曾斯平

摘要：高校決策的法律評價具有重要的意義，可以減少和防止高校決策權力的濫用，有利于促進高校管理人員及廣大教職員工法律意識的提高，有利于抑制高校的腐敗。法律評價的實施要注意以下幾個方面：一是要建立和完善法律事務機構；二是突出重點，全面兼顧；三是科學合理地做出評價結論；四是厘定責任主體，落實決策失誤的責任承擔。

關鍵詞：高校決策；法律評價；失誤；實施

中圖分類號：G640 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2019）27-0017-03

一、法律評價對高校決策的重要意義

法律評價在本文中是指以法律作為行為尺度來評價高校決策的活動。當前，高校隨著辦學規(guī)模的擴大，決策的復雜程度也隨之不斷增加。在高校的管理決策中，高校和師生的法律關系究竟如何？師生應當享有哪些權利？如何依法開展教學及科研？諸如此類的問題都不能違法，都應當依據(jù)憲法、法律、法規(guī)的標準來衡量，從而做出判斷與選擇。因此，認真研究高校教育決策失誤的法律評價問題，對促進高校的法制建設和依法治校具有重要的現(xiàn)實意義。

1.可以減少和防止高校決策權力的濫用。法國啟蒙運動時期思想家孟德斯鳩有一句名言：“一切有權力的人都容易濫用權力?！备咝９芾砼c一般政府部門的管理有一定的區(qū)別，高校管理更具有專業(yè)性和技術性的特點，在教學、科研等方面的管理中，法律規(guī)定的程度偏低，很多管理內容缺乏法律硬性規(guī)定，高校管理者在很多方面具有一定的自由決策權和裁量權。有些管理者在法律或相關法規(guī)沒有明確規(guī)定的情況下，往往根據(jù)自己的認識水平和自己的經驗選擇行為方案和做出相關的決定。從學校管理的現(xiàn)狀來看，有些高校行政權力過于泛化，個別學校則出現(xiàn)內部管理失范，甚至出現(xiàn)有“法”不依的現(xiàn)象。近年來，大學生與高校打官司的訴訟案件呈現(xiàn)出上升趨勢，高等學校敗訴案件占了一定的比例，其中又有不少案例牽涉到高校管理者濫用權力的問題。而要減少和防止高校決策權力的濫用，除了高校管理者嚴格地自律之外，還需要有他律的約束。而法律評價對權力的濫用可以起到一定的監(jiān)督作用，通過法律評價，對學校決策做出法律的判斷，從而確定哪些決策是合法的，哪些決策是違法的。這樣可以促使高校各個部門的管理者更加審慎地行使自己手中的權利，從而進一步提高依法辦學、依法管理的自覺性。

2.有利于促進高校管理人員及廣大教職員工法律意識的提高。從提高學校管理人員及廣大教職員工法律意識的角度來看，法律評價是一種最有效的方法之一。通過聚焦某個典型案例，并對這個案例進行系統(tǒng)的法律評價，可以提升高校管理人員及廣大教職員工的法律素質。例如，2014年12月25日，最高人民法院發(fā)布了指導案例38號《田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證案》。[1]這是一個學生狀告母校的典型案例，原告田永是北京科技大學的一名學生，1998年6月，北京科技大學拒絕給該校學生田永頒發(fā)畢業(yè)證和學位證，理由是田永在1996年2月的考試中作弊而被學校取消了學籍。田永在交涉未果的情況下，于1999年初將學校告上法庭。法院經過對該案前因后果的審理認定，學校雖然取消了田永的學籍，但并未真正執(zhí)行，退學處理決定和變更學籍的通知未直接向田永宣布、送達，也沒有給予田永陳述、申辯的機會，田永繼續(xù)以該校學生的身份參加學習。因此判決被告北京科技大學向田永頒發(fā)畢業(yè)證書。法院認為學校的處理決定“缺乏最低限度的程序正義要件，違反正當法律程序，屬于違法行政行為，應當承擔由此產生的法律后果”。[2]田永在這起官司中勝訴。法院對這個案件的審定實際上就是進行法律評價的過程，法院的評價和認定不僅給當事學校的管理人員和師生員工上了一場生動的法制課，而且對全國高校的管理人員及教職員工都具有教育意義。

3.有利于抑制高校的腐敗。近些年來，作為整個社會大系統(tǒng)不可分割的子系統(tǒng)，高校正在不斷地受到腐敗問題的影響，而高校的腐敗問題，嚴重地阻礙著高校各項工作的順利開展，嚴重影響人才的培養(yǎng)質量。中華人民共和國高等教育法第四條規(guī)定：“高等教育必須貫徹國家的教育方針，為社會主義現(xiàn)代化建設服務、為人民服務，與生產勞動和社會實踐相結合，使受教育者成為德、智、體、美等方面全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人。”[3]高校擔負著培養(yǎng)人才的神圣職責，在如此圣潔的地方如果腐敗充斥，必將嚴重影響人才的培養(yǎng)，如果高校的風氣不正，腐敗滋生，學生很容易受到不良的影響，從而背離黨的教育方針。而要抑制高校的腐敗，實現(xiàn)教育目的和教育方針的要求，應當重視法律評價的作用，要對高校的重大決策做出法律評價。例如，針對人事部門在教師招聘方面存在的腐敗問題，必須運用法律評價手段查看相關決策，看招聘的教師是否符合《中華人民共和國教師法》的規(guī)定，如果招聘的教師中有個別教師品德不良，不能為人師表，這個決策就是失誤的。針對基建維修以及后勤采購部門存在的腐敗問題，通過法律評價，看招投標程序是否違規(guī)，是否存在“暗箱”操作，看學校的相關決策是否采用公開招投標的方式進行競標；針對財務部門存在的腐敗問題，必須評價相關決策是否嚴格按照財務管理制度的規(guī)定進行管理。這種法律評價對于防止高校的腐敗具有監(jiān)督的作用。

二、法律評價的實施策略

1.建立和完善法律事務機構。高校決策失誤的法律評價究竟由誰來實施，是從外面聘請專家來評價還是由學校內部組織人員審查，這與法律評價的根本目的及制度設計有關。法律評價的目的是盡量減少決策失誤，從管理的要求來看，法律評價必將成為高校一項重要的常規(guī)性的管理工作。因此，筆者認為高校決策的法律評價應以內部評估為主，外部評估為輔。高校應設立專門的法律事務機構，可以從高校專職從事法學教學的教師或具有法律資質的專業(yè)人員中選擇合適的人員組成，統(tǒng)一由學校紀委領導，可與紀委、監(jiān)察等部門聯(lián)合辦公，也可以直接掛靠在學校辦公室。它的主要任務是處理學校日常的涉法事務，同時，要對學校的決策進行法律評估。機構人員應加強學習與研究，對自身所從事的法律評估工作及相關的法律法規(guī)有較為全面、深刻的認識，要認真履行職責，并守住“法律評價者”的身份，不受外界的各種干擾，按法律規(guī)定對學校的各項決策進行法律判斷和風險把控。因此，學校要重視法律事務機構的建立，已經建立的要進一步健全和完善，保障合理的辦公資源，尊重其履行職責的獨立性，充分發(fā)揮法律事務機構在學校法治化建設中的智囊作用。

2.突出重點，全面兼顧。高校內部的法律評價受到人員編制的影響，資源是有限的，因此要統(tǒng)籌兼顧。首先要突出重點，根據(jù)目前司法機關查處的高校職務犯罪的情況來看，主要集中在人員提拔任用、基建、采購、招生、科研經費使用等幾個方面，這些領域與權、錢甚至還與“色”等因素緊密相關，權錢色互依互生的現(xiàn)象在這些領域常有發(fā)生，因此，法律評價應重點注意這些領域的決策，要通過查看文件、審查會議記錄、調查訪談、搜集證據(jù)等方式，最終確定是否違背決策程序，是否越權決策等。對于違法的決策，應對照法律標準進行登記，以便及時處理。另一方面要全面兼顧，對其他決策項目，要適當安排人員進行審查評價。一般來說，所有的決策在形成正式執(zhí)行文件之前都要認真實施法律評價，在確認沒有與現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸的情況下才能實施。而對“三重一大”的決策除了在正式出臺前進行法律評價外，事后還應進行跟蹤評估和抽樣評估，確保法律評價不留死角。

3.科學合理地做出評價結論。對于法律評價的意見，應實事求是、科學合理地做出評判結論。第一，要對所審查的決策及相關文件明確表態(tài)是否屬于違法決策。要根據(jù)法律評價標準對決策是否違法進行分析評價，但不包括決策的合理性、可行性判斷。[4]要寫出判斷的依據(jù)和理由，主要包括有沒有超越法定權限，有沒有限制、剝奪師生員工的合法權利，有沒有與憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)及上級和本級人民代表大會及其常務委員會決議、決定相抵觸的情形，決策的制定過程是否合法，有沒有違反相關的程序。對以上內容的填寫必須工整、清晰，不得隨意涂改，所有的評價記錄和文檔必須要有評價人的簽名和日期。要重視法律評價的檔案管理，對評價的認定要求進行歸檔，由專人保管，其中電子版本要有備份。第二，對決策是否執(zhí)行或修改提出相應的建議。根據(jù)法律的評判標準，提出支持或修改等具體的意見，可分為以下三種：（1）支持型意見。經過審查評價，確認決策的目的、權限、程序、內容等均符合法律要求的，建議實行或繼續(xù)實施。（2）修改型意見。經過法律評價，發(fā)現(xiàn)某項決策在整體上來說沒有大問題，但在某一條文或少量條文與現(xiàn)行的法律法規(guī)相抵觸，同時可以通過修改進行補正的，就要提出具體的修改意見，使決策得以完善。（3）否定型意見。經審核發(fā)現(xiàn)有些決策是整體上違法，根本不能實施的，就要做出整體上的否定并建議撤銷這個決策。

4.厘定責任主體，落實決策失誤的責任承擔。法律評價的后期環(huán)節(jié)就是要在發(fā)現(xiàn)決策失誤的基礎上，落實決策失誤的責任主體，并根據(jù)掌握的資訊，建議有關部門追究違法者的責任。第一，實事求是厘定責任主體。雖然高校決策是典型的組織決策、集體決策，但是，也可以明確決策責任追究的對象，實行“責任人”負責制度。根據(jù)我國高校特點，高校實行的是黨委領導下的校長負責制，高校重大決策由黨委（常委）會集體討論決定，依據(jù)權責一致原則，黨委書記是第一責任人，應當為違法或者重大失誤的決策承擔一種主要責任。其他參與決策者，應負重要領導責任，對提出反對意見、未被采納仍持保留意見者，不予追究責任。校長在貫徹執(zhí)行黨委決定的過程中，由于自身的各種原因對決策執(zhí)行中發(fā)生的違法決策問題，校長應負主要責任。但是，本應由校長組織實施的黨委集體討論的決策，由于黨委書記違規(guī)操作或直接組織實施而發(fā)生的違法決策問題，應由黨委書記承擔相應的責任。如果黨委書記或校長由于個人私利動機的驅使，指使、包庇、縱容甚至強迫下屬單位及其有關人員發(fā)生的違法決策問題，應按照不同的責任主體劃分各自相應的責任。對于其他二級學院或系以及學校各職能部門的領導干部，應當根據(jù)其擔任職務與決策事項之間的相關程度，來決定責任的內容、大小以及是否應當追究法律責任。第二，允許追責對象申訴。法律評價是一個完整的過程，最后還應允許追責對象申訴，這是對問責客體必要的“司法救濟”，要給決策失誤者一個解釋、自我澄清的機會。決策當事人應反思和回憶自己的決策行為，是否完整地遵循了決策的程序要求，是否對應當納入考察的方案進行了回避或隱瞞，是否窮盡了所有可供選擇的方案，是否有其他不作為的情況等。如果主體通過反思和回憶，認為導致決策失誤的原因不是自己而是他人造成的，為了避免被錯誤地追究責任或者當替罪羊，當事人應提出相關的理由和依據(jù)。應保障被追責人的權利，被追責人員可以在規(guī)定時限內向紀委或上級領導提出申訴，請求復審。這也是體現(xiàn)責任追究的人性化、科學化的重要措施。

總之，高校應自覺利用法律評價的手段，對學校的決策進行認真的分析評估，凡是違法的決策必須堅決糾正。

參考文獻：

[1]中華人民共和國最高人民法院.指導案例38號：田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證學位證案[EB/0L].最高人民法院網.審判業(yè)務.（2014-12-25）[2018-3-1].http：//www.court.gov.cn/shenpan-xiangqing-13222.html.

[2]饒亞東，石磊.田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證案的理解與參照[J].人民司法，2016，（20）：20.

[3]全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會編.中華人民共和國法律匯編[C].北京：人民出版社，2016：914.

[4]趙龍，江惠娟.行政機關內部重大決策合法性審查機制的建構[J].黨政論壇，2015，（6）：26.