余濤

摘要：為解決高等教育發(fā)展不平衡的問題，廣東省制訂了高等教育“沖一流、補(bǔ)短板、強(qiáng)特色”提升計(jì)劃。該計(jì)劃將省內(nèi)數(shù)十所高校列入重點(diǎn)建設(shè)名單，對(duì)高校的師資隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究、人才培養(yǎng)等方面提出了更高要求，并對(duì)不同層次和類型的高校分別給予資金支持。在此背景下，如何確保財(cái)政資金得到充分而高效地利用，以及如何使學(xué)校的財(cái)務(wù)資源得到最大限度的優(yōu)化配置，成為高校財(cái)務(wù)工作者面臨的新問題和新挑戰(zhàn)。文章首先闡述“沖補(bǔ)強(qiáng)”提升計(jì)劃背景下高校實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的必要性，然后討論高校預(yù)算績(jī)效管理的具體問題，進(jìn)而根據(jù)問題對(duì)優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理的路徑進(jìn)行深入分析，并提出了相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：“沖補(bǔ)強(qiáng)”提升計(jì)劃；高校；預(yù)算績(jī)效管理

廣東省出臺(tái)高等教育“沖一流、補(bǔ)短板、強(qiáng)特色”提升計(jì)劃（簡(jiǎn)稱“沖補(bǔ)強(qiáng)”提升計(jì)劃），目標(biāo)在于推進(jìn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展，提升高校服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的能力及水平。而高校要實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展需要有效的預(yù)算績(jī)效管理，預(yù)算績(jī)效管理是優(yōu)化高校資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的有效途徑。目前，隨著教育事業(yè)的發(fā)展，高校承擔(dān)了人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、文化傳承、國(guó)際交流等重要社會(huì)責(zé)任。“沖補(bǔ)強(qiáng)”財(cái)政資金的投入可促使高校服務(wù)社會(huì)的能力和質(zhì)量有所提升，同時(shí)高校財(cái)政資源的使用效益也將成為社會(huì)各界和學(xué)校教職工關(guān)注的重點(diǎn)?？梢姡咝Ｈ鎸?shí)施預(yù)算績(jī)效管理是社會(huì)發(fā)展和自身發(fā)展的必然選擇。

一、高校預(yù)算績(jī)效管理存在的問題

（一）缺乏對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)知和重視，相關(guān)制度尚未完善

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)大多數(shù)高校已開始實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，但由于對(duì)預(yù)算績(jī)效管理理念的認(rèn)知不全面，導(dǎo)致高校預(yù)算績(jī)效管理體系完善程度不足，預(yù)算績(jī)效管理仍處于探索階段。對(duì)公辦高校而言，其屬于非營(yíng)利性質(zhì)的公益二類事業(yè)單位，在實(shí)際運(yùn)行期間較為重視資源和資金的投入，而忽視資源和資金的使用績(jī)效及考核問題，未能準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)預(yù)算績(jī)效管理的積極作用。雖然上級(jí)部門多次強(qiáng)調(diào)高校必須強(qiáng)化應(yīng)用預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，并且提出要將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與教育資源投入、財(cái)政資金配置相聯(lián)系。但實(shí)際上，財(cái)政資金的下?lián)軘?shù)額往往與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果相關(guān)度不高，因此導(dǎo)致高校普遍對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的重視程度不足。

就實(shí)際情況而言，高校應(yīng)在具備總體實(shí)施方案的基礎(chǔ)上，構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理制度體系。然而，現(xiàn)階段各類型高校的預(yù)算績(jī)效管理水平參差不齊，實(shí)際情況不盡相同，在具體實(shí)施過程中缺少有效的參照物。雖然當(dāng)前大部分高校已開始按照上級(jí)部門要求逐步推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，但并未將其提升到足夠的高度，相應(yīng)的配套措施制度不盡完善。

（二）績(jī)效目標(biāo)設(shè)置未充分考慮自身實(shí)際情況，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠科學(xué)

目前高校在預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)置過程中未能充分考慮自身實(shí)際情況，具體表現(xiàn)為設(shè)定目標(biāo)時(shí)未能與學(xué)校治理目標(biāo)、戰(zhàn)略目標(biāo)等因素聯(lián)系，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不合理。部分高校對(duì)于定性和定量指標(biāo)的定義不清晰，導(dǎo)致其申報(bào)的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)難以準(zhǔn)確反映高校項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出效益，績(jī)效目標(biāo)不夠科學(xué)。同時(shí)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置往往未能與經(jīng)費(fèi)使用部門的職責(zé)和工作目標(biāo)聯(lián)系，相關(guān)責(zé)任無法落實(shí)，成本效益意識(shí)薄弱，難以準(zhǔn)確指導(dǎo)和約束高校的建設(shè)發(fā)展工作。

高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不成體系，將嚴(yán)重影響高校預(yù)算績(jī)效管理水平提升，具體表現(xiàn)為：第一，當(dāng)前高校實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理普遍都處于初始階段，缺少可靠且準(zhǔn)確的參考標(biāo)準(zhǔn)，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的制訂標(biāo)準(zhǔn)通常是以自主探索為主。部分高校糅合了其他不同類型單位（如公立醫(yī)院）的制訂標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)驗(yàn)，基于此構(gòu)建自身的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但由此產(chǎn)生不少問題，如部分績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)與高校的適配度較低，不具備參考價(jià)值，高校無法通過指標(biāo)反映自身實(shí)際情況等；第二，高校制訂的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)一般是評(píng)估校內(nèi)各職能部門、教職工的績(jī)效目標(biāo)完成情況，未能對(duì)學(xué)校整體績(jī)效目標(biāo)完成的優(yōu)異程度進(jìn)行量化評(píng)估，缺少量化結(jié)果，導(dǎo)致高校的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)橫縱向比較，整體建設(shè)效果難以準(zhǔn)確衡量。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)范圍有限，覆蓋面不廣

在全面預(yù)算管理中融入績(jī)效管理理念，構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理體系，應(yīng)延續(xù)全面預(yù)算管理的要求，即全方位、全過程、全覆蓋。但是，就目前高校的現(xiàn)狀而言，相當(dāng)一部分高校的預(yù)算績(jī)效管理過程中，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)覆蓋范圍有限，覆蓋面不夠廣泛，未能推進(jìn)全過程的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量良莠不齊。對(duì)高校而言，針對(duì)某一具體項(xiàng)目開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作相對(duì)容易，若是將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)范圍擴(kuò)大至學(xué)校整體，則工作難度和實(shí)際成本有所增加，工作進(jìn)度和效果難以保證。因而大多數(shù)高校對(duì)具體項(xiàng)目實(shí)施預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)已是駕輕就熟，在全校范圍內(nèi)實(shí)施整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)則缺少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)階段預(yù)算績(jī)效管理離上級(jí)部門提出的實(shí)施要求仍有不少差距。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏應(yīng)用

高校的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏充分應(yīng)用，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與校內(nèi)職能部門、人員績(jī)效考核聯(lián)系不緊密，對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較好的部門缺乏獎(jiǎng)勵(lì)措施，同時(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較差的部門也缺少相應(yīng)的鞭策措施，進(jìn)而導(dǎo)致職能部門和教職工對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)不夠重視，直接影響到高校使用財(cái)政資金的規(guī)范性。而且由于績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不科學(xué)，致使預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果無法準(zhǔn)確反映高校實(shí)際情況，從而難以根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)具體運(yùn)行環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)整。

（五）信息化建設(shè)滯后，資金保障不到位

高校構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理體系離不開信息技術(shù)支持。近年來，高校充分利用信息技術(shù)促進(jìn)財(cái)務(wù)管理體系改革，財(cái)務(wù)系統(tǒng)逐步覆蓋高校財(cái)務(wù)管理各個(gè)流程，財(cái)務(wù)信息化已經(jīng)取得較好的成效。但是相當(dāng)一部分高校的預(yù)算管理信息系統(tǒng)仍需不斷完善，預(yù)算績(jī)效管理平臺(tái)的建設(shè)進(jìn)度較為滯后，未能與高校財(cái)務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)集成，信息共享尚未完全實(shí)現(xiàn)，相關(guān)問題依舊困擾著高校的預(yù)算績(jī)效管理工作。

二、“沖補(bǔ)強(qiáng)”提升計(jì)劃背景下高校預(yù)算績(jī)效管理優(yōu)化路徑探析

（一）提高重視程度，完善預(yù)算績(jī)效管理制度

高校須自上而下全面提高對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的重視程度，要求學(xué)校教職工積極配合預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施計(jì)劃，充分意識(shí)到全面預(yù)算管理與績(jī)效管理融合的必然性，確保“沖補(bǔ)強(qiáng)”提升計(jì)劃得以落地執(zhí)行。例如，高校可在上級(jí)部門發(fā)布的通知文件指導(dǎo)下，制訂詳細(xì)的預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施計(jì)劃，并組織各職能部門關(guān)鍵人員組織開展培訓(xùn)學(xué)習(xí)，尤其是財(cái)務(wù)部門、主管部門等業(yè)務(wù)骨干須全程參與重點(diǎn)項(xiàng)目，使其認(rèn)識(shí)到預(yù)算績(jī)效管理的重要性，有助于培養(yǎng)學(xué)校教職工的預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)。

保障預(yù)算績(jī)效管理有效實(shí)施的關(guān)鍵因素之一在于完善的制度。因此，高校需在相關(guān)政策文件及上級(jí)部門的指引下，結(jié)合自身實(shí)際情況，制定符合高校發(fā)展需求的，具備科學(xué)性、實(shí)用性及可操作性的預(yù)算績(jī)效管理制度。制度須包括預(yù)算績(jī)效管理的覆蓋范圍、工作目標(biāo)、職責(zé)分工、工作程序等內(nèi)容，明確對(duì)績(jī)效目標(biāo)管理、事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效結(jié)果應(yīng)用等方面的要求，以科學(xué)的制度標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)學(xué)校各職能部門有序?qū)嵤╊A(yù)算績(jī)效管理。

（二）結(jié)合實(shí)際做好工作規(guī)劃，構(gòu)建具有戰(zhàn)略導(dǎo)向性的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

“沖補(bǔ)強(qiáng)”提升計(jì)劃鼓勵(lì)各高校走特色發(fā)展之路，豐富高等教育體系，引導(dǎo)不同層次的高校協(xié)調(diào)發(fā)展，避免陷入同質(zhì)化僵局。針對(duì)“沖補(bǔ)強(qiáng)”提升計(jì)劃中提出的具體要求，高校應(yīng)當(dāng)將其作為預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的依據(jù)，再結(jié)合高校的實(shí)際情況優(yōu)化預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。例如，入選“沖補(bǔ)強(qiáng)-粵東西北高校振興計(jì)劃”的高校，其預(yù)算績(jī)效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)放眼于補(bǔ)齊發(fā)展短板、重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)、科技創(chuàng)新方面，由點(diǎn)到面的方式提升高校治理和整體辦學(xué)實(shí)力，通過科技創(chuàng)新更好地服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

高校構(gòu)建預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)從多層次、多角度入手，具體建議如下：

首先，可針對(duì)具體的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)科學(xué)設(shè)置相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，并對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)分值賦予相應(yīng)的權(quán)重。評(píng)價(jià)指標(biāo)分值的權(quán)重設(shè)置要根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象的變化實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，不能一概而論，如某項(xiàng)指標(biāo)在某一項(xiàng)目的績(jī)效考核中分值占比較高，但是對(duì)于另一項(xiàng)目而言此項(xiàng)指標(biāo)無關(guān)緊要，則需調(diào)整該指標(biāo)分值所占權(quán)重比例。

其次，對(duì)于財(cái)政重點(diǎn)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，高校可參照上級(jí)部門提供的同類項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)模板，先確定預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)整體基調(diào)，再結(jié)合自身發(fā)展特色，最大程度地細(xì)化和量化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，促使績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置盡可能客觀化、科學(xué)化。

再次，對(duì)于校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目及學(xué)校整體支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，可通過比較同類型高校的預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施情況，從眾多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中選擇符合自身實(shí)際的內(nèi)容進(jìn)行借鑒，在此基礎(chǔ)上設(shè)置共性、個(gè)性績(jī)效指標(biāo)。同時(shí)，可由具體負(fù)責(zé)預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行的職能部門來設(shè)置有針對(duì)性的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。如基建部門負(fù)責(zé)設(shè)置基建項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，信息中心則負(fù)責(zé)設(shè)置信息化建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。各職能部門設(shè)置的多項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)匯總成績(jī)效指標(biāo)庫(kù)，逐步形成具有高校自身特色的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（三）拓寬績(jī)效評(píng)價(jià)覆蓋面，聚焦重點(diǎn)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)

高校在“沖補(bǔ)強(qiáng)”建設(shè)期間需消耗較多的資金資源，如重點(diǎn)學(xué)科平臺(tái)、高層次人才培育、科研重點(diǎn)平臺(tái)等項(xiàng)目的投入。對(duì)于該類重點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)采取事前績(jī)效評(píng)估手段，以此保障項(xiàng)目支出合理合規(guī)，以及較高的資金利用率。一些高校存在重點(diǎn)項(xiàng)目資金利用率較低，甚至資源浪費(fèi)的情況，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)度緩慢，其中一個(gè)重要原因在于重點(diǎn)項(xiàng)目立項(xiàng)之前缺乏充分的評(píng)審論證基礎(chǔ)。因此，高?？蓮耐獠科刚?qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)與校內(nèi)相關(guān)職能部門合作，共同對(duì)高校的重點(diǎn)項(xiàng)目支出績(jī)效進(jìn)行事前預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)，將客觀的評(píng)價(jià)結(jié)果作為項(xiàng)目立項(xiàng)的主要依據(jù)。除此之外，高校仍應(yīng)針對(duì)學(xué)校層面的事前評(píng)估機(jī)制采取一定的優(yōu)化措施，要求項(xiàng)目立項(xiàng)信息應(yīng)及時(shí)反饋至學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層以供決策審議，由領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效與學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、整體資金資源實(shí)力及同類型項(xiàng)目比較之后，再確定是否立項(xiàng)。通過多維度的事前績(jī)效評(píng)估方式，保證高校項(xiàng)目順利運(yùn)行，提高資金利用率并減少財(cái)政資源浪費(fèi)。

（四）加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)過程監(jiān)控，深入應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

在預(yù)算執(zhí)行過程中，高校需專門安排人員對(duì)預(yù)算申報(bào)時(shí)所設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，跟蹤績(jī)效目標(biāo)完成進(jìn)度，以便快速發(fā)現(xiàn)問題并采取解決措施，避免預(yù)算執(zhí)行過程中對(duì)績(jī)效目標(biāo)把握不足而導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效偏離既定目標(biāo)。監(jiān)管人員在發(fā)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)偏離后，必須在第一時(shí)間整理問題，查錯(cuò)糾偏，若是目標(biāo)偏離嚴(yán)重，則應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)暫停相關(guān)項(xiàng)目，然后查找偏離原因，避免造成較大的損失。

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用有效性直接決定預(yù)算績(jī)效管理成效。高校需深入應(yīng)用預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，根據(jù)結(jié)果中反饋的管理問題，制訂針對(duì)性強(qiáng)的整改措施，以避免再次出現(xiàn)同類問題。因此，高校應(yīng)通過探索研究，結(jié)合學(xué)校的實(shí)際情況確定合適的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制?！皼_補(bǔ)強(qiáng)”提升計(jì)劃要求高校以學(xué)科為基礎(chǔ)，采用過程和目標(biāo)管理結(jié)合、專項(xiàng)和綜合評(píng)價(jià)結(jié)合等方式進(jìn)行預(yù)算績(jī)效自評(píng)和考核。高?？筛鶕?jù)學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、社會(huì)貢獻(xiàn)等多項(xiàng)指標(biāo)考評(píng)結(jié)果反映的實(shí)際問題，對(duì)內(nèi)查漏補(bǔ)缺，調(diào)整下一步建設(shè)方案，同時(shí)也可憑借表現(xiàn)突出的績(jī)效指標(biāo)向上級(jí)部門申請(qǐng)?jiān)黾迂?cái)政資金，為學(xué)校爭(zhēng)取較多的發(fā)展資源。

（五）多渠道籌集資金，加快預(yù)算績(jī)效信息化管理系統(tǒng)建設(shè)

當(dāng)前，我國(guó)高等教育正處于高速發(fā)展階段，高校在發(fā)展建設(shè)期間需要消耗大量的資金，資金短缺是常態(tài)化問題，尤其在信息化建設(shè)方面，對(duì)外融資成為高校的一個(gè)重要選項(xiàng)。在選擇融資方式時(shí)，高校可采用創(chuàng)新思維，通過銀校合作、校企合作等方式籌集教育發(fā)展資金，以滿足學(xué)校建設(shè)需求。融資完成后，預(yù)算績(jī)效管理信息化建設(shè)需加快步伐，構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算績(jī)效管理平臺(tái)，并且打通其與財(cái)務(wù)系統(tǒng)之間的屏障，減少信息不對(duì)稱造成的風(fēng)險(xiǎn)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，有力的信息技術(shù)手段能夠促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化、智能化、數(shù)字化，并且將財(cái)務(wù)部門、發(fā)展規(guī)劃部門、項(xiàng)目主管部門等所使用的信息系統(tǒng)與績(jī)效管理平臺(tái)連接，實(shí)現(xiàn)信息共享，從而大幅度提高預(yù)算績(jī)效管理效率。

三、結(jié)語

綜上所述，高校要實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展必須著重推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，提高預(yù)算績(jī)效管理水平，以有限的資金辦實(shí)事，將績(jī)效理念融入全面預(yù)算管理中，重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算資金產(chǎn)出和結(jié)果，落實(shí)“花錢問效、無效問責(zé)”理念，強(qiáng)化資金支出效率?，F(xiàn)階段高校應(yīng)把握住高等教育“沖補(bǔ)強(qiáng)”提升計(jì)劃的發(fā)展機(jī)遇，完善預(yù)算績(jī)效管理體制，調(diào)整和優(yōu)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，明確自身發(fā)展建設(shè)范圍，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)。

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（作者單位：肇慶學(xué)院）