艾筍

[摘 要] 伴隨著中國經濟的飛速發(fā)展，以住宅業(yè)為主的房地產業(yè)已然成為當今中國舉足輕重的支柱性產業(yè)。改革開放以來，中國房地產市場取得了長足發(fā)展，在經過房改、土地轉讓和儲備制度完善等歷程后，基本實現(xiàn)了住房商品化和社會化，人民居住條件得到了顯著改善。然而，高房價給居民生活帶來的壓力、炒房現(xiàn)象嚴重、房地產經濟過熱等問題對經濟社會的影響不容小覷，值得社會各界密切關注。針對這些問題，我國進行了多次房地產市場調控，取得了明顯成效。要堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，堅守為人民謀幸福的初心，牢牢把握住房制度改革的正確方向，高度重視房地產泡沫等問題，推動中國房地產市場持續(xù)健康發(fā)展。

[關鍵詞] 住房;房地產市場調控;房地產泡沫;安居;“房住不炒”

[中圖分類號] F062.9 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2018）12-0068-13

人類由穴居野處而易之以宮室以來，“上棟下宇、以待風雨”的住房便成為蕓蕓大眾賴以生存的生活必需，進而成為“家”的代名詞。而伴隨著近30年來中國經濟的高歌猛進，以住宅業(yè)為主的房地產業(yè)深度關聯(lián)電力、冶金、建材、機械制造等重化工業(yè)，以及金融、建筑、家電、物流等諸多行業(yè)，事關產業(yè)工人和農民工兩大勞動大軍就業(yè)問題，已然成為當今中國舉足輕重的支柱性產業(yè)。同時，從美國房地產次貸危機引發(fā)全球性金融危機，進而導致全球性經濟衰退的深刻教訓來看，住房問題對整個世界經濟的影響更是不容小覷，值得社會各界密切關注。

本文循著歷史發(fā)展的時間軸，通過回顧近40年來影響中國住房問題的“大事件”，較為完整地勾勒出中國房地產市場的發(fā)展歷程，從中透視出影響住房發(fā)展的諸多關鍵因素，也從不同角度描繪了演進過程中的“眾生相”，旨在引發(fā)對中國住房發(fā)展內在規(guī)律的探求與思考。

一、中國住房問題產生的背景

（一）兩次生育高峰與獨生子女政策

人口是影響人類社會和經濟發(fā)展的關鍵因素。20世紀60年代初期，隨著三年自然災害結束，經濟狀況逐漸好轉，中國人口增長進入了建國以來前所未有的高峰期，并一直持續(xù)到70年代初，成為建國后“第二次人口生育高峰”。針對人口增長過快的問題，國務院于1973年成立計劃生育領導小組，提出了“鼓勵晚婚晚育，生育間隔至少三年以上，一對夫妻最多生育兩個孩子”的政策。1979年1月，全國計劃生育工作會議召開，將原來“最多兩個”的提法改為“最好一個”，獨生子女政策正式實施。

進入80年代，由于“第二次人口生育高峰”出生人口陸續(xù)進入生育年齡，加之當時《婚姻法》的修改造成大量未到晚婚年齡人口提前進入婚育行列，使得人口出生率再次出現(xiàn)回升，進而形成建國后“第三次人口生育高峰”，1990年中國總人口達到11.43億。

顯然，上世紀的兩次人口生育高峰，以及之后長達37年的獨生子女政策，對中國經濟社會發(fā)展產生了極其深遠的影響，也注定了住房將成為影響中國幾代人的重大問題。

（二）福利分房制度

新中國建立之初，面對滿目瘡痍、百廢待興、資源匱乏的經濟狀況和帝國主義孤立封鎖的國際環(huán)境，中央政府推行了自給自足、自力更生的計劃經濟，生活物資嚴格按計劃配額供給。在住房供給方面，由政府無償劃撥建房用地，政府或單位出資建設公房，按行政級別、工齡等條件分配給職工租住，并收取極低的房租，這便是建國后延續(xù)了半個世紀的福利分房制度。

伴隨著上世紀兩次人口生育高峰的到來，加之“文革”結束后因恢復高考引發(fā)的知青返城潮，住房供需矛盾迅速演變成全局性問題，到1978年，城鎮(zhèn)居民人均居住面積不升反降，由1950年的4.5平方米下降至3.6平方米[1]。而福利分房制度的一個重要特點，就是按行政級別配給，行政級別越高，分房面積自然越大。在這種配給制度下，一些單位行賄受賄、篡改人事檔案、突擊婚育等不正之風盛行，甚至屢屢引發(fā)刑事案件，由此產生的干群矛盾在各單位幾乎無法避免。同時，相對于大量的住房維修保養(yǎng)支出，低房租收不抵支，政府或單位無力承擔全部補貼（北方地區(qū)還有采暖費），造成許多公房年久失修和采暖困難。解決住房難問題，成為廣大人民群眾的迫切需求。

二、中國住房制度改革的探索

（一）住房商品化、社會化——房改大潮

1978年12月，黨的十一屆三中全會作出了“對內改革、對外開放”的偉大決策，住房問題也隨之成為實施改革的重點領域。1980年1月，《紅旗》雜志發(fā)表《怎樣使住宅問題解決得快些》一文，指出住宅是個人消費品的重要組成部分，應該走商品化道路[2]。4月2日，鄧小平同志就盡快解決當時普遍存在的住房難問題作了重要指示：“關于住宅問題，……要考慮城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城鎮(zhèn)居民個人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房可以出售，老房子也可以出售?？梢砸淮胃犊睿部梢苑制诟犊?，十年、十五年付清。住宅出售以后，房租恐怕要調整。要聯(lián)系房價調整房租，使人們考慮到買房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人們就不買房子了。繁華的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地區(qū)和不方便地區(qū)的房子，城區(qū)和郊區(qū)的房子，租金應該有所不同。將來房租提高了，對低工資的職工要給予補貼。這些政策要聯(lián)系起來考慮。建房還可以鼓勵公私合營或民建公助，也可以私人自己想辦法。農村蓋房要有新設計，不要老是小四合院，要發(fā)展樓房。平房改樓房，能節(jié)約耕地。蓋什么樣的樓房，要適合不同的地區(qū)、不同居民的需要?！盵3]小平同志的談話，雖寥寥300余字，但從根本上打破了城鎮(zhèn)住房公有制的思想禁錮，要求對城鎮(zhèn)住房制度實施一系列的、全面的改革，總目標便是走住房商品化、社會化道路。自此，我國商品房開發(fā)開始起步，并逐步在各地星火燎原。

經過理論與實際工作者反復研究醞釀及開展試點，社會各界對于實施住房制度改革逐步形成了共識，將“加快住宅建設，不斷地提高人民的居住水平”作為房改的根本目的，并把提高公房租金和出售公房作為房改的切入點。為此，1984年國務院在批準試點城市實行“公有住房補貼出售”的基礎上，于1985年成立了全國住房租金改革領導小組。1986年召開的城鎮(zhèn)住房制度改革問題座談會決定成立國務院住房制度改革領導小組。1988年1月，第一次全國住房制度改革工作會議召開，宣布將房改正式納入中央和地方的改革計劃，分期分批在全國啟動實施。其后，分別召開了三次全國住房制度改革工作會議，并于1994年頒布《國務院關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，循序漸進地推行了公房出售，建立了住房公積金制度，實施了國家安居工程。1998年7月，國務院頒布《關于進一步深化住房制度改革 加快住房建設的通知》，要求從1998年下半年開始停止住房實物分配。2000年2月，時任建設部部長在國務院新聞辦舉辦的記者招待會上宣布：“住房實物分配在全國已停止”[4]，宣告了中國住房福利分配制度的終結。

相對于“破舊”而言，“立新”的道路更加漫長而曲折。實際上，在推行住房分配貨幣化，構建以經濟適用住房為重點的住房供應體系，以及形成與之相配套的住房市場、住房金融、中介服務、物業(yè)管理和宏觀調控體系的進程中，房改工作可謂一波三折：一是房地產開發(fā)過熱。1987年8月，國家計委等三部委局頒布《關于加強商品房屋建設計劃管理的暫行規(guī)定》，要求自1987年起將各地商品房建設納入國家計劃，采取計劃管理手段對剛剛興起的商品房開發(fā)進行“退燒”，這也是中國房地產宏觀調控的萌芽。二是通貨膨脹影響了房改進程。1988年，國內物價改革“闖關”受挫，嚴重的通貨膨脹使公房提租和住房補貼工作遇阻，以致公房租金至今仍處于畸低水平。三是房地產泡沫引發(fā)新一輪調控。1993年6月，因海南房地產泡沫問題惡化，時任國務院副總理宣布終止房地產公司上市、全面控制銀行資金進入房地產業(yè)，住房商品化進程遭遇寒潮。四是房地產業(yè)迎來發(fā)展機遇期。1998年，為拉動內需，對沖1997年亞洲金融危機對中國經濟的影響，國務院下發(fā)《關于進一步深化住房制度改革 加快住房建設的通知》，將“建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系;發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場”作為深化房改的目標，房改工作局面迅速打開，中國房地產業(yè)也因此得到迅猛發(fā)展，逐漸成為國民經濟支柱性產業(yè)。

（二）土地使用制度改革——土地轉讓

1986年6月25日，第六屆全國人大常委會第十六次會議通過并頒布《中華人民共和國土地管理法》，標志著我國土地管理工作開始被納入法制化的軌道。

1987年12月1日，深圳特區(qū)率先敲下了國有土地使用權拍賣的第一槌，突破了當時土地使用權不允許轉讓的法律規(guī)定。1988年，在該宗土地上開發(fā)的商品房小區(qū)東曉花園竣工建成，售價1600元/平方米。鑒于土地有償使用已成為當時土地使用制度改革中不可回避的核心問題，1988年4月，七屆全國人大一次會議通過的《憲法修正案》將“禁止土地出租”的條款，相應修改為“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”，以根本大法的形式確立了土地使用權的商品屬性。12月，全國人大常委會據(jù)此修訂了《中華人民共和國土地管理法》，刪除了“禁止出租土地”，增加“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”“國家依法實行國有土地有償使用制度”等內容。這一系列法律法規(guī)的頒布，從根本上為住房商品化鋪平了道路。

1994年7月，第八屆全國人大常委會第八次會議通過《中華人民共和國城市房地產管理法》，從法律層面確立了我國房地產管理的基本原則，涵蓋了房地產開發(fā)用地、房地產開發(fā)、房地產交易、房地產權屬登記等主要管理環(huán)節(jié)，我國國有土地有償使用制度基本形成。

（三）經營城市理念的興起與土地儲備管理的規(guī)范

“經營城市”這一理念，發(fā)端于2001年中國市長協(xié)會第三次代表大會，自此全國范圍內掀起了一股經營城市的熱潮?！叭绾谓洜I好城市土地資源，實現(xiàn)土地在有償轉讓中的財政收入最大化”成為經營城市中最為關鍵的課題。于是，各地紛紛以創(chuàng)新城市土地管理制度為目標，大膽探索建立土地儲備制度①，從而為“土地財政”的勃興鋪平了道路。

1997年3月，杭州、上海分別出臺了《杭州市土地儲備實施辦法》《上海市國有土地使用權收購、儲備、出讓試行辦法》。其中，由市政府注資設立公司性質的城市土地儲備中心，對全市土地實行統(tǒng)一收購、統(tǒng)一規(guī)劃使用、統(tǒng)一招投標與拍賣的“杭州模式”，引起了各地政府的關注和競相效仿。但這種集政企于一身的壟斷經營模式也遭到了社會各界的詬病。2007年，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合制發(fā)《土地儲備管理辦法》，對土地儲備管理予以統(tǒng)一和規(guī)范。

三、中國住房制度改革和發(fā)展中面臨的問題

（一）高房價給居民生活帶來壓力——“房奴”誕生

房奴（mortgage slave）是指通過借貸購房且年償債本息占到家庭年收入50%以上的城鎮(zhèn)居民家庭。該詞自2006年初開始成為流行詞匯而廣泛傳播后，于2007年8月成為教育部公布的171個漢語新詞之一[5]。

“房奴”的孕育要追溯到上世紀90年代初。隨著房改工作的推進，1991年建行、工行率先成立房地產信貸部，個人住房信貸業(yè)務開始起步。1995年8月，央行頒布《商業(yè)銀行自營住房貸款管理暫行辦法》，標志著我國銀行商業(yè)性住房貸款走上正軌，但貸款條件十分嚴苛：借款人須在銀行先存入不少于房價款的30%、期限在半年以上的存款，貸款比例不超過房價款的70%，貸款最高期限為10年。直至1998年取消一系列條件限制。1999年又將貸款比例提高至房價款的80%，將貸款最高期限延長至30年之后，個人住房貸款條件才得以全面放寬，住房貸款自此快速增長。此后，一則“中國老太太和美國老太太的故事”開始廣泛流傳：中國老太太和美國老太太在天堂相遇，中國老太太說：“我攢了30年錢，晚年終于買了一套大房子”;美國老太太則告訴她：“我住了30年的大房子，晚年終于還清了全部貸款?！边@個故事形象地告訴老百姓應轉變消費觀念，學會借明天的錢辦今天的事。

2002年5月，針對土地協(xié)議出讓方式所存在的權力尋租普遍、國有資產流失等弊端，國土資源部頒布《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》，明確規(guī)定包括商品住宅用地在內的經營性用地必須通過招拍掛方式出讓。自此，地價上漲的勢頭從東部地區(qū)向中西部地區(qū)蔓延，房價隨之逐年攀升。2004年3月，國土資源部下發(fā)通知，規(guī)定2004年8月31號以后所有經營性用地出讓全部實行招拍掛制度（即所謂的”831”大限），進而觸發(fā)了首輪全國性房價大幅上漲，工薪階層開始大量購房，首批“房奴”由此誕生。

改革開放以來，隨著人民生活水平不斷提高，城鎮(zhèn)居民收入大幅增加，首批“房奴”已基本還清房貸，或已無太大償債壓力，越來越多的居民開始追求更高質量的住房條件，甩掉“房奴”的帽子。但是，房價上漲給廣大低收入群體帶來的住房難問題仍然值得思考和警惕。

（二）炒房現(xiàn)象——以“溫州炒房團”為例

溫州位于浙江省東南部，東瀕東海，南毗福建;其土壤肥沃，河流湖泊眾多，海洋資源豐富，自古就是“魚米之鄉(xiāng)”;其常住人口在2015年達到911.7萬人，居全省之首。溫州人以其“敢拼敢闖、敏銳務實、善抓機遇、共贏合作”的經商文化，在改革開放后迅速積累起巨大的民間財富。1998年，全國停止住房福利分配、推行住房商品化制度，具有敏銳商業(yè)嗅覺的溫州人感到機會來臨，民間資金開始大量投入當?shù)胤康禺a業(yè)，市區(qū)房價從2000元/平方米左右起步，至2001年快速飆升到7000元/平方米以上，從此掀開了大范圍炒房的大幕。隨后幾年，“溫州炒房團”陸續(xù)奔赴全國各大主要城市，其成員組成也由富豪階層發(fā)展壯大到普通工薪階層，所到之處房價紛紛躥漲。

在“溫州炒房團”現(xiàn)象的背后，當?shù)孛襟w扮演著極其重要的角色。一方面，媒體通過宣傳報道為外地開發(fā)商推薦樓盤，吸引炒房團前往造勢，以換取開發(fā)商大量廣告投入;另一方面，組成專門團隊承辦樓盤推介會，邀請有實力的當?shù)厣倘私M團看房，甚至發(fā)動內部員工動員親友隨同參團，組成浩浩蕩蕩的“房托”大軍，以獲取不菲的“推介費”。這一時期，房地產廣告成為當?shù)孛襟w的主要創(chuàng)收來源。

“溫州炒房團”現(xiàn)象持續(xù)了近10年時間，真正使其回歸平靜的，是始于2010年以限購限貸嚴厲手段為主的第三輪房地產市場調控。這一年，不僅國務院連續(xù)頒布了“國十一條”“國十條”，而且央行在下半年開啟了加息通道，提高了房貸利率。2011年國務院進一步頒布了“新國八條”，擴大了限購范圍，加大了限購力度，多重因素導致“溫州炒房團”元氣大傷，在近年主要城市房價上漲中已難覓其身影，而其折射出的市場經濟自發(fā)性、盲目性等特征，則為今后進一步規(guī)范房地產經濟發(fā)展提供了現(xiàn)實課題和鮮活案例。

（三）房地產經濟過熱

2003年，中國經濟呈現(xiàn)出令人擔憂的過熱景象，國務院及相關部委先后出臺了一系列調控措施抑制經濟過熱。然而，2003年8月發(fā)布的《國務院關于促進房地產市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》指出，“一些地區(qū)住房供求的結構性矛盾較為突出，房地產價格和投資增長過快”，強調“實現(xiàn)房地產市場持續(xù)健康發(fā)展，對于全面建設小康社會，加快推進社會主義現(xiàn)代化具有十分重要的意義”，并提出“搞活住房二級市場”“加大住房公積金歸集和貸款發(fā)放力度”等一系列措施，故而被房地產界視為重大利好，進一步刺激了房地產投資和消費的增長。

2004年4月26日，中央政治局召開會議，要求統(tǒng)一思想，堅決遏制某些行業(yè)中的盲目投資和低水平擴張[6]。之后，鋼鐵、電解鋁、水泥等行業(yè)的盲目投資得到遏制，但物價上漲的勢頭卻有增無減。對此，當年的中央經濟工作會議決定采取進一步加強和改善宏觀調控的政策措施。2005年，以調控房價為目標的宏觀調控首次上升到國家層面。2005年3月，國務院辦公廳下發(fā)《關于切實穩(wěn)定住房價格的通知》（即“國八條”），要求地方政府切實負起穩(wěn)定房價的責任，合理確定拆遷規(guī)模，引導居民合理消費預期，抑制住房價格過快上漲，第二輪房地產市場調控由此開啟。2006年5月，國務院辦公廳轉發(fā)建設部等九部門制定的《關于調整住房供應結構穩(wěn)定住房價格的意見》，“9070”政策（套型在90平方米以下的住宅比率必須達到開發(fā)面積的70%）被提了出來，稅收和信貸等政策進一步緊縮。

2007年，隨著人民幣快速升值，物價上漲（全年CPI上漲4.8%，創(chuàng)下11年來新高），股市行情火爆（上證指數(shù)相繼突破多個整數(shù)大關，沖上6124的歷史高點），“地王”現(xiàn)象仍頻頻出現(xiàn)，房價繼續(xù)快速上漲。8月，國務院發(fā)布《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，要求“進一步建立健全城市廉租住房制度，改進和規(guī)范經濟適用住房制度，加大棚戶區(qū)、舊住宅區(qū)改造力度，力爭到“十一五”期末，使低收入家庭住房條件得到明顯改善，農民工等其他城市住房困難群體的居住條件得到逐步改善”;9月，央行、銀監(jiān)會發(fā)布通知，要求嚴控房地產開發(fā)貸款，提高第二套房首付比例。

經過長達4年的持續(xù)調控，全國性房價上漲勢頭得以遏制，部分地區(qū)房價開始出現(xiàn)松動跡象。2008年二季度，廣州、深圳、上海等城市房價率先下跌，成交量驟然下降，全國樓市的拐點顯現(xiàn)。

四、中國房地產市場調控回顧

（一）國際金融危機影響

樹欲靜而風不止。2008年下半年，當中國宏觀經濟調控成效顯見之時，一場由美國次貸危機引發(fā)的國際金融危機全面爆發(fā)，歐美發(fā)達經濟體的經濟狀況急轉直下。受此影響，中國經濟增速快速回落，出口出現(xiàn)負增長，大批農民工返鄉(xiāng)，經濟面臨“硬著陸”的風險。為應對危機，央行在百日內連續(xù)5次降息，以增加貨幣流動性;2008年11月，國務院常務會議推出了進一步擴大內需、促進經濟平穩(wěn)較快增長的10項措施，并逐步形成應對危機的一攬子計劃。據(jù)匡算，截至2010年底，這一攬子計劃的投資總規(guī)模約為4萬億元，故被稱為“四萬億”經濟刺激計劃，其中中央投資11800億元，占總投資規(guī)模的29.5%。如表1。

（表1）2008年底到2010年底，4萬億元投資的重點投向和資金測算

按照進一步擴大內需、促進經濟平穩(wěn)較快增長的應對基調，國務院辦公廳于2008年12月發(fā)布《關于促進房地產市場健康發(fā)展的若干意見》，要求“加快保障性住房建設，鼓勵住房合理消費，促進房地產市場健康發(fā)展”，并通過下調契稅稅率、暫免個人買賣印花稅和營業(yè)稅、免征個人轉讓出售的土地增值稅、降低購買首付比和個貸利率等措施，鼓勵普通商品住房消費。2009年1月，四大國有商業(yè)銀行宣布“2008年10月27日前執(zhí)行基準利率0.85倍優(yōu)惠，無不良信用記錄的優(yōu)質客戶原則上都可以申請七折優(yōu)惠利率”;緊接著，各地方政府紛紛出臺細則，尤其在對第一套住房的解釋上，采用了寬松的標準，即對已貸款購買一套住房的居民，為改善居住條件，再貸款購買第二套普通住房，比照執(zhí)行首次貸款購買普通自住房的優(yōu)惠政策。這意味著購買第二套普通自住房同樣可以享受最優(yōu)惠的待遇。同年5月，國務院發(fā)布《關于調整固定資產投資項目資本金比例的通知》，將普通商品住房項目的最低資本金比例由35%調低至20%。這一政策所釋放的信號，極大提振了房地產行業(yè)的信心，也刺激了消費者敏感的神經，商品房成交量迅猛反彈，房價隨即步入上升通道。由此，中國房地產市場在2009年開啟了一輪“過山車”行情。

至2009年底，房價上漲速度再次加快，北京、上海、深圳、廣州、三亞等熱點區(qū)域的反彈強度甚至超過100%，全年交易量也創(chuàng)出新高。以北京為例，全年二手房交易量超過25萬套，超過過去3年總和。這一年中，市場參與各方的心態(tài)，經歷了從觀望到參與、癡迷的過程。下半年，土地價格也水漲船高，“地王”頻現(xiàn)，面粉貴過面包的情況比比皆是，“地王”紀錄被屢屢刷新。

面對樓市從低迷到瘋狂的狀況，中央決定從快遏制房價上漲，防范房地產泡沫進一步擴大。2009年11月，國土資源部、發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《限制用地項目目錄（2006年本增補本）》《禁止用地項目目錄（2006年本增補本）》，規(guī)定小城市（鎮(zhèn)）商品住宅用地的宗地出讓面積不超過7公頃、中等城市不超過14公頃、大城市不超過20公頃，旨在減少土地閑置，促使開發(fā)商盡快將土地轉化為市場供應。12月，國務院常務會議研究完善促進消費的若干政策措施，將個人住房轉讓營業(yè)稅征免時限由2年恢復到5年，并取消營業(yè)稅優(yōu)惠，以遏制炒房現(xiàn)象;財政部、國土資源部、人民銀行、監(jiān)察部等五部委發(fā)布《關于進一步加強土地出讓收支管理的通知》，規(guī)定土地出讓收入分期繳納期限原則上不超過一年，首次繳付比例不得低于全部土地出讓價款的50%，以遏制“地王”頻頻產生。

（二）限購限貸

2010年1月，國務院辦公廳發(fā)布《關于促進房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（即“國十一條”），要求“增加保障性住房和普通商品住房有效供給”“合理引導住房消費，抑制投資投機性購房需求。對已利用貸款購買住房、又申請購買第二套（含）以上住房的家庭（包括借款人、配偶及未成年子女），貸款首付款比例不得低于40%”“從嚴控制商品住房項目單宗土地出讓面積。合理確定商品住房項目預售許可的最低規(guī)模，不得分層、分單元辦理預售許可。已取得預售許可的房地產開發(fā)企業(yè)，要在規(guī)定時間內一次性公開全部房源，嚴格按照申報價格，明碼標價對外銷售”。

同年3月，國資委要求除已確定的16家以房地產為主業(yè)的央企外，78家非地產主業(yè)央企須制定退出方案。4月，國務院發(fā)布《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（即“國十條”），規(guī)定“商品住房價格過高、上漲過快、供應緊張的地區(qū)，商業(yè)銀行可根據(jù)風險狀況，暫停發(fā)放購買第三套及以上住房貸款;對不能提供1年以上當?shù)丶{稅證明或社會保險繳納證明的非本地居民暫停發(fā)放購買住房貸款。地方人民政府可根據(jù)實際情況，采取臨時性措施，在一定時期內限定購房套數(shù)”“對購買首套自住房且套型建筑面積在90平方米以上的家庭（包括借款人、配偶及未成年子女，下同），貸款首付款比例不得低于30%;對貸款購買第二套住房的家庭，貸款首付款比例不得低于50%，貸款利率不得低于基準利率的1.1倍”“對不能提供1年以上當?shù)丶{稅證明或社會保險繳納證明的非本地居民暫停發(fā)放購買住房貸款”。4月，北京市政府發(fā)布通知，規(guī)定“每個家庭只能再購買一套商品房”，被輿論稱為“史上最嚴厲的樓市調控措施”。但直到第三季度，全國房價依然持續(xù)上漲，“日光盤”“地王”頻現(xiàn)。

9月29日，住建部、國土部、監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)布通知，明確規(guī)定“對省級人民政府穩(wěn)定房價和住房保障工作進行考核與問責”，強力督促各地進一步貫徹落實“國十條”。其后，各地效仿北京陸續(xù)推出“限購令”，限購城市的商品房成交量明顯萎縮，投機投資需求被逐步擠出市場。

10月19日晚，央行宣布上調存貸款基準利率，旨在擠壓樓市泡沫。10月底，各大商業(yè)銀行宣布，全面取消房貸7折利率，給予房貸客戶的利率優(yōu)惠下限調整為同檔期基準利率的85%。此后，存貸款基準利率、個人公積金貸款利率均上調0.25個百分點。

2011年1月， 國務院常務會議再度推出八項房地產市場調控措施（即“新國八條”）。與此同時，上海、重慶開始試點房產稅。7月，國務院派出督察組，對16個省（市）貫徹落實國務院房地產市場調控措施情況開展專項督察。督察結果顯示，絕大多數(shù)城市調控政策執(zhí)行情況基本過關，房價上漲勢頭和投機炒房之風初步得到遏制。

2012年，受國際金融危機影響，全球經濟增長明顯放緩，國內經濟增長面臨較大下行壓力。為刺激經濟增長，央行連續(xù)四次較大幅度降準、降息，商業(yè)銀行也對個人首套房貸款利率實施最低8.5折的優(yōu)惠。至第二季度末，在“穩(wěn)中有進”總基調及貨幣政策影響下，購房需求不斷釋放，加上開發(fā)商紛紛采取“以價換量”的策略，樓市再次快速反彈。2012年底，70個大中城市新建商品房價格環(huán)比上漲的城市達到54個，同比上漲城市40個。

2012年11月8日，黨的十八大報告提出“建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，加強保障性住房建設和管理，滿足困難家庭基本需求”[7]。這是“保障房建設”首次被寫入黨代會報告。12日，住建部部長在十八大記者招待會上宣布，“十二五”期間，全國要建設3600萬套城鎮(zhèn)保障性住房，以及學校、衛(wèi)生室、托兒所和相關設施。保障性住房的興建，在一定程度上緩解了房價上漲背景下城鎮(zhèn)低收入家庭住房困難問題突出的狀況。

（三）分類調控

2013年2月，國務院常務會議決定出臺五項樓市調控措施，再次重申嚴格執(zhí)行商品住房限購措施，堅決抑制投機投資性購房，擴大個人住房房產稅改革試點范圍。2月26日，國務院辦公廳發(fā)布通知，要求各地要按照保持房價基本穩(wěn)定的原則，制定并公布年度新建商品住房價格控制目標，建立健全穩(wěn)定房價工作的考核問責制度;繼續(xù)嚴格執(zhí)行商品房銷售明碼標價、一房一價規(guī)定，嚴格按照申報價格對外銷售。然而，截至2013年底，全國主要城市房價仍在京滬等一線城市的帶動下持續(xù)上漲，一線城市全年房價漲幅均超15%，部分三四線城市房價下跌，年度房價調控目標未能得到較好實現(xiàn)。

2014年3月，針對一二線城市與三四線樓市明顯分化的復雜局面，《政府工作報告》提出：“針對不同城市情況分類調控，增加中小套型商品房和共有產權住房供應，抑制投機投資性需求，促進房地產市場持續(xù)健康發(fā)展”，這是近10年來《政府工作報告》首次未提及“調控房價”，表明中國房地產市場調控已不再具備“一刀切”的條件。但在限購、限貸調控政策整體不放松、信貸政策不斷趨緊的作用下，2014年上半年樓市成交量逐月萎縮，市場觀望情緒蔓延，房價下行趨勢明顯。6月，呼和浩特成為全國首個正式發(fā)文放開限購的城市。而此前，南寧、天津、無錫、杭州、長沙、溫州等18個城市通過放寬落戶條件、實施大學生購房補貼、調整公積金貸款等方式，直接或間接地實行了“寬松限購”。9月，央行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布通知，放寬首套房認定標準，即“對擁有1套住房并已結清相應購房貸款的家庭，為改善居住條件再次申請貸款購買普通商品住房，銀行業(yè)金融機構執(zhí)行首套房貸款政策”。此舉被業(yè)界戲稱為“央行救市”。

至2014年底，在中國經濟增長乏力的背景下，樓市調整已由局部地區(qū)蔓延至全國，成交量同比大幅下降，房價下跌也從三四線城市波及到一二線城市，從新建住宅擴展到二手房，全國商品房待銷售面積達6.22億平方米。

（四）城鎮(zhèn)化步伐

我國將城鎮(zhèn)化明確作為重要發(fā)展戰(zhàn)略始于1998年，黨的十五屆三中全會首次提出發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動農村經濟和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略，隨后在“十五”計劃綱要中進一步指出發(fā)展小城鎮(zhèn)是推進我國城鎮(zhèn)化的重要途徑。

黨的十六大以來，黨中央先后提出加快城鎮(zhèn)化進程，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善和以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，走中國特色城鎮(zhèn)化道路等戰(zhàn)略思想。2013年，中央召開改革開放以來第一次城鎮(zhèn)化工作會議，明確了推進城鎮(zhèn)化的指導思想、主要目標、基本原則、主要任務，討論了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》。其中，“緊緊圍繞全面提高城鎮(zhèn)化質量，加快轉變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進農業(yè)轉移人口市民化;以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展;以綜合承載能力為支撐，提升城市可持續(xù)發(fā)展水平”的指導思想是核心，“有序推進”“協(xié)調發(fā)展”是關鍵。毫無疑問，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略思想的確立和完善，將對中國社會經濟發(fā)展帶來深遠影響，理應成為當今中國保持經濟持續(xù)快速增長的新引擎。

然而，在各地城鎮(zhèn)化的實踐過程中，卻呈現(xiàn)出諸多亂象：不少地區(qū)大搞運動式“拆村并居”“趕農民上樓”，甚至以“新農村建設”名義變相搞房地產開發(fā)，而市政和生活配套設施卻無力建設或被忽視，空置問題十分普遍，商品房庫存也大幅上升;不少大中城市將“城鎮(zhèn)化”解讀為“城市化”，極力吸引周邊中小城鎮(zhèn)人口購房入戶，在獲取土地收益的同時，推高了房價，也加重了交通擁堵、教育醫(yī)療資源不足等“城市病”癥狀。

從城市政府角度看，城市發(fā)展規(guī)模并不是越大越好，許多大城市的生活品質并非十全十美，其承載能力已接近極限。從房地產市場角度看，大量農業(yè)轉移人口在城市缺乏長期穩(wěn)定的勞動關系，基本處于“臨時工”狀態(tài)，一旦區(qū)域經濟下滑，這部分群體的“流動性”特征便會凸顯，進而導致市場出現(xiàn)較大波動。

顯然，絕大多數(shù)地區(qū)并未深刻領會新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略思想，以致實踐中出現(xiàn)了較大偏差，使房地產調控陷入更加復雜的局面。

（五）化解房地產庫存

2015年，中央政府確定了“穩(wěn)增長、促消費、保投資”的基調，并將GDP增長目標下調至7%。為了刺激經濟，中央政府積極推動“一帶一路”“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，央行自2月份開始在全年實施了5次降準降息。

3月30日，央行、住建部、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布通知 ，要求下調個人住房貸款首付比例。此后，北上廣深等熱點城市樓市成交量迅速反彈，深圳、廣州等城市房價率先隨量上漲，二線城市量價在下半年開始緩慢回升。但絕大多數(shù)三四城市此次并未跟隨，全年無回暖跡象。至2015年底，在全國46個限購城市中，已有41個城市取消或放松限購，但全國商品房待售面積進一步增至7.19億平方米，房地產庫存較2014年再度增加9484萬平方米，形勢十分嚴峻。

12月，中央經濟工作會議將“化解房地產庫存”列為2016年中國經濟工作五大任務之一，并將加快農民工市民化、戶籍制度改革、發(fā)展住房租賃市場等改革措施作為去庫存的重要舉措。

（六）最嚴調控

2016年，是全面建成小康社會決勝階段的開局之年，也是推進結構性改革的攻堅之年。中央將GDP增長目標下調至6.5%-7%，希望通過房地產去庫存來促進經濟增長，為實施供給側改革、調整經濟結構爭取時間。在一系列強力刺激政策的共同作用下，二線城市樓市跟隨2015年一線熱點城市的步伐迅速升溫，房價上漲速度驚人。此輪房價上漲的熱點城市已由一線城市轉向二線城市，樓市分化格局更加復雜。對此，住建部于3月下旬緊急約談相關城市政府領導，要求采取切實措施控制房價，基于“分類調控、分城施策”的新一輪房地產市場調控拉開序幕。

3月25日，上海、深圳市政府于同日發(fā)布調控新政，從嚴執(zhí)行限購政策，從緊實行差別化住房信貸政策，相應提高了非本地戶籍家庭購房社保繳納年限，以及二套房首付比例，并嚴禁變相貸款。6月，國務院辦公廳發(fā)布了《關于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》，指出“要以建立購租并舉的住房制度為主要方向，健全以市場配置為主、提供基本保障的住房租賃體系，支持住房租賃消費，促進住房租賃市場健康發(fā)展”，將發(fā)展住房租賃市場作為穩(wěn)控房地產市場的又一條途徑。

在國務院“分類調控、分城施策”的要求下，相關城市政府再次推出調控政策，在9-10月份扎堆出臺限貸限購政策，期盼能夠使樓市降溫。

10月，住建部公開點名曝光了45家違法違規(guī)房企和中介，并要求對9種不正當經營行為依法嚴厲查處，以遏制房企擅自哄抬房價的行為蔓延。11月，杭州率先出臺升級版限貸限購政策;武漢出臺升級版“限購令”，并強化了土地供應價格管理;深圳也再次提高了住房公積金貸款和二套房的首付比例。

12月，中央經濟工作會議在京召開，要求“著力防控資產泡沫”，并明確提出了六大舉措，以促進房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展：一是要綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應市場規(guī)律的基礎性制度和長效機制，既抑制房地產泡沫，又防止出現(xiàn)大起大落。二是要在宏觀上管住貨幣，微觀信貸政策要支持合理自住購房，嚴格限制信貸流向投資投機性購房。三是要落實人地掛鉤政策，根據(jù)人口流動情況分配建設用地指標。四是要落實地方政府主體責任，房價上漲壓力大的城市要合理增加土地供應，提高住宅用地比例，盤活城市閑置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能，帶動周邊中小城市發(fā)展。五是要加快住房租賃市場立法，加快機構化、規(guī)?；赓U企業(yè)發(fā)展。六是要加強住房市場監(jiān)管和整頓，規(guī)范開發(fā)、銷售、中介等行為。

2017年以來，一系列被稱為“最嚴調控”的房地產新政陸續(xù)在全國推開：3月，北京市發(fā)布限購新政，規(guī)定居民家庭名下在本市已擁有1套住房，以及在本市無住房但有商業(yè)性住房貸款記錄或公積金住房貸款記錄的，購買普通自住房的首付款比例不低于60%，購買非普通自住房的首付款比例不低于80%。暫停發(fā)放貸款期限25年以上的個人住房貸款，以北京為代表的一二線城市房價大漲勢頭得到有效遏制。2018年3月，上海、南京、長沙、武漢、杭州、西安、成都等地推出“買房搖號”政策，規(guī)定剛需家庭可優(yōu)先搖號選房;其后，海南省更以“限購1套+70%首付+5年社保+5年禁售”的調控方案被稱為力度最大的樓市調控。在中央“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位指導下，中國房地產市場開始探索進入剛需主導、買方主導的狀態(tài)。

住房，原本是廣大人民賴以生存的生活必需品。經過改革開放40年來的不斷發(fā)展，中國房地產市場取得了長足發(fā)展，人民居住條件得到了顯著改善。然而，與之相伴的是其商品屬性被日益放大，住房日益成為舉國關注的投資品，令失之者悔、離之者迷、得之者醉。黨的十九大報告指出，要“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”[8]。這一重要論斷，既為中國住房制度改革指明了方向，又是對住房本身居住屬性的正本清源，彰顯了中央著力保障人民安居、防控泡沫風險的決心和信心。要以黨的十九大精神為指引，堅守為人民謀幸福的初心，牢牢把握住房制度改革的正確方向，高度重視房地產泡沫等問題，推動中國房地產市場持續(xù)健康發(fā)展。

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[7]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2012.

[8]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017.

[責任編輯：胡 梁]