為困擾我市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一大難題。在此環(huán)境下，流動攤販行業(yè)只成為一種分流產(chǎn)業(yè)工人的方式，其化解就業(yè)壓力功能并不明顯。

（二）流動攤販擾亂潮州市區(qū)的營商秩序。隨著市區(qū)各規(guī)劃配套的逐步完善和網(wǎng)購消費方式的興起，潮州各類型實體商品消費市場均出現(xiàn)不同程度的需求萎縮、供過于求的狀況，其中以市區(qū)的個體工商戶銷售份額的下降尤為明顯。市區(qū)的流動攤販多在各主要菜市場周邊及繁華商業(yè)道路兩端占道經(jīng)營，且以地域和價格優(yōu)勢大量擠占正常商戶的商品銷售份額，致其經(jīng)營困難，收入下降。基于挽回銷售頹勢，爭搶優(yōu)勢資源，很多正常商戶相仿流動攤販進入占道經(jīng)營行列，從而提高市區(qū)道路占道經(jīng)營的混亂程度?？梢?，流動攤販已成為擾亂我市市區(qū)營商秩序的主要因素之一。

（三）流動攤販對城市交通和環(huán)境的產(chǎn)生負面作用也不容忽視。我市市區(qū)面積較?。▋H40平方千米左右），主要道路因原先超前規(guī)劃不足普遍狹小，汽車保有量大（城市建成區(qū)私家小汽車車保有量超過19萬輛），另因流動攤販占道經(jīng)營行為泛濫，不但影響市容市貌，更嚴重影響交通通行，增加汽車尾氣排放，對潮州市區(qū)空氣質(zhì)量的惡化產(chǎn)生一定的間接影響。

二、潮州市區(qū)流動攤販占道經(jīng)營問題難以有效治理的原因

為有效治理流動攤檔占道經(jīng)營的亂象，我市先后出臺了《潮州市人民政府關(guān)于加強市人民廣場和文化公園管理的通告》（潮府〔2004〕51號）、《潮州市人民政府關(guān)于進一步加強市區(qū)城市管理工作的通告》（潮府〔2005〕1號）等政府指導性文件并責成城管、工商、公安等部門加強協(xié)作，采取多種方法方式，對其加以制約，取得一定成效，但不能根治，其原因如下：

（一）流動攤販擁有穩(wěn)定消費市場。

流動攤販作為一種自古有之的經(jīng)濟形式，本質(zhì)是屬于農(nóng)耕文明，與現(xiàn)代的工業(yè)文明、城市文明和法治文明本并不匹配，本應為時代所淘汰。但因市民城市文明、法治意識整體不高，加之社會普遍同情流動攤販輿論導向的影響，導致市民往往容易忽略流動攤檔占道經(jīng)營行為侵犯公共資源的社會危害性；流動攤販的“經(jīng)濟實惠”、“交易便利”，也是吸引很多市民，尤其是中老年市民消費群體并保證其穩(wěn)定的消費市場，不被時代發(fā)展淘汰的根源。

（二）優(yōu)質(zhì)攤位資源相對有限。

為緩解流動攤販對于交通與環(huán)境的壓力，我市通過設定指定的疏導性路段和區(qū)域，按合理的消費需求，為流動攤販規(guī)劃設立了一定數(shù)量的攤位進行疏導，在部分區(qū)域的確取得較好的整治成效。但因市區(qū)、尤其是市中心區(qū)總體優(yōu)質(zhì)存量攤位資源存量相對有限，難以滿足流動攤販“流動”、“多變”的現(xiàn)實需求。流動攤販常因“得不到理想攤位的分配”或“達不到收益預期”就擅自轉(zhuǎn)移到“人流量更多”、“生意更好做”的非指定性道路占道經(jīng)營，導致流通攤販集市區(qū)域經(jīng)常性發(fā)生位移?？梢姡瑑?yōu)質(zhì)攤位資源相對有限，是流動攤販不服從規(guī)范管理的直接原因。

（三）城管執(zhí)法效果欠佳。

城管部門及工作人員在社會“暴力抗法”案件的負面影響下，其依法履職確實舉步維艱。因缺乏有效的執(zhí)法法理依據(jù)、完善的執(zhí)法程序和難以協(xié)調(diào)的部門協(xié)作，加之工作福利下降、工作風險陡增等不利因素影響，讓很多城管人員在面對非法占地經(jīng)營行為時行為保守，多以口頭勸退、警告為主。這樣不但不足以形成有效的法律震懾，更讓很多流動攤販產(chǎn)生違法成本驟降的錯覺，導致更多的流動攤販敢于公然挑戰(zhàn)政府規(guī)范性文件權(quán)威、肆意在各嚴管路段占道經(jīng)營。

三、關(guān)于治理潮州市區(qū)流動攤販占地經(jīng)營問題的建議

要有效治理潮州市區(qū)流動攤販占地經(jīng)營問題，應通過完善城市立法和配套相關(guān)政策措施，建立健全以“控制總量”，“盤活存量”為核心的疏導方式對其進行長期性和系統(tǒng)性的治理，筆者建議應做好如下幾項工作：

（一）完善城市立法，實現(xiàn)對流動攤販的“總量控制”。

1.明確市區(qū)流動攤販占道經(jīng)營行為的違法性質(zhì)。建議我市人大應緊抓省十二屆人大常委會第十七次會議賦予潮州地方立法權(quán)的有利契機，依據(jù)國務院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，《廣東省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》、《廣東省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理條例》相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合我市實際，對市區(qū)流動攤販經(jīng)營行為進行規(guī)范立法。通過明確定義流動攤販肆意占道經(jīng)營為違法行為和其必須承擔的相應法律責任，減低相關(guān)人員進出該行業(yè)的隨意性。

2.加強法律宣傳，消減違法行為生存空間。在相關(guān)法律的立法工作過程中，要通過廣泛征求群眾意見和開展多形式宣傳，引導和樹立正確社會價值觀和輿論導向，形成社會對占道經(jīng)營行為的違法性和社會危害性的統(tǒng)一認識，凝聚社會對違規(guī)占道經(jīng)營齊管共治的合力，從根源上壓縮其消費市場和生存空間。

3.應立法設定準入機制機制，有效管控流動攤販整體數(shù)量。我市人大應立法設置科學的“流動攤販準入機制”和“流動攤販登記制度”。這里建議，設置的“準入門檻”不宜過低或過高，否則將不利于“總量控制”或容易激發(fā)社會矛盾。具體可強化綜合“《潮州市禁止食品小作坊生產(chǎn)加工的食品目錄》”、“收入”、“年齡”、“技能”、“身體狀況”、“從事行業(yè)”、“社會公平”等要素的門檻設置，嚴格對相對人申請進行審批和授權(quán)，過對其從業(yè)人員進行存量控制和增量壓縮實現(xiàn)“總量控制”。

（二）完善城市管理綜合執(zhí)法相關(guān)法律條例立法，提高城管執(zhí)法效率。

1.對城管部門及工作人員進行充分授權(quán)。建議我市效仿廣州市通過《廣州市城市管理綜合執(zhí)法條例》立法，確立城管部門為主體的城市管理綜合執(zhí)法體系這一做法，由我市人大制定相關(guān)城市管理綜合執(zhí)法法律性文件，通過賦予我市城管部門的在城市管理綜合執(zhí)法中負責組織實施的主體地位，授予其兼行政檢查權(quán)、行政強制權(quán)、行政處罰權(quán)權(quán)于一身的充足執(zhí)法權(quán)限，使其在執(zhí)法過程中不再底氣不足而畏首畏尾。

2.完善的執(zhí)法程序和部門執(zhí)法協(xié)作體制機制。立法過程要注重意對城管人員工作程序、相關(guān)部門的協(xié)作程序進行細化規(guī)定，以之規(guī)范約束執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，解決城管執(zhí)法過程中經(jīng)常出現(xiàn)的“多頭管理、無序管理、互相推諉”的分工不明確問題，提高城管部門及其相關(guān)單位的執(zhí)法效率，降低糾紛發(fā)生的可能。

3.建立完善監(jiān)督體系和明確執(zhí)法人員的違法責任。通過形成系列監(jiān)督體制，著力解決城管部門中容易發(fā)生的腐敗、消極執(zhí)法和行政不作為問題，增強城管執(zhí)法公信力和威懾力。

（三）立法劃分嚴管區(qū)域，優(yōu)化流動攤販疏導管理。

1.科學劃分嚴管區(qū)域。建議立法劃分流動攤販的嚴管區(qū)域，應僅限于我市市區(qū)、縣城區(qū)的公共服務配套完善的城市建成區(qū)，不宜在我市全市域范圍內(nèi)進行嚴格限制。這樣才能避免過于壓縮流動攤販的生存空間和降低城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村等公共服務規(guī)劃配套不完善民眾的生活質(zhì)量。

2.科學規(guī)劃、增加劃分攤位。建議在指導性疏導路段進行交通分流引導和攤位的重新規(guī)劃劃分，增加優(yōu)質(zhì)攤位供應，盤活有限的攤位“存量資源”，優(yōu)化合法攤販營商環(huán)境。

3.設立該行業(yè)協(xié)會，優(yōu)化市場管理。鼓勵攤販以個人身份加入其中，以自主化管理為機制，優(yōu)化組織和監(jiān)督攤販的經(jīng)營活動，優(yōu)化攤販群體與政府部門的意見交流溝通，更好地維護攤販自身利益，有效降低政府執(zhí)法成本。發(fā)展攤販行業(yè)協(xié)會，可不拘一格，溫州通過采用企業(yè)性管理公司管理流動攤販的方式更顯高效，值得我市學習效仿。

（四）健全完善的“退出扶持”機制，降低從業(yè)訴求。

1.建立“退出機制”，清退違規(guī)行為主體。對于經(jīng)營范圍不合法、存在違規(guī)、違法行為的流動攤要堅決予以清退。其中要嚴格確保有固定鋪面、攤位，較高從業(yè)能力，經(jīng)濟較為寬裕的人員，退出流動攤販行業(yè)，維持流動攤販的供應和市民需求之間的平衡，避免惡性競爭，保障合法從業(yè)人員的穩(wěn)定收入。

2.完善幫扶機制，引導轉(zhuǎn)移就業(yè)。進一步完善行政部門職責并確保一定資金投入，通過扶持退出流動攤販行業(yè)人員的轉(zhuǎn)移就業(yè)，如引導扶持年輕攤販通過開拓電商平臺轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式、或提供基礎(chǔ)就業(yè)培訓將人員轉(zhuǎn)移到第二產(chǎn)業(yè)等，促成實現(xiàn)緩解我市企業(yè)“用工荒”問題和有效保障行業(yè)退出人員基本生活的共贏效果。

3.扶助企業(yè)、個人消化商品庫存，降低從業(yè)訴求?？啥ㄆ谟舌l(xiāng)鎮(zhèn)、街道向市政府申請，聯(lián)合電商企業(yè)采用依托借力國內(nèi)知名電商平臺和實體展銷會形式，幫助企業(yè)、加工小作坊、農(nóng)民促銷其庫存、積壓、滯銷產(chǎn)品，提高上述的人員的收入或降低其資金損失，進而多角度、多層次地消減非常規(guī)性人員季節(jié)性進入流動攤販行業(yè)的訴求。

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