陳晨

[摘要]本文通過(guò)分析高校二級(jí)學(xué)院權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)涵，以權(quán)力運(yùn)行為主“體”，聚焦“政策落實(shí)、規(guī)劃與制度、決策與執(zhí)行、財(cái)務(wù)管理、內(nèi)控管理、廉政廉潔”六個(gè)責(zé)任“面”，推導(dǎo)至“線”及“點(diǎn)”，構(gòu)建“點(diǎn)線面體”的二級(jí)學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全覆蓋模型。深入思考分析審計(jì)過(guò)程中的難點(diǎn)和重點(diǎn)，以期既能做到有效監(jiān)督，又能推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為，不斷推進(jìn)高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]高校? ?經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)? ?全覆蓋

本文系福建省中青年教師教育科研項(xiàng)目“權(quán)力運(yùn)行視角下的高校二級(jí)學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全覆蓋探析”（項(xiàng)目編號(hào)：JAS170122）

2019年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）。《規(guī)定》全面深化新時(shí)代我國(guó)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)涵，有效強(qiáng)化對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，對(duì)黨和國(guó)家以及審計(jì)事業(yè)發(fā)展具有十分重要的意義。

二級(jí)學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)干部作為高校治理體系中必不可少的中堅(jiān)力量，在黨務(wù)、行政、教學(xué)、科研等方面承擔(dān)著重要的管理責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。隨著高校“雙一流”建設(shè)的推進(jìn)，校院兩級(jí)管理體制不斷深化，學(xué)校分權(quán)管理的重心不斷下移，二級(jí)學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)干部在管理和使用學(xué)校的資金、資產(chǎn)、資源等方面行使了更多的權(quán)力，也肩負(fù)了更大的責(zé)任。

本文立足于高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)環(huán)境和審計(jì)實(shí)踐，著眼于增值型內(nèi)部審計(jì)與組織治理的良性互動(dòng)，通過(guò)分析高校二級(jí)學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)人員權(quán)力運(yùn)行內(nèi)涵，探索如何分層次、有重點(diǎn)地推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)權(quán)利運(yùn)行制約的全覆蓋。

一、高校二級(jí)學(xué)院的權(quán)力運(yùn)行內(nèi)涵

從二級(jí)學(xué)院治理來(lái)看，學(xué)院在學(xué)校黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，黨政領(lǐng)導(dǎo)班子以集體領(lǐng)導(dǎo)、分工合作、協(xié)調(diào)運(yùn)行的工作機(jī)制行使權(quán)力，承擔(dān)學(xué)院管理責(zé)任。黨委會(huì)議、黨政聯(lián)席會(huì)議是學(xué)院的黨政議事機(jī)構(gòu)，黨委會(huì)議是政治核心，黨政聯(lián)席會(huì)議是重大事項(xiàng)決策中心。教職工代表大會(huì)行使民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)力，對(duì)涉及學(xué)院發(fā)展、師生員工切身利益的重要事項(xiàng)進(jìn)行審議和審定。學(xué)術(shù)委員會(huì)或教授委員會(huì)、教學(xué)委員會(huì)等專業(yè)委員會(huì)發(fā)揮學(xué)術(shù)評(píng)議與咨詢的功能，對(duì)學(xué)院教學(xué)科研、人才引進(jìn)和學(xué)科建設(shè)中的重要事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)議。

黨委書記與院長(zhǎng)是學(xué)院黨務(wù)、行政的“一把手”，他們共同的責(zé)任是貫徹執(zhí)行黨的教育方針和決策部署，推動(dòng)學(xué)院在教學(xué)、科研、服務(wù)社會(huì)、行政管理等全方位的發(fā)展，這同時(shí)也賦予了他們?cè)趯W(xué)院內(nèi)部治理中的權(quán)力。依據(jù)“黨管辦學(xué)方向、黨管干部、黨管人才、黨管意識(shí)形態(tài)”的原則，黨委書記是政治權(quán)力的行使主體，把握學(xué)院重大戰(zhàn)略決策的政治方向，著力于學(xué)院黨的建設(shè)、干部隊(duì)伍建設(shè)、意識(shí)形態(tài)與思想政治的把關(guān)，推動(dòng)加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)，對(duì)行政運(yùn)行和管理起到支持和監(jiān)督作用。院長(zhǎng)是行政權(quán)力的行使主體，側(cè)重于政策執(zhí)行、學(xué)院學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、對(duì)外交流合作和其他行政管理工作。

二、“點(diǎn)線面體”的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)模型

開(kāi)展二級(jí)學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，核心是為貫徹黨的教育方針，加強(qiáng)對(duì)學(xué)院黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)主義現(xiàn)代化大學(xué)的科學(xué)發(fā)展。為規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，開(kāi)展二級(jí)學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)目的主要有三個(gè)：一是通過(guò)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)管理情況進(jìn)行全面梳理，評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履職情況;二是強(qiáng)化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力制約，促進(jìn)其樹(shù)立正確的權(quán)力觀、政績(jī)觀、績(jī)效觀，實(shí)現(xiàn)依法行政、科學(xué)執(zhí)政;三是及時(shí)發(fā)現(xiàn)學(xué)院管理漏洞，揭示風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部勤政廉潔，全面履行職責(zé)。

學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有其清晰的審計(jì)內(nèi)容，本文擬使用“點(diǎn)線面體”的方式，構(gòu)架審計(jì)模型，以期達(dá)到學(xué)院經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的全覆蓋。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容的“體”是學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間利用各項(xiàng)資源，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，落實(shí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的總體情況。審計(jì)內(nèi)容的“面”涵蓋以下六個(gè)方面：政策落實(shí)，即貫徹執(zhí)行重大教育經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署情況;規(guī)劃與制度，即重要發(fā)展規(guī)劃和制度的制定、執(zhí)行和效果情況;決策與執(zhí)行，即重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策、執(zhí)行和效果情況;財(cái)務(wù)管理，即預(yù)算執(zhí)行及財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益情況;內(nèi)控管理，即學(xué)院各項(xiàng)業(yè)務(wù)的管理情況;廉政廉潔，即在學(xué)院的教學(xué)科研與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任和遵守廉潔從政規(guī)定情況（見(jiàn)圖1）。審計(jì)內(nèi)容的“線”是從以上六個(gè)方面各自梳理審計(jì)重點(diǎn)線路，如內(nèi)控管理的“線”包含了辦學(xué)辦班管理、采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、工程項(xiàng)目管理、合同協(xié)議管理等重要領(lǐng)域。審計(jì)內(nèi)容的“點(diǎn)”是每一條“線”中包含的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，通過(guò)查閱、核對(duì)、詢問(wèn)、盤存等方式方法，具體分析每一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)中存在的實(shí)際問(wèn)題。本文利用“點(diǎn)線面體”的全覆蓋審計(jì)架構(gòu)，深入梳理高校二級(jí)學(xué)院經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，以圖表的形式，構(gòu)建審計(jì)內(nèi)容的具體框架（見(jiàn)表1—表6）

審計(jì)內(nèi)容的“體”和“面”總領(lǐng)審計(jì)思路，從宏觀角度分析業(yè)績(jī)、查找系統(tǒng)性問(wèn)題，“線”和“點(diǎn)”則是以風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向、問(wèn)題入手，有針對(duì)性地查找問(wèn)題。宏觀與微觀的結(jié)合，避免了審計(jì)工作的片面，使審計(jì)工作深入學(xué)院的內(nèi)涵建設(shè)中，真正發(fā)揮出“免疫系統(tǒng)”的功能。

三、相關(guān)建議

（一）黨政同審，分別定責(zé)

二級(jí)學(xué)院黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)權(quán)具有廣泛關(guān)聯(lián)性，在審計(jì)工作推進(jìn)中，清晰認(rèn)定責(zé)任有一定難度。對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要仔細(xì)查閱黨委會(huì)議、黨政聯(lián)席會(huì)議的紀(jì)要和記錄，獲取相應(yīng)文件、資料、憑證，必要時(shí)通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)觀察、詢問(wèn)等方式，區(qū)分黨委書記、院長(zhǎng)的責(zé)任。對(duì)涉及學(xué)院事業(yè)發(fā)展的重大事項(xiàng)存在的問(wèn)題，如“規(guī)劃與制度”方面的問(wèn)題，書記、院長(zhǎng)都應(yīng)擔(dān)責(zé);由學(xué)院行政部門主抓的“財(cái)務(wù)管理”“內(nèi)控管理”中出現(xiàn)的問(wèn)題，責(zé)任多由院長(zhǎng)承擔(dān)，其中涉及師生員工切身利益的事項(xiàng)，如績(jī)效發(fā)放中存在的問(wèn)題，書記、院長(zhǎng)共同擔(dān)責(zé);涉及領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人廉潔的問(wèn)題，個(gè)人負(fù)直接責(zé)任。具體界定時(shí)，遵循“權(quán)責(zé)對(duì)等”基本原則，分析歷史背景，研判權(quán)力與責(zé)任，根據(jù)決策的過(guò)程、文件的簽批、事項(xiàng)的具體參與情況等，合理界定黨委書記、院長(zhǎng)分別應(yīng)承擔(dān)的直接責(zé)任與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（二）突出重點(diǎn)，明晰審計(jì)“全覆蓋”的邊界

《規(guī)定》中對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的定義是“領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間，對(duì)其管轄范圍內(nèi)貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，管理公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源，防控重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)”。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的“全覆蓋”并不是面面俱到。學(xué)院黨政領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，應(yīng)厘清審計(jì)邊界，緊扣“經(jīng)濟(jì)”、聚焦“教育”，從分析其管理學(xué)院資金資產(chǎn)資源入手，以重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，以權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實(shí)為重點(diǎn)，從宏觀層面評(píng)價(jià)和鑒證其貫徹落實(shí)教育經(jīng)濟(jì)方針政策、推動(dòng)學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展的情況。同時(shí)，審計(jì)過(guò)程要突出重點(diǎn)，抓住關(guān)鍵。以建設(shè)“雙一流”大學(xué)的中心任務(wù)為抓手，根據(jù)每個(gè)學(xué)院的特點(diǎn)，運(yùn)用信息化技術(shù)手段，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目靶向發(fā)力，深層次揭示問(wèn)題，保證審計(jì)項(xiàng)目的高質(zhì)量完成。

（三）把握容錯(cuò)邊界，堅(jiān)持“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”原則

教育事業(yè)發(fā)展，需要有勇于探索、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)干部。審計(jì)目的是推動(dòng)發(fā)展，而不是阻礙發(fā)展。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，在嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致查擺問(wèn)題的同時(shí)，要堅(jiān)持“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的原則，激勵(lì)擔(dān)當(dāng)與作為。充分調(diào)查事情發(fā)生背景，全面細(xì)致分析前因后果、來(lái)龍去脈，考察是否存在缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試、探索性試驗(yàn)以及為推動(dòng)發(fā)展等原因，而導(dǎo)致出現(xiàn)失誤和錯(cuò)誤情況。認(rèn)定的過(guò)程，把握“主觀是否出于公心、客觀是否執(zhí)行程序、后果是否影響嚴(yán)重、損失是否積極彌補(bǔ)”的原則，完善容錯(cuò)認(rèn)定的操作流程，確保認(rèn)定嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)規(guī)范，避免主觀臆斷、以偏概全。堅(jiān)持容錯(cuò)的同時(shí)不能放任，要讓被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部充分認(rèn)識(shí)問(wèn)題的嚴(yán)重性，及時(shí)認(rèn)真整改，避免由小錯(cuò)釀成大錯(cuò)，真正做到為改革創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)干部保駕護(hù)航。

（四）注重績(jī)效評(píng)價(jià)

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)關(guān)注權(quán)力運(yùn)行，不僅要發(fā)現(xiàn)在權(quán)力運(yùn)行中“做錯(cuò)了什么”，更要關(guān)注權(quán)力運(yùn)行“是否有成效”。要看經(jīng)費(fèi)使用是否合法合規(guī)，也要看使用經(jīng)費(fèi)在推動(dòng)學(xué)院發(fā)展中取得的效果;要看當(dāng)前效益，也要看長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。對(duì)于學(xué)院，管理目標(biāo)責(zé)任制的落實(shí)，是其經(jīng)濟(jì)責(zé)任是否有效履行的一個(gè)重要評(píng)價(jià)指標(biāo)。結(jié)合政策落實(shí)，在績(jī)效評(píng)價(jià)中關(guān)注以下幾個(gè)方面。第一，學(xué)科建設(shè)取得的成效，包括學(xué)科評(píng)估名次、學(xué)位點(diǎn)建設(shè)情況。第二，師資隊(duì)伍建設(shè)情況，包括師資質(zhì)量是否提升、師資結(jié)構(gòu)是否合理、專業(yè)布局結(jié)構(gòu)與學(xué)科專業(yè)設(shè)置是否符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)需求等。第三，人才培養(yǎng)情況，包括教學(xué)資源建設(shè)、教改項(xiàng)目與成果、學(xué)生科研與學(xué)科競(jìng)賽、學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量等。第四，科學(xué)研究與社會(huì)服務(wù)，包括科研平臺(tái)的建設(shè)、科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)獲取情況、科研成果獎(jiǎng)勵(lì)、推進(jìn)產(chǎn)教融合情況、社會(huì)服務(wù)情況。第五，國(guó)際交流情況，包括人才培養(yǎng)的國(guó)際化情況、中外合作辦學(xué)情況、國(guó)際學(xué)術(shù)會(huì)議的舉辦情況等。重點(diǎn)考核資金投入與產(chǎn)出，綜合考慮學(xué)院發(fā)展背景、校內(nèi)各學(xué)院橫向比較的數(shù)據(jù)、在全省乃至全國(guó)排名。

（五）著力審計(jì)整改，強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用

審計(jì)能否發(fā)揮出“免疫系統(tǒng)”功能，做到“治已病，防未病”，整改是關(guān)鍵?！皩彙倍弧案摹?，就是在做無(wú)用功。在學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改情況是審計(jì)關(guān)注重點(diǎn)之一，著力揭示整改不力、屢改屢犯的問(wèn)題。要使學(xué)院黨政領(lǐng)導(dǎo)班子充分認(rèn)識(shí)到審計(jì)整改重要性，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)整改工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，將其納入議事決策范疇，落實(shí)責(zé)任分工，健全完善內(nèi)部管理機(jī)制，使整改落實(shí)到位。做好審計(jì)“問(wèn)題清單”“整改清單”“銷號(hào)清單”的有機(jī)對(duì)接，嚴(yán)格把關(guān)，保證所有問(wèn)題事項(xiàng)被深刻理解，所有整改措施切實(shí)可行、發(fā)揮實(shí)效，防止避重就輕、做表面文章、弄虛作假、敷衍了事。注重建立健全審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的長(zhǎng)效機(jī)制，與職能部門形成聯(lián)動(dòng)，以審計(jì)結(jié)果為抓手，促進(jìn)學(xué)院整改抓細(xì)、抓實(shí)，能夠舉一反三，及時(shí)研究對(duì)策，從學(xué)校治理層面健全完善制度、流程。

（六）以信息化推動(dòng)審計(jì)工作

高校內(nèi)部審計(jì)是高校治理重要組成部分，但不是一個(gè)孤島。審計(jì)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)化信息化審計(jì)思維，是提升經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)效的重要手段。

第一，利用學(xué)校信息化大數(shù)據(jù)平臺(tái)，從需求入手，挖掘政策信息、財(cái)務(wù)信息、業(yè)務(wù)信息，構(gòu)建審計(jì)信息化數(shù)據(jù)平臺(tái)。第二，搭建審計(jì)工作管理信息化平臺(tái)，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)程序流程化、業(yè)務(wù)文書模板化，降低出錯(cuò)率，將風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與涉及的法律法規(guī)導(dǎo)入程序模板，快速精準(zhǔn)查找問(wèn)題。第三，利用信息化技術(shù)，對(duì)以往學(xué)院審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行聚合分析，揭示共性，邏輯推理，剖析深層原因，以期提升領(lǐng)導(dǎo)干部正確有效運(yùn)用權(quán)力的能力，推動(dòng)學(xué)院事業(yè)發(fā)展。

四、結(jié)束語(yǔ)

內(nèi)部審計(jì)要依法依規(guī)，采取相應(yīng)程序、技術(shù)和方法發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能。二級(jí)學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，要以權(quán)力運(yùn)行作為主線，搭建體系、梳理脈絡(luò)，保證審計(jì)過(guò)程突出重點(diǎn)、清晰步驟，提高審計(jì)效率。審計(jì)過(guò)程中要把握經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)邊界、合理界定責(zé)任、注重績(jī)效評(píng)價(jià)、做好“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”、強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用、提升審計(jì)信息化水平?！包c(diǎn)線面體”的審計(jì)思維模式同樣可以推導(dǎo)至高校的部處、附屬單位以及其他單位的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，使審計(jì)既能做到有效監(jiān)督，又能推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為，推進(jìn)學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（作者單位：福建師范大學(xué)，郵政編碼：350117，電子郵箱：chenc@fjnu.edu.cn）

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