何桂菊

摘要：由于高校自身管理、認(rèn)識以及財(cái)政政策方面的原因，使得財(cái)政下達(dá)給高校的專項(xiàng)資金出現(xiàn)支付進(jìn)度緩慢、年底過多結(jié)轉(zhuǎn)的問題。本文梳理影響高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支付進(jìn)度的相關(guān)因素并就如何加快支付進(jìn)度提出建議。

關(guān)鍵詞：高校 財(cái)政專項(xiàng)資金 支付進(jìn)度

高校財(cái)政專項(xiàng)是指由政府撥付給高校用于學(xué)校特色建設(shè)、提高辦學(xué)質(zhì)量的財(cái)政資金，包括“雙一流”大學(xué)建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、科研平臺建設(shè)、機(jī)制創(chuàng)新和人才隊(duì)伍建設(shè)等具有特定用途的資金。這些資金具有?？顚Ｓ?、針對性強(qiáng)、限定期限等特點(diǎn)，其來源于各級政府，用于高校的指定事項(xiàng)支出，它是與高校的基本支出經(jīng)費(fèi)相對應(yīng)的概念，需要財(cái)務(wù)單獨(dú)設(shè)立項(xiàng)目核算，大部分是在預(yù)算執(zhí)行過程中追加的。高校的財(cái)政專項(xiàng)資金在提升學(xué)術(shù)研究、辦學(xué)質(zhì)量、科研能力等方面發(fā)揮了重大作用。但隨著專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入的增加，其支付過程中存在的執(zhí)行緩慢、結(jié)余過大問題也逐漸凸顯出來。在這種背景下，分析影響高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支付進(jìn)度的各種因素，加強(qiáng)和改進(jìn)專項(xiàng)資金預(yù)算及執(zhí)行，對推動專項(xiàng)資金支付進(jìn)度、發(fā)揮資金效益具有重要意義。

一、近年來高校財(cái)政專項(xiàng)資金執(zhí)行及管理情況

近年來，我國高校無論是在教學(xué)質(zhì)量還是在教學(xué)規(guī)模方面，均出現(xiàn)較大的提升，高等教育事業(yè)得到了健康、穩(wěn)定發(fā)展，為社會培養(yǎng)了大批高級專業(yè)人才，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展。因此，國家和地方政府對高等教育的支持不斷加大，高校獲得的專項(xiàng)資金總量和項(xiàng)目數(shù)量也呈現(xiàn)了逐年上升的態(tài)勢。但隨著財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的逐年增長，以及財(cái)政對專項(xiàng)資金支付規(guī)范化要求的提高，支付進(jìn)度問題日益突出。支付進(jìn)度緩慢，存在前松后緊、前低后高的問題，年度結(jié)轉(zhuǎn)資金額度逐年增加。以山東省五所醫(yī)學(xué)類院校為例，2016年1-12月財(cái)政專項(xiàng)資金執(zhí)行情況，最快的完成全年預(yù)算的63.59%，最慢的僅完成全年預(yù)算的35.53%，支付進(jìn)度嚴(yán)重低于序時(shí)進(jìn)度。

執(zhí)行不是單純的花錢行為，它是評價(jià)一個(gè)高校的重要指標(biāo)。預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度關(guān)系到高校事業(yè)發(fā)展、財(cái)政資金使用效益和財(cái)政職能的有效發(fā)揮。預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢問題越來越引起了有關(guān)部門的關(guān)注。以山東省為例，山東省財(cái)政廳于2014年就出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加快財(cái)政支出進(jìn)度有關(guān)問題的通知》（魯財(cái)預(yù)[2014]12號），明確提出，要逐項(xiàng)排查清理，盡快形成實(shí)際支出。對9月30日仍未落實(shí)的項(xiàng)目，要收回資金用于其他急需項(xiàng)目。而山東省衛(wèi)生和計(jì)劃委員會則對其二級單位的預(yù)算執(zhí)行情況實(shí)行通報(bào)制度，每月一次排名，排名靠后的單位，對主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，要求說明情況、分析原因、做出加快執(zhí)行進(jìn)度的承諾。

二、影響財(cái)政專項(xiàng)資金支付進(jìn)度的主要原因

（一）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，精細(xì)化程度低

部分高校在申請財(cái)政專項(xiàng)資金時(shí)，存在重申報(bào)、輕執(zhí)行的情況，不重視預(yù)算編制，只注重立項(xiàng)的重要性和迫切性，僅針對財(cái)政專項(xiàng)資金申報(bào)要求，動用高校所有資源，在財(cái)政專項(xiàng)資金申報(bào)、預(yù)期經(jīng)費(fèi)使用計(jì)劃和預(yù)算等方面往往存在虛化，盲目編造材料，盡量爭取最大的財(cái)政資金，不考慮實(shí)際需求和年度資金執(zhí)行能力。項(xiàng)目申請部門前期準(zhǔn)備工作不細(xì)致、論證不夠充分，未做到結(jié)合本校自身資源和建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)過實(shí)地調(diào)研和充分論證，實(shí)事求是地進(jìn)行申請。專項(xiàng)資金獲批后，由于前期申請缺乏細(xì)致論證，項(xiàng)目缺乏科學(xué)性、可行性，無詳細(xì)的實(shí)施計(jì)劃，導(dǎo)致資金支付的盲目性，完全偏離申請時(shí)的承諾，造成資金的浪費(fèi)和支付進(jìn)度緩慢。甚至一些高校頻繁調(diào)整預(yù)算，拖延了項(xiàng)目的執(zhí)行。

（二）財(cái)政對專項(xiàng)資金的管理與高校實(shí)際相脫離

按照預(yù)算法的規(guī)定，我國預(yù)算以一個(gè)完整的公歷年度為周期，當(dāng)年的預(yù)算就要在這一個(gè)預(yù)算周期內(nèi)執(zhí)行完畢。而人代會審議批復(fù)預(yù)算一般在每年的3月份，年中追加的財(cái)政項(xiàng)目甚至要到11、12月份才能下達(dá)，從這樣的時(shí)間安排來看，預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行時(shí)間就會縮短。在專項(xiàng)資金實(shí)際下達(dá)前，高校無法準(zhǔn)確預(yù)知當(dāng)年將獲得哪些專項(xiàng)資金撥款以及多少專項(xiàng)撥款，所以無法提前開展專項(xiàng)工作，只能處于被動等待局面，這種做法客觀上造成了預(yù)算執(zhí)行的“前松后緊”。同時(shí)，資金的硬性使用周期并沒有考慮各高校的專業(yè)特點(diǎn)，理、工、農(nóng)、醫(yī)、文等各類高校因各專業(yè)本身固有的特性，其研究周期也各不相同，如農(nóng)業(yè)類高校，其研究同時(shí)還受天氣的影響，有很多非人為因素，其支付進(jìn)度無法統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

（三）預(yù)算執(zhí)行缺乏有效監(jiān)管

首先，專項(xiàng)資金的預(yù)算執(zhí)行缺乏明確的責(zé)任主體。高校有大部分專項(xiàng)資金是由學(xué)校科研處、教務(wù)處、研究生處等業(yè)務(wù)部門向?qū)诠芾聿块T直接申請，申請過程絕大部分并不通過財(cái)務(wù)審核，財(cái)務(wù)人員無法協(xié)助項(xiàng)目申請部門編報(bào)合理的使用規(guī)劃；專項(xiàng)執(zhí)行的責(zé)任主體是財(cái)務(wù)部門的觀念還普遍存在，甚至財(cái)政部門抓預(yù)算執(zhí)行也只找各高校財(cái)務(wù)，各相關(guān)業(yè)務(wù)部門和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人則沒有被賦予預(yù)算執(zhí)行的相應(yīng)責(zé)任，普遍執(zhí)行意識不強(qiáng)；財(cái)務(wù)部門并非項(xiàng)目的管理者，無法及時(shí)了解項(xiàng)目建設(shè)情況，則無力推進(jìn)執(zhí)行進(jìn)度。其次，高校內(nèi)部沒有成立特定的專項(xiàng)執(zhí)行組織管理機(jī)構(gòu)。高校的財(cái)務(wù)部門與其他業(yè)務(wù)部門同級，甚至在教師的觀念中財(cái)務(wù)只是服務(wù)于教學(xué)、科研的后勤部門，對專項(xiàng)執(zhí)行中存在的問題無權(quán)單方面做出整改和處理。再次，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管措施乏力。目前高校承擔(dān)了較多的社會職能，如教學(xué)改革、人才培養(yǎng)、科研創(chuàng)新、公共服務(wù)等，同時(shí)取得的財(cái)政專項(xiàng)也相應(yīng)增加，數(shù)量及金額的增加帶來管理的復(fù)雜，財(cái)務(wù)部門在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支付的數(shù)據(jù)監(jiān)控、統(tǒng)計(jì)分析、評價(jià)反饋方面存在一定的困難，難以及時(shí)監(jiān)控、全面覆蓋。

（四）財(cái)政專項(xiàng)資金支付環(huán)節(jié)繁雜

由于國家不斷加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)報(bào)賬的規(guī)范化，支出報(bào)銷的手續(xù)要求相對較多。如專項(xiàng)中的政府采購對支出進(jìn)度的影響：一是多部門的審批或備案耗時(shí)較多，從項(xiàng)目申報(bào)開始，必須通過主管部門、財(cái)政部門、采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)、第三方機(jī)構(gòu)等多個(gè)部門的審核。二是校內(nèi)外環(huán)節(jié)繁瑣，包括校內(nèi)項(xiàng)目論證、合同會簽、商家供貨、使用部門的貨物驗(yàn)收等多個(gè)環(huán)節(jié)后才能付款。三是各部門配合不當(dāng)影響進(jìn)度，采購過程中需要各方在嚴(yán)格按照法律法規(guī)和相關(guān)程序的規(guī)定下，密切配合、環(huán)環(huán)相扣才能保證順利完成采購，如果其中某個(gè)部門不能很好配合，都有可能延誤采購，甚至出現(xiàn)無人應(yīng)標(biāo)、廢標(biāo)的情況。各種規(guī)定和限制使得高校只能按照規(guī)定程序使用財(cái)政專項(xiàng)資金，不能根據(jù)實(shí)際需要靈活使用，進(jìn)而影響到專項(xiàng)資金支付進(jìn)度，甚至牽扯到教學(xué)、科研人員的大部分精力，影響教學(xué)、科研工作的順利開展。

（五）高校管理層和經(jīng)費(fèi)負(fù)責(zé)人認(rèn)識不足

很多高校在項(xiàng)目獲批后，就認(rèn)為任務(wù)已經(jīng)基本完成，花錢的事慢慢來。還有一些以前經(jīng)費(fèi)不足的高校在拿到大額財(cái)政專項(xiàng)撥款后十分“珍惜”，總擔(dān)心使用不當(dāng)而后悔，對于資金應(yīng)該花在什么地方、怎么花，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門需多次開會研究、討論，才能最終確定。項(xiàng)目下達(dá)給各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人后，很多項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在思想上將其視為自己的“私有財(cái)產(chǎn)”，認(rèn)為財(cái)務(wù)部門無權(quán)干涉，只要在結(jié)題前用完就行，從而使得資金支付進(jìn)度極其緩慢。

三、加快財(cái)政專項(xiàng)資金支付進(jìn)度的措施

（一）高校進(jìn)一步提高專項(xiàng)資金預(yù)算的科學(xué)性、精確性

各高校在專項(xiàng)預(yù)算上報(bào)前，一定要組織相關(guān)專家，結(jié)合學(xué)校中長期發(fā)展規(guī)劃，對項(xiàng)目的可行性進(jìn)行充分論證，分析項(xiàng)目是否具備實(shí)施條件，并預(yù)測項(xiàng)目實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的影響因素，如果項(xiàng)目不能全部在當(dāng)年完成，應(yīng)只安排當(dāng)年所需資金。對于包含政府采購內(nèi)容的項(xiàng)目，應(yīng)將政府采購的部分提前進(jìn)行充分論證，預(yù)算編準(zhǔn)、編細(xì)，確保在項(xiàng)目預(yù)算批復(fù)后立即進(jìn)入政府采購程序， 從根本上提高項(xiàng)目的可執(zhí)行性。

（二）財(cái)政要結(jié)合各高校實(shí)際，逐步完善專項(xiàng)資金管理方式

財(cái)政和上級教育行政主管部門應(yīng)提前準(zhǔn)備，確保中央和省級各類專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)在年度開始就下達(dá)到各高校，并同時(shí)將相關(guān)撥款文件送達(dá)，使高校有充足的時(shí)間了解本校當(dāng)年可以使用的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)數(shù)量和額度，以便盡早謀劃、科學(xué)合理的安排支出實(shí)施方案。同時(shí)財(cái)政應(yīng)考慮各類高校專業(yè)的特性，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度合理劃撥經(jīng)費(fèi)。

（三）加強(qiáng)專項(xiàng)資金執(zhí)行監(jiān)督管理，建立責(zé)任追究機(jī)制

各高校要成立專項(xiàng)資金管理機(jī)構(gòu)，由分管財(cái)務(wù)工作的校領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一管理，有效避免各職能部門各自為政、單打獨(dú)斗或相互推諉的局面，要整合各相關(guān)部門的力量，形成各部門協(xié)同共管的機(jī)制，明確財(cái)務(wù)處、資產(chǎn)處、審計(jì)處、經(jīng)費(fèi)使用部門等相關(guān)部門的職責(zé)和權(quán)限。加大對專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行的跟蹤檢查，重點(diǎn)關(guān)注資金支付進(jìn)度緩慢的項(xiàng)目。定期公布反饋各項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度，把專項(xiàng)資金執(zhí)行進(jìn)度和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人年度考核掛鉤，并依據(jù)各時(shí)間節(jié)點(diǎn)項(xiàng)目執(zhí)行率對項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門進(jìn)行獎懲，督促加快專項(xiàng)資金的支付，以保證合理的進(jìn)度。

（四）適當(dāng)放寬財(cái)政專項(xiàng)資金使用限制，簡化政府采購程序

財(cái)政部門根據(jù)各項(xiàng)目用途設(shè)定專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支付范圍，但如果過分強(qiáng)調(diào)使用限制，必然會影響資金的支付進(jìn)度。財(cái)政可適當(dāng)放寬限制條件，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人按實(shí)際需要安排資金。如政府采購制度，其本意是為了規(guī)范采購工作，但是制度的存在客觀上也影響了大部分財(cái)政專項(xiàng)資金的使支付進(jìn)度，一些項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對此頗有怨言。財(cái)政可在一定程度上簡化政府采購程序，放寬采購要求。例如可省略其中的某些審批環(huán)節(jié)，或?qū)⒁欢ń痤~之內(nèi)的儀器設(shè)備采購權(quán)限下放給高校，由高?；蝽?xiàng)目負(fù)責(zé)人自行采購。目前，國家和山東省已經(jīng)在政府采購業(yè)務(wù)方面逐步加大預(yù)算單位的自主權(quán)。

（五）加強(qiáng)管理制度的宣傳和培訓(xùn)力度，提高預(yù)算執(zhí)行意識

高校財(cái)務(wù)部門要及時(shí)將上級部門出臺的有關(guān)專項(xiàng)資金管理文件轉(zhuǎn)發(fā)給學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，并隨時(shí)匯報(bào)、傳達(dá)專項(xiàng)資金管理政策的新變化，同時(shí)根據(jù)國家和省級有關(guān)政策文件精神，結(jié)合學(xué)校自身的專項(xiàng)資金情況，研究制定具體實(shí)施細(xì)則或管理辦法。通過多種形式，對項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)，宣傳專項(xiàng)資金使用規(guī)定及有關(guān)政策要求，提高執(zhí)行意識，樹立“用好錢，干好事”的觀念，以適應(yīng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理的新形勢。督導(dǎo)財(cái)政專項(xiàng)的實(shí)施，聽取執(zhí)行中存在的問題，開展督促和檢查，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)在專項(xiàng)資金執(zhí)行過程中的控制作用。

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