吳蓉

摘要：本文從高校內(nèi)部控制建設(shè)背景出發(fā)，指出當(dāng)前高校內(nèi)部控制建設(shè)存在的主要問題，并結(jié)合高校內(nèi)部控制工作實(shí)際，提出強(qiáng)化高校內(nèi)部控制建設(shè)的建議，以期為高校構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系提供借鑒。

關(guān)鍵詞：高校;內(nèi)部控制;建設(shè)與實(shí)施

一、高校內(nèi)部控制建設(shè)背景

相較于內(nèi)部控制在企業(yè)的建設(shè)和發(fā)展，高校內(nèi)部控制研究起步較晚，理論研究相對滯后，各高校內(nèi)部控制建設(shè)主要是依據(jù)有關(guān)管理部門發(fā)布的各類規(guī)范或指導(dǎo)文件，如財(cái)政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》及《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，自2017年開始，財(cái)政部開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作，并發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》，但至今還沒有專門針對高校建立系統(tǒng)的內(nèi)部控制規(guī)范和操作規(guī)程，對大多高校而言，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，很難建立系統(tǒng)完善的內(nèi)控體系。近年來，各高校開始陸續(xù)將內(nèi)部控制建設(shè)作為學(xué)校重點(diǎn)工作，推進(jìn)內(nèi)部控制體制改革，持續(xù)完善內(nèi)控體系建設(shè)，積極探索內(nèi)控工作方式方法，但由于認(rèn)識水平和建設(shè)投入的差別，內(nèi)部控制建設(shè)情況還是良莠不齊，甚至部分高校內(nèi)部控制建設(shè)還在初始階段停滯不前。

二、高校內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

1.管理層對內(nèi)部控制建設(shè)重視不夠、認(rèn)識不足，內(nèi)控體系建設(shè)的“內(nèi)需”性動(dòng)力不足。部分高校對內(nèi)部控制范圍和高校內(nèi)部控制行業(yè)特點(diǎn)缺乏深入理解，內(nèi)部控制工作的開展動(dòng)力仍主要來源于外部強(qiáng)制性，內(nèi)部控制建設(shè)工作流于形式，主要為了應(yīng)付上級要求，如每年一次的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)，內(nèi)部控制只是管理者口中的高頻詞匯，只是年度報(bào)告編制的各種表單，或是一本制度手冊，幾套業(yè)務(wù)軟件，并未真正建立階段性發(fā)展的內(nèi)部控制體系。

2.風(fēng)險(xiǎn)意識不足。內(nèi)部控制是以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的，高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)主要有學(xué)校層面的風(fēng)險(xiǎn)和具體業(yè)務(wù)方面的風(fēng)險(xiǎn)。高校是行政事業(yè)單位，資金大部分來源于財(cái)政，在政府與財(cái)政大樹掩護(hù)下，高校管理層對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識及敏感度較低。加之高校領(lǐng)導(dǎo)者大多是學(xué)者、教授，是所在專業(yè)領(lǐng)域的專家，他們更注重如何治學(xué)育人、搞科研，對組織管理上缺乏經(jīng)驗(yàn)，更缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識，更惘論建立風(fēng)險(xiǎn)管理和防范機(jī)制。

3.內(nèi)控職能機(jī)構(gòu)不健全或不能很好地發(fā)揮作用。內(nèi)控職能機(jī)構(gòu)設(shè)置及內(nèi)控職能部門作用的發(fā)揮直接影響到內(nèi)部控制建設(shè)效果。內(nèi)部控制建設(shè)工作該由哪個(gè)部門牽頭，如何階段性的開展建設(shè)，單位的風(fēng)險(xiǎn)評估如何開展，確定需要重點(diǎn)關(guān)注的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，內(nèi)部控制的監(jiān)督與評價(jià)如何進(jìn)行等，都是屬于各高校自身的新課題，需要投入大量的人力和財(cái)力。特別是這樣的系統(tǒng)工程，需要內(nèi)控職能部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織推動(dòng)和督促落實(shí)，需要各個(gè)層級、各個(gè)部門、各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)相關(guān)人員的協(xié)作配合和共同努力，對一些行政效率低下的單位來說，建設(shè)難度非常大。

4.內(nèi)控體系建設(shè)實(shí)施較為困難。各高校發(fā)展水平不同，業(yè)務(wù)復(fù)雜程度也有差別，內(nèi)部控制建設(shè)是長期的系統(tǒng)工程，高校的內(nèi)部控制建設(shè)仍處于探索階段，沒有成熟、完整的體系可參考，很多高校制定了一些內(nèi)控制度，但缺乏頂層設(shè)計(jì)，大多局限與部分重點(diǎn)業(yè)務(wù)，未能構(gòu)建分層分類的制度體系框架，形成系統(tǒng)完備、層次分明、互相銜接的內(nèi)控制度體系;有的制度和流程缺乏內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施、未體現(xiàn)或不符合不相容職務(wù)分離控制和授權(quán)審批控制等相關(guān)內(nèi)控要求。此外，制度執(zhí)行不力、內(nèi)控建設(shè)缺乏持續(xù)推進(jìn)的長效機(jī)制，信息化程度不高等情況也普遍存在。

5.專業(yè)人才不足，培養(yǎng)力度不夠。內(nèi)部控制簡單來說是以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，以流程梳理為基礎(chǔ)，關(guān)鍵控制為重點(diǎn)，將管理工作顯性化、流程化、表單化、信息化的過程。在實(shí)際建設(shè)中，相關(guān)人員不僅需要學(xué)習(xí)研究內(nèi)部控制相關(guān)理論，還需具備風(fēng)險(xiǎn)管理、流程管理、數(shù)據(jù)化信息化等各方面的知識，不僅涉及財(cái)務(wù)、資源管理等業(yè)務(wù)，還包含教學(xué)、科研、后勤等領(lǐng)域，人員培養(yǎng)難度較大，受現(xiàn)行行政事業(yè)單位組織架構(gòu)和人員編制的影響，人才缺口較大，這也極大地影響了內(nèi)部控制建設(shè)的進(jìn)程。

6.內(nèi)部控制建設(shè)缺乏監(jiān)督與評價(jià)。高校的內(nèi)部控制建設(shè)需要有效的監(jiān)督和客觀的評價(jià)，通過監(jiān)督評價(jià)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷，以評促建。這要求建立符合高校自身建設(shè)情況和發(fā)展實(shí)際的評價(jià)體系，要實(shí)現(xiàn)評價(jià)的全面性、層次性、動(dòng)態(tài)性等要求，這又是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅需要構(gòu)建一套評價(jià)指標(biāo)體系，也需要具備能開展評價(jià)工作的人才儲備。許多高校由審計(jì)部門開展內(nèi)控評價(jià)，但高校內(nèi)審部門通常業(yè)務(wù)繁重，人力有限，獨(dú)立探索和開展內(nèi)部控制評價(jià)比較困難。有的高校委托中介機(jī)構(gòu)開展評價(jià)，成本高昂且由于第三方并不熟悉學(xué)校具體工作實(shí)際，評價(jià)結(jié)果的利用價(jià)值也值得商榷。

三、強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)的建議

1.增強(qiáng)內(nèi)控意識和風(fēng)險(xiǎn)意識，營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。學(xué)校管理層要高度重視內(nèi)部控制建設(shè)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識，將內(nèi)控作為全面從嚴(yán)治黨、主動(dòng)防范風(fēng)險(xiǎn)和化解矛盾的重要手段，結(jié)合單位具體工作實(shí)際，從學(xué)校、業(yè)務(wù)各層面對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別分析及評估，研究確定適合自身發(fā)展的內(nèi)部控制建設(shè)方案。要定期組織學(xué)校員工學(xué)習(xí)內(nèi)控相關(guān)知識和理論，提高風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)控意識，將人的自覺行為與制度對人的約束有機(jī)結(jié)合，逐步營造全員認(rèn)識、接受內(nèi)部控制的良好環(huán)境。

2.內(nèi)部控制建設(shè)要符合高校需求和發(fā)展實(shí)際。首先，內(nèi)部控制建設(shè)不是從無到有地建立一個(gè)新事物，在實(shí)際建設(shè)過程中，不要照搬財(cái)政部或者其他單位的標(biāo)準(zhǔn)模板，而是要圍繞學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略，對原本存在的內(nèi)控制度進(jìn)行科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化、信息化。其次，要結(jié)合高校行業(yè)特點(diǎn)，確定重點(diǎn)控制領(lǐng)域，不只是關(guān)注預(yù)算、收支、采購、基建、國有資產(chǎn)管理、合同管理等領(lǐng)域，還應(yīng)符合把教學(xué)、科研、合作辦學(xué)、后勤管理等領(lǐng)域也納入在內(nèi)。

3.根據(jù)高校內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)際情況，分層次、有范圍、分階段地推行，逐步實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面拓展到全部業(yè)務(wù)活動(dòng)。在單位層面上，建立健全由學(xué)校黨委頂層謀劃，主要領(lǐng)導(dǎo)親自負(fù)責(zé)，決策機(jī)構(gòu)全面領(lǐng)導(dǎo)、內(nèi)控職能部門主責(zé)推動(dòng)、業(yè)務(wù)職能部門協(xié)同配合的內(nèi)部控制建設(shè)體系。明確領(lǐng)導(dǎo)層、職能部門與業(yè)務(wù)部門的職責(zé)，建立職責(zé)明確、規(guī)范有序的內(nèi)控工作機(jī)制。從業(yè)務(wù)層面上，根據(jù)學(xué)校自身建設(shè)情況和發(fā)展需要，先選擇重點(diǎn)業(yè)務(wù)開展建設(shè)，再逐步拓展到其他領(lǐng)域。業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控建設(shè)以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，流程梳理為基礎(chǔ)，關(guān)鍵控制活動(dòng)為重點(diǎn)，先查找業(yè)務(wù)重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定管控措施，并將措施編進(jìn)制度，逐步實(shí)現(xiàn)管理制度化，制度流程化、流程表單化，表單信息化。

4.突出核心控制，扎實(shí)推進(jìn)內(nèi)控制度標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。分層分類構(gòu)建內(nèi)控制度體系框架，建立制度廢改立管理機(jī)制和執(zhí)行監(jiān)督與評價(jià)機(jī)制。定期開展制度梳理，清理制度盲點(diǎn)，彌補(bǔ)制度空白點(diǎn)，確保將外部監(jiān)管要求及時(shí)轉(zhuǎn)化為學(xué)校內(nèi)控制度規(guī)定，將內(nèi)控要求及內(nèi)控措施嵌入管理全流程，定期開展制度有效性檢查評估，逐步建立系統(tǒng)完備，層次分明，互相銜接的內(nèi)控制度體系。

5.堅(jiān)持專業(yè)導(dǎo)向，加強(qiáng)內(nèi)部控制人才隊(duì)伍建設(shè)。建立學(xué)校內(nèi)部控制管理、監(jiān)督評價(jià)隊(duì)伍，相關(guān)職能部門業(yè)務(wù)工作者要深入學(xué)習(xí)內(nèi)部控制有關(guān)理論，加強(qiáng)自身風(fēng)險(xiǎn)管理、流程管理、業(yè)務(wù)數(shù)字化管理等方面的能力。

6.建立適合高校自身的內(nèi)部控制評價(jià)體系。內(nèi)部控制不是印刷精美的本子，體制機(jī)制的問題是否解決、核心的管控是否真正建立，建設(shè)到哪個(gè)范圍、何種程度，這些都需要客觀實(shí)際的評價(jià)。評價(jià)體系的建立要分層級分維度，可以評價(jià)學(xué)校整體內(nèi)控建設(shè)情況，也可以對業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控情況進(jìn)行評價(jià)，以適用于學(xué)校各階段建設(shè)情況。通過定期對內(nèi)部控制建設(shè)情況開展評價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)控缺陷，以評促建，推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)。

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