褚瑩瑩 王藝融 王慧

[摘要]2019年，國(guó)家提出農(nóng)村統(tǒng)一規(guī)劃建房戰(zhàn)略，基于此戰(zhàn)略的需要，國(guó)家對(duì)農(nóng)村地區(qū)的集體土地進(jìn)行重新規(guī)劃。確定不同用途的土地，將其進(jìn)行劃分為不同區(qū)域，分為農(nóng)業(yè)區(qū)與居住區(qū)，因此被劃定范圍內(nèi)的土地就需要進(jìn)行拆建。作為集體土地上房屋所有人的拆遷戶就面臨搬遷安置和拆遷補(bǔ)償問題。在房屋拆遷的過程中，由于拆遷機(jī)制本身尚未完備、法律保障機(jī)制存在弊端以及拆遷參與主體間的利益糾紛等問題，使得拆遷中的現(xiàn)實(shí)問題與法律問題暴露出來。阻礙戰(zhàn)略推進(jìn)、損害農(nóng)民利益，通過創(chuàng)新程序過程、提供完善建議，既保證該戰(zhàn)略正常實(shí)施，又能保障被拆遷人利益最大程度的實(shí)現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]統(tǒng)一住房;拆遷主體;專門立法;利益糾紛;滯后性

[中圖分類號(hào)]D922.32

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，旨在全面振興鄉(xiāng)村，其中《全國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016-2020年）》第七章第三點(diǎn)提及要“建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村”，通過“分類分村編制鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，合理引導(dǎo)農(nóng)村人口集中居住”來達(dá)到此目的，即實(shí)施農(nóng)村統(tǒng)一規(guī)劃建房規(guī)劃，隨之而來的，是亟待解決的拆遷所面臨的問題。

1背景

1.1統(tǒng)一建房規(guī)劃

國(guó)務(wù)院下發(fā)了《全國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016-2020年）》的文件，該份文件中指明農(nóng)村統(tǒng)一規(guī)劃建房的目標(biāo)任務(wù)，從時(shí)下來看，不少地區(qū)從2018年就開始試行農(nóng)村統(tǒng)一規(guī)劃建房的工作，但還有大部分地區(qū)還未開展此項(xiàng)工作。不過值得慶幸的是，根據(jù)國(guó)務(wù)院以及中央的決策部署，農(nóng)村統(tǒng)一規(guī)劃建房的工作將在2020年全面實(shí)施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村統(tǒng)一規(guī)劃建房的目標(biāo)指日可待。

但是，我們要明確并且始終牢記：對(duì)于該政策的實(shí)施需要實(shí)行一地一策，聯(lián)系各地區(qū)不同的情況和發(fā)展程度。不是對(duì)所有的農(nóng)村地區(qū)都一刀切，不考慮各地經(jīng)濟(jì)情況和城市化進(jìn)程，全部實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃建房。實(shí)行這一政策需要有前提條件：主要是因地制宜，對(duì)于一些村子已經(jīng)基本與城市接軌，也就是說有些農(nóng)村地區(qū)房屋集中，基礎(chǔ)設(shè)施齊全，就不必再進(jìn)行重新的統(tǒng)一規(guī)劃建房，如果再進(jìn)行，就相當(dāng)于破壞了現(xiàn)有的統(tǒng)一局面，就可能導(dǎo)致大拆現(xiàn)有房屋，造成資源不必要的浪費(fèi)。

1.2統(tǒng)一建房規(guī)劃的必要性

1.2.1促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。我國(guó)的人口比例中，農(nóng)村人口占絕大多數(shù)，因?yàn)橐恍v史原因?qū)е鲁青l(xiāng)資源分配的不平等，差距日益突出。但是國(guó)家與政府已經(jīng)意識(shí)到了，并且極其重視這一問題，為解決城市與鄉(xiāng)村的資源不均，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等問題，提出了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。并且目前我國(guó)正處于脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵時(shí)期，縮小城市與鄉(xiāng)村的差距，對(duì)于全面建成小康社會(huì)具有深遠(yuǎn)的意義。隨著這些政策的推出并且各政策之間相輔相成，對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生了最大的推動(dòng)效果。農(nóng)村與城市之間的差距越來越小，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃建房可以在基礎(chǔ)設(shè)施方面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。另外，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)思想文化建設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，縮小城鄉(xiāng)差距。在一定意義上，城鄉(xiāng)一體化促進(jìn)了農(nóng)村統(tǒng)一規(guī)劃建房政策的提出與實(shí)施;而農(nóng)村統(tǒng)一規(guī)劃建房又反作用于城鄉(xiāng)一體化，二者相輔相成。

1.2.2農(nóng)村統(tǒng)一規(guī)劃建房有助于實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。實(shí)施農(nóng)村統(tǒng)一規(guī)劃建房，將劃定范圍內(nèi)的村莊的土地進(jìn)行劃分，劃分為永久農(nóng)田保護(hù)區(qū)、居住聚集區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)。這樣有助于城鄉(xiāng)一體化的規(guī)范劃定：一方面，中國(guó)雖然地大物博，但是從可持續(xù)發(fā)展的理念上考慮，防止土地資源的不必要浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境資源協(xié)調(diào)發(fā)展。提出并落實(shí)統(tǒng)一規(guī)劃建房可以保護(hù)土地資源并且可以在有限的土地上實(shí)現(xiàn)土地資源的代內(nèi)公平與代際公平，以謀求更高的土地利用率，避免資源的不必要浪費(fèi)。另一方面，可以使村民之間的交流更加便利，村民統(tǒng)一居住在劃定的居住區(qū)，戶與戶之間的交流更加密切。實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃建房可以拉近戶與戶之間的距離，使村民們更好的生活在一起。

2農(nóng)村統(tǒng)一住房拆遷中現(xiàn)存的問題

2.1拆遷所帶來的巨大利益，對(duì)參與主體的影響

2.1.1對(duì)房屋所有權(quán)的拆遷戶來說，拆遷意味著金錢，面對(duì)巨額拆遷款的誘惑。我們?cè)谌粘Ｉ畹男侣勚?，屢見不鮮被拆遷人為了盡可能的取得更多的拆遷款，會(huì)以不拆遷或者拖延拆遷相威脅，成為“釘子戶”，這樣會(huì)大大拖延拆遷進(jìn)程。而且拆遷區(qū)域的拆遷戶之間存在相互攀比或者聯(lián)合起來對(duì)抗拆遷，最終使拆建工作停滯不前。

2.1.2對(duì)政府等決策機(jī)構(gòu)來說，因?yàn)椤搬斪討簟钡拇嬖?，使政府的拆遷工作很難推進(jìn)，從而影響到政策的實(shí)施，不利于農(nóng)村統(tǒng)一規(guī)劃建房政策的實(shí)施，造成公共資源的浪費(fèi)。政府是聯(lián)系開發(fā)商和被拆遷人兩方的中間紐帶，可能會(huì)出現(xiàn)以權(quán)謀私的現(xiàn)象，因?yàn)檗r(nóng)村拆遷目前立法尚不完善，所以面對(duì)巨大的拆遷利益誘惑，某些政府更希望以更低的拆遷款達(dá)到使被拆遷人拆遷的目的，會(huì)出現(xiàn)濫用公權(quán)力的現(xiàn)象。

2.1.3對(duì)開發(fā)商來說，是間接影響。開發(fā)商受政府的雇傭，負(fù)責(zé)拆房建房，如果拆遷戶不配合，拆遷工作無法順利開展，開發(fā)商的工期就會(huì)被延誤，完不成限時(shí)義務(wù)?；蛘吣承┑貐^(qū)的開發(fā)商為了謀取更多的利益，開發(fā)商只為了追求工期速度，不求質(zhì)量，而不顧及保護(hù)拆遷房屋周圍的環(huán)境情況，造成了資源的浪費(fèi)，對(duì)拆遷房進(jìn)行強(qiáng)拆，不考慮實(shí)際情況。以上的這些情況都會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村拆遷工作無法正常順利進(jìn)行。

2.2拆遷中涉及第三方的利益保護(hù)問題

拆遷中第三方是否得以參加訴訟取決于其與行政行為之間的利害關(guān)系。若存在間接利害關(guān)系那么其可以作為行政訴訟第三人參與訴訟;若存在直接利害關(guān)系，則具備原告資格。在房屋拆遷行政行為中，如何對(duì)所涉房屋享有權(quán)利的主體進(jìn)行救濟(jì)？在這里我們主要討論的是關(guān)于對(duì)訴訟處理結(jié)果存在利害關(guān)系的第三人的利益保護(hù)，即除直接參與拆遷的當(dāng)事人外與被拆遷方存在利益關(guān)系的主體的救濟(jì)。以下分別從在拆遷物上設(shè)立買賣，抵押兩個(gè)方面說明。

2.2.1農(nóng)村房屋買受人的利益救濟(jì)。一般而言動(dòng)產(chǎn)經(jīng)過債權(quán)關(guān)系的確立和物的交付即可獲得所有權(quán)，此時(shí)買受人依法成為物的所有權(quán)人。生存權(quán)是基本的權(quán)利，住房是生活的基本保障，對(duì)于農(nóng)村公民來說，住房的作用不言而喻。我國(guó)通過物權(quán)法明確賦予農(nóng)村成員宅基地的使用權(quán)，允許其法律規(guī)定的范圍內(nèi)建造房屋，但是法律又在一定程度上限制此項(xiàng)權(quán)利的自由程度。

（1）根據(jù)“房地統(tǒng)一”的原則，農(nóng)村房屋所有權(quán)人出賣房屋時(shí)其相應(yīng)的喪失宅基地使用權(quán)，并且喪失了重新申請(qǐng)宅基地的權(quán)利。

（2）買受人主體的限制。訂立買賣契約的雙方需屬于同一農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制。所以，當(dāng)面臨拆遷補(bǔ)償時(shí)買受人當(dāng)然享有房屋所有權(quán)并可以作為被拆遷方提起行政訴訟。然而買受人的救濟(jì)障礙在于買賣雙方不屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，存在以下兩種情況：①買受人為城市戶口;②買受人雖然不是擁有城市戶口的城市居民但是與出賣人不屬于同一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)體。因?yàn)檎卮嬖诘哪康氖怯行У膶?shí)現(xiàn)農(nóng)民的基本生活保障——“住有所居”。

鑒于以上兩種情形下的買賣合同視為無效合同，其實(shí)現(xiàn)權(quán)益救濟(jì)應(yīng)按照《合同法》五十八條，出賣人可以基于請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)請(qǐng)求返還該房屋。另外根據(jù)公平原則對(duì)于買受人基于信賴產(chǎn)生的期待利益的喪失一般是按照雙方過錯(cuò)的比例分配拆遷款補(bǔ)償，但是并沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，一般是體現(xiàn)在當(dāng)?shù)卣C布的管理?xiàng)l例中。在大多數(shù)地方的農(nóng)村宅基地房屋買賣合同處理意見中大多按照出賣人比例低于買受人的比例進(jìn)行。如上海為3：7。

2.2.2“抵押試點(diǎn)”下的農(nóng)村房屋抵押權(quán)的利益保護(hù)。對(duì)于是否能在農(nóng)村房屋上設(shè)立抵押權(quán)我國(guó)主要有以下兩種觀點(diǎn)：

（1）堅(jiān)持房屋與土地不能進(jìn)行物理上的分離，在農(nóng)村房屋上設(shè)立限制物權(quán)也會(huì)在宅基地上設(shè)立相應(yīng)的限制物權(quán)。而物權(quán)法184條明確規(guī)定禁止抵押宅基地使用權(quán)。因此在房屋上設(shè)立限制物權(quán)是沒有法律支持的。

（2）第二種觀點(diǎn)：房地一致與分離原則的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。物權(quán)法雖然規(guī)定了不能以宅基地使用權(quán)為抵押權(quán)的標(biāo)的，但是并沒有將房屋所有權(quán)排除在抵押標(biāo)的的范圍之外。單純地抵押農(nóng)村房屋導(dǎo)致的只是施加在房屋本身的權(quán)利限制，并不影響宅基地使用權(quán)的權(quán)力完整性。根據(jù)十八屆三中全會(huì)作出的“改革決定”中對(duì)于房屋抵押試點(diǎn)的規(guī)定，可以得知農(nóng)村房屋是可以抵押的并且宅基地使用權(quán)應(yīng)隨之一起抵押。農(nóng)村房屋抵押的實(shí)現(xiàn)，可以有效地促進(jìn)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)的流動(dòng)性和市場(chǎng)化，同時(shí)可以有效地縮小城鄉(xiāng)差距。農(nóng)村房屋的抵押目前缺乏普遍性，在試點(diǎn)以外的廣大地區(qū)，農(nóng)村房屋抵押仍需遵循擔(dān)保及物權(quán)相關(guān)法律規(guī)定。在拆遷補(bǔ)償協(xié)議的法律關(guān)系中只有房屋所有權(quán)人可以作為權(quán)利主體。設(shè)立抵押的房屋被拆遷，抵押權(quán)人只能依照《物權(quán)法》第一百七十四條提起民事訴訟請(qǐng)求補(bǔ)償.

2.2.3拆遷中的滯后問題。沖突主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：補(bǔ)償金和安置房源。在面臨拆遷時(shí)，被拆遷人往往面臨兩種利益比較，在補(bǔ)償金不足以提供給他們與未拆遷前同等的住房保障時(shí)，大多數(shù)人會(huì)選擇以房換房，或許會(huì)有一部分人選擇拖延進(jìn)程，以期在博弈中取得勝利。尤其是安置房源滯后，沒有房屋居住，大部分人只能選擇補(bǔ)償金。但是因?yàn)榈乩砦恢茫咧С趾偷貐^(qū)發(fā)展等隱性利益的存在。在同等房屋面積的情況下，房屋的價(jià)格會(huì)呈現(xiàn)差異，在差異過大的情況下被拆遷人可能面臨無房、失業(yè)、教育的困境。同時(shí)也誕生釘子戶這類利益沖突群體，拖慢拆遷進(jìn)程。

3原因分析

3.1缺乏專門性針對(duì)農(nóng)村土地房屋征收拆遷的法律規(guī)范

在我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)中，圍繞拆遷參與的主體主要包括：公權(quán)力組織，拆遷建設(shè)承建主體以及被拆遷方（主要包括農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織），但有些情況下還可能涉及其他人的利益例如租客、買賣合同的另一方等。從矛盾論視角來看，由于利益的重合，在各方主體之間必然產(chǎn)生矛盾與沖突。一方面，我國(guó)目前學(xué)術(shù)界對(duì)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及土地增值收益的分配研究較為深入，但對(duì)于解決國(guó)家與農(nóng)民之間的拆遷問題以及農(nóng)民、被委托方即施工單位之間的沖突，以及實(shí)踐中還會(huì)出現(xiàn)關(guān)于村民資格認(rèn)定問題等研究不夠深入;另一方面，雖然我國(guó)《憲法》包括其他法律文件在內(nèi)，都規(guī)定征地與房屋拆遷的相關(guān)程序，但在實(shí)踐中經(jīng)常被使用的《物權(quán)法》僅籠統(tǒng)的對(duì)拆遷補(bǔ)償與維護(hù)被征收土地人的合法權(quán)益作出規(guī)定、而《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱土地管理法）僅對(duì)征收集體土地的程序做出規(guī)定，這兩部法律都未對(duì)農(nóng)村集體土地的征收與房屋的拆遷做詳細(xì)的規(guī)定。所以，目前我國(guó)缺乏專門針對(duì)農(nóng)村集體土地與房屋征收的專門性立法。

3.2房屋以及土地征收產(chǎn)權(quán)問題不明確

產(chǎn)權(quán)是一個(gè)比較復(fù)雜的概念，我們很難去明確界定其界限，實(shí)踐中它主要是指所有權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)等。我國(guó)法律規(guī)定的房屋征收實(shí)際上是涉及兩種權(quán)力變動(dòng)的程序及內(nèi)容，其中包括房屋所有權(quán)的變動(dòng)以及由于必然涉及的土地使用權(quán)的提前收回所引起的土地使用權(quán)的變動(dòng)。但實(shí)踐中，一般為一體征收，一體補(bǔ)償，征收的對(duì)象是農(nóng)村集體土地，而房屋僅作為土地上的附著物，隨著土地的征收而被一并征收，大大降低了補(bǔ)償力度：在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中卻單獨(dú)列明了房屋征收補(bǔ)償程序，并未將房屋作為土地的附著物一體征收與補(bǔ)償，但我們要了解國(guó)有土地區(qū)別于農(nóng)村集體土地，因此，并不適用。

在2011年新制訂的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定了關(guān)于房屋所有權(quán)變動(dòng)的程序，將獨(dú)立列明房屋征收補(bǔ)償程序，并未將房屋作為土地附著物一體征收與補(bǔ)償，但其中的第一條表明此條例針對(duì)于“國(guó)有土地”上的房屋征收，并不適合農(nóng)村集體土地上的房屋征收。

而《土地管理法》第四十八條僅就作為土地附著物的青苗等進(jìn)行一體補(bǔ)償，顯然與房屋與土地一起征收、一體補(bǔ)償?shù)恼f法相違背，所以要分別明確房屋的所有權(quán)與土地的使用權(quán)。

4完善建議

4.1第三方利益保護(hù)

4.1.1設(shè)立限制用益物權(quán)。允許在一定條件下，宅基地用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)，使取得房屋所有權(quán)的主體可依法取得在一定條件下的土地占有權(quán)，可以有效解決房屋所有權(quán)的權(quán)屬問題，同時(shí)也滿足了房屋與土地?zé)o法分離的物理?xiàng)l件。但是地上權(quán)的使用權(quán)益仍屬于用益物權(quán)人。對(duì)于占有權(quán)應(yīng)當(dāng)僅認(rèn)定其是作為土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)銜接的媒介。僅表示對(duì)他人一定期限內(nèi)對(duì)房屋所涉土地的占有和利用。

4.1.2由政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)房屋權(quán)利的流轉(zhuǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)轉(zhuǎn)移。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，根據(jù)中央一號(hào)文件，相關(guān)試點(diǎn)地區(qū)正在推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)、所有權(quán)和房屋所有權(quán)得到確權(quán)工作，推動(dòng)了2016年在各省市地區(qū)對(duì)于農(nóng)村宅基地住房通過抵押貸款實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的進(jìn)行。為了響應(yīng)農(nóng)村改革需要促進(jìn)集體土地的人市和融資流動(dòng)性，部分地區(qū)的部分試點(diǎn)規(guī)范文件明確規(guī)定宅基地使用權(quán)與房屋一并抵押。從另一角度分析，允許向銀行抵押其實(shí)是為農(nóng)村房屋所有權(quán)人在面臨抵押時(shí)提供了一個(gè)合法的限制選擇。當(dāng)然“限制流轉(zhuǎn)”態(tài)度也是基于農(nóng)村社會(huì)保障這一民生工程極度薄弱的現(xiàn)實(shí)而做出的，在城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化且宅基地有償限價(jià)取得制度也得以實(shí)施的條件下，“法律家長(zhǎng)主義”立法模式也應(yīng)隨之改變。在不允許向個(gè)人、集體或是其他組織設(shè)立抵押的階段，通過法律擬制宅基地流轉(zhuǎn)的主體所具有的資格或是在保證農(nóng)民不會(huì)永久喪失宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上限制流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)途徑，以及抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后的農(nóng)民基本生活保障一并由該機(jī)構(gòu)進(jìn)行組織和管理。

4.1.3完善行政監(jiān)督管理程序，提供拆遷中利害關(guān)系人得以尋求救濟(jì)的通道。作為拆遷所涉房屋或是標(biāo)的的其他權(quán)利人，在現(xiàn)行訴訟中并無適合的法律上的地位可以依法參與進(jìn)訴訟當(dāng)中。面臨政府批準(zhǔn)拆遷這一行政行為，其他權(quán)利人雖有權(quán)請(qǐng)求行政主體履行說明義務(wù)。但是大多數(shù)情況下，這一行政行為是符合公共利益的要求的，那么這一行為既是合法的也是合理的。至此而言，拆遷的沖突本質(zhì)是以公共利益為本位的行政活動(dòng)與以個(gè)人利益為本位的個(gè)人發(fā)展活動(dòng)的沖突，為了個(gè)人、集體及國(guó)家的共同發(fā)展，必要時(shí)個(gè)人利益應(yīng)當(dāng)服從于公共利益。但是，法律保護(hù)個(gè)人利益不受非法侵害并且賦予權(quán)力人救濟(jì)權(quán)，只有救濟(jì)權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，法律才得以實(shí)現(xiàn)真正的價(jià)值。雖然，我國(guó)法律已對(duì)“公共利益”予以明確規(guī)定，從要件因素上限制了行政活動(dòng)。但其只依賴于行政主體內(nèi)部的自覺遵守，因此將其他權(quán)利人納入依法請(qǐng)求個(gè)人利益的保護(hù)范圍內(nèi)，是平衡雙方權(quán)益，解決沖突的有效手段。

4.1.4設(shè)立多方協(xié)議。異議制度雖然可以在一定程度上保護(hù)拆遷中涉及的他人利益，但是異議制度可能會(huì)導(dǎo)致，訴訟拖延，從而導(dǎo)致權(quán)力的落空。在拆遷房屋涉及其他法律關(guān)系基礎(chǔ)上，將此法律關(guān)系的主體納入到拆遷協(xié)議中，使得房屋上其他權(quán)利人可以依據(jù)協(xié)議，作為訴訟原告參與到訴訟中。

4.2拆遷中的滯后問題解決

4.2.1加快推進(jìn)集體土地拆遷補(bǔ)償法律，推進(jìn)拆遷程序透明化。目前有關(guān)鄉(xiāng)村房屋的拆遷行為并沒有相關(guān)法律予以明確規(guī)定，因此造成“法律真空狀態(tài)”。法律的滯后無法有效的規(guī)范雙方主體的行為而無法通過有關(guān)法律進(jìn)行權(quán)力救濟(jì)，其實(shí)現(xiàn)利益的方式由被拆遷人提供即更換補(bǔ)償方式選擇貨幣補(bǔ)償或接受滯后時(shí)間。事實(shí)上，盡管滯后時(shí)間內(nèi)，會(huì)提供搬遷費(fèi)用，但是由于環(huán)境和地理位置的變化，被拆遷人往往承受超出其承受能力的支出。推動(dòng)集體土地拆遷的有關(guān)法律建設(shè)，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)被拆遷人和拆遷人雙方的制約。同時(shí)，由于法律強(qiáng)制執(zhí)行力和預(yù)防性的存在，會(huì)對(duì)被拆遷方進(jìn)行初步篩選，進(jìn)而減少拆遷進(jìn)程中糾紛發(fā)生的可能性;其次通過規(guī)定權(quán)利義務(wù)，有利于解決釘子戶的問題，從而推進(jìn)拆遷進(jìn)程。

4.2.2突出政府的監(jiān)督角色，充分發(fā)揮行政裁決的效力。政府應(yīng)當(dāng)公平、公正的使用公權(quán)力。發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用和謹(jǐn)慎注意對(duì)拆遷項(xiàng)目的審查義務(wù)。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位制的補(bǔ)償管理制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)被拆遷方進(jìn)行統(tǒng)一的補(bǔ)償安置工作，保證農(nóng)民住有所居并且對(duì)拆遷項(xiàng)目建立必要的管理制度。首先是知道拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格的變化進(jìn)行改變，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和項(xiàng)目的具體情況計(jì)算相關(guān)隱形利益的補(bǔ)償;其次，監(jiān)督項(xiàng)目的進(jìn)展，防止項(xiàng)目的落空。

4.3制定專門性法律規(guī)范

我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)關(guān)于農(nóng)村拆遷的補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范，建立一套與城市《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》相類似的《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》，依據(jù)上述制定的法律規(guī)范，各地方政府在轄區(qū)內(nèi)根據(jù)各地的實(shí)際情況進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定，以法律的形式規(guī)定拆遷款事項(xiàng)，防止各方參與主體之間不必要的利益斗爭(zhēng)。

4.4建立具體明確的土地征收程序

4.4.1明確征地過程中引起的司法救濟(jì)途徑。在政府做征收土地的決定前，權(quán)衡雙方主要為代表被拆遷人利益的集體組織和代表公共利益的政府，對(duì)于這兩者之間的矛盾的解決是通過聽證會(huì)規(guī)范政府的行為，并不能有效的維護(hù)合法使用土地所帶來的利益，應(yīng)建立訴訟體系。

4.4.2增加群眾參與度，建立具體的聽證制度。法律規(guī)定了農(nóng)村組織集體經(jīng)濟(jì)體對(duì)于決定不滿的可以要求舉行聽證。關(guān)于聽證的程序和規(guī)范則由省、市政府舉行。應(yīng)建立公正中立的聽證制度并由相對(duì)中立的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)聽證的組織和進(jìn)行。其次增加集體成員的參與度，可以通過全體成員的共同意見推選成員代表負(fù)責(zé)與政府和村委會(huì)之間的協(xié)商，正確對(duì)待村委會(huì)的地位，村委會(huì)應(yīng)將本身利益與集體內(nèi)成員統(tǒng)一，同時(shí)應(yīng)主動(dòng)負(fù)責(zé)對(duì)集體內(nèi)成員的法律知識(shí)普及以及溝通交流。

5結(jié)語(yǔ)

隨著農(nóng)村統(tǒng)一住房建設(shè)在全國(guó)各地陸續(xù)推進(jìn)，征地和拆遷問題是我們必然要解決的一個(gè)嚴(yán)峻問題。由于缺乏專門的立法，地方政府未能嚴(yán)格按照法定程序推進(jìn)征收與拆遷以及未能有效發(fā)揮監(jiān)管作用等法律問題和拆遷本身帶來的補(bǔ)償滯后、利益糾紛等現(xiàn)實(shí)問題，往往會(huì)侵犯被拆遷人的利益尤其是農(nóng)民，所以政府理應(yīng)平衡好被拆遷人、政府、開發(fā)商三者間的關(guān)系，果斷采取各項(xiàng)措施，解決實(shí)際困難，切實(shí)保護(hù)三方的利益，尤其是被拆遷入的合法權(quán)益。

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[收稿日期]2020-07-27

[作者簡(jiǎn)介]褚瑩瑩（1998-），女，河南商丘人，在讀本科生。