焦敏

摘 要：兼顧長遠(yuǎn)戰(zhàn)略與近期實(shí)施的引領(lǐng)性作用是實(shí)際針對城市進(jìn)行總體規(guī)劃工作時(shí)首先需要滿足的條件，資源保護(hù)以及城鄉(xiāng)發(fā)展的綜合性作用也可在這一過程中得到最大限度的發(fā)揮。政府事權(quán)與多元主體的協(xié)同性作用可作為核心與基礎(chǔ)對城市層面的空間規(guī)劃體系進(jìn)行支撐，本文主要對空間規(guī)劃體系下城市總體規(guī)劃作用進(jìn)行探究，這對城市是規(guī)劃工作的順利開展有積極意義。

關(guān)鍵詞：空間規(guī)劃體系；城市總體規(guī)劃；作用

空間規(guī)劃可以說是一種空間政策規(guī)矩，可在國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后對社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及環(huán)境要素進(jìn)行調(diào)控。城鄉(xiāng)規(guī)劃與空間的全局性規(guī)劃之間存在不可分割的密切聯(lián)系，在城市總體規(guī)劃中作為最重要的規(guī)劃層次存在，這可在一定程度上對城市層面空間布局進(jìn)行主導(dǎo)嗎，并充分說明其重要性與必要性。在實(shí)際對其進(jìn)行分析時(shí)我們可主要從引領(lǐng)性、綜合性以及協(xié)同性等方面著手。

一、兼顧長遠(yuǎn)戰(zhàn)略與近期實(shí)施的引領(lǐng)性作用

切實(shí)發(fā)揮好城市規(guī)劃的引領(lǐng)作用是中央城市工作會(huì)議所提出的明確規(guī)定，這對城市總體規(guī)劃能夠兼顧長遠(yuǎn)戰(zhàn)略和近期實(shí)施可進(jìn)行直觀體現(xiàn)，這也說明其在實(shí)際引領(lǐng)城市發(fā)展的過程中主要從演繹以及遞歸兩個(gè)方面著手。

1.城市總體規(guī)劃能夠指導(dǎo)城市空間的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略

在實(shí)際進(jìn)行空間體系規(guī)劃工作時(shí)必須實(shí)現(xiàn)對戰(zhàn)略性思維的嚴(yán)格遵守，城市系統(tǒng)具有一定的復(fù)雜性與開放性。從政府角度來說，需要在進(jìn)行謀劃、策劃以及規(guī)劃的基礎(chǔ)上開展一系列的空間規(guī)劃工作，并不是對其進(jìn)行單純的制定。在實(shí)際針對城市空間開展一系列的規(guī)劃工作時(shí)必須始終保持長遠(yuǎn)的發(fā)展眼光，在找準(zhǔn)方向的基礎(chǔ)上從根本上避免方向錯(cuò)誤的現(xiàn)象出現(xiàn)。

空間規(guī)劃中的多數(shù)內(nèi)容都屬于百年大計(jì)，其中主要包括資源環(huán)境類保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施類安排等內(nèi)容，這要求我們在適當(dāng)超前布局的基礎(chǔ)之上促使規(guī)劃建設(shè)有序進(jìn)行的目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)。

2.城市總體規(guī)劃能夠指導(dǎo)城市空間的近期實(shí)施

實(shí)施性思維也是空間規(guī)劃體系所必須具備的一部分內(nèi)容，在長遠(yuǎn)目標(biāo)規(guī)劃完成后必須將其轉(zhuǎn)化為具體的行動(dòng)路線圖，在實(shí)際落實(shí)過程中國分步驟以及層級(jí)落實(shí)，這也是真正完成規(guī)劃使用的基礎(chǔ)與前提?？臻g規(guī)劃必須注意實(shí)現(xiàn)有效銜接國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)，同時(shí)與本屆政府工作時(shí)間的聯(lián)系也較為緊密。

二、兼顧政府事權(quán)與多元主體的協(xié)同性作用

1.明晰中央（?。┡c城市政府的事權(quán)

將科斯的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論作為主要依據(jù)我們可發(fā)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)和交易成本對資源能否得到優(yōu)化配置有決定作用。在信息交易成本的影響之下，行政管理層級(jí)和各層次責(zé)權(quán)的制度設(shè)計(jì)與一個(gè)國家的規(guī)模之間存在一種必然的直接聯(lián)系。

2.梳理城市政府與各垂管部門的事權(quán)

當(dāng)前行政管理的突出問題是垂直管理普遍強(qiáng)化，體現(xiàn)在列入垂直管理的部門不斷增加，某些部門的中心輻射意識(shí)加大，為地方的服務(wù)意識(shí)淡薄，這種不斷放大權(quán)利、縮小責(zé)任的現(xiàn)象，被有的學(xué)者比喻為“尺蠖效應(yīng)”。

例如，有的部門把用地分配權(quán)抓在自己手里，但出現(xiàn)用地大量閑置、低效使用的情況后，卻將責(zé)任都推給城市政府；有的部門把項(xiàng)目審批權(quán)抓在自己手里，但出現(xiàn)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩后，也將責(zé)任推給城市政府。這些情況積聚在一起，會(huì)造成地方行政管理制度的碎片化，并必然導(dǎo)致城市空間的碎片化。為解決這些問題，應(yīng)逐步向城市政府放權(quán)，強(qiáng)化行政權(quán)力的屬地管理即。

3.協(xié)調(diào)政府、市場、社會(huì)三大主體的利益

我國治理改革的方向是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府、市場、社會(huì)多元共治。應(yīng)保障各方利益得到充分體現(xiàn)和表達(dá)，在公開、公正的平臺(tái)上進(jìn)行充分博弈，以實(shí)現(xiàn)最終利益的最優(yōu)分配。應(yīng)尊重各自的運(yùn)行規(guī)律，保障政府，市場、社會(huì)在各自有效的領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用。

三、堅(jiān)持以人為本、弘揚(yáng)人文精神

“新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化”。人選擇留在城市，不僅是為了生存，更是為了生活，直至實(shí)現(xiàn)“詩意地棲居”。中央提出建設(shè)生態(tài)文明，是由于過去的發(fā)展忽視生態(tài)環(huán)境，影響到人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，但并不是將生態(tài)凌駕于人之上，追求以生態(tài)為本。可以說，脫離了人這個(gè)認(rèn)識(shí)主體，客觀世界即使存在也無意義。

1.堅(jiān)持量質(zhì)并重、走向精細(xì)管理

在量和質(zhì)并重的發(fā)展階段，一方面要堅(jiān)持發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)：只有通過發(fā)展，才能解決既有矛盾。只有通過發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。另一方面要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，應(yīng)“破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢，必須牢固樹立并切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。從實(shí)際出發(fā)，把握發(fā)展新特征，加大結(jié)構(gòu)性改革力度，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量，更有效率、更加公平，更可持續(xù)的發(fā)展。

城市總體規(guī)劃既不應(yīng)延續(xù)過去以建設(shè)為主導(dǎo)，侵害自然與人文資源的擴(kuò)張型模式也不應(yīng)簡單照搬國外發(fā)達(dá)國家在城鎮(zhèn)化后期的規(guī)劃方式，過早框定城鎮(zhèn)發(fā)展的永久邊界（因自然資源緊約束而限制增長的城市除外）。

2.堅(jiān)持差異發(fā)展、實(shí)現(xiàn)分類指導(dǎo)

根據(jù)<趨勢判斷與展望>課題研究，未來我國的城鎮(zhèn)化速度大致分為兩個(gè)階段：2020年前保持中高速，年均提高0.9-12個(gè)百分點(diǎn)；2020-2030年間將降至中速，年均增長0.5-0.8個(gè)百分點(diǎn)；2030年將基本穩(wěn)定在65%-70%之間。城鎮(zhèn)化速度的減緩將導(dǎo)致建設(shè)用地增速的減緩。

同時(shí)，城鎮(zhèn)化速度也將出現(xiàn)明顯的區(qū)際分化：發(fā)達(dá)地區(qū)和城鎮(zhèn)化水平相對成熟的城市，以及前期土地?cái)U(kuò)張相對偏快的，已經(jīng)和即將進(jìn)入以存量優(yōu)化為主的階段，未來的主導(dǎo)發(fā)展模式將是。精明調(diào)整“：處于工業(yè)化中期的城市，以及前期土地?cái)U(kuò)張與人口增長相對協(xié)調(diào)的，仍將有一定時(shí)期和一定程度的規(guī)模擴(kuò)張，未來的主導(dǎo)發(fā)展模式將是精明增長；處于經(jīng)濟(jì)衰退和資源枯竭地區(qū)的城市，人口甚至可能出現(xiàn)負(fù)增長，導(dǎo)致部分城市功能萎縮和部分城市地區(qū)空心化。

3.堅(jiān)持多元?jiǎng)恿?、體現(xiàn)因地制宜

城鎮(zhèn)化發(fā)展的初期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展簡單依靠工業(yè)化帶動(dòng)，城市采取成本最低的追隨戰(zhàn)略，結(jié)果是國家提出鼓勵(lì)哪個(gè)產(chǎn)業(yè)，或者市場發(fā)現(xiàn)哪個(gè)產(chǎn)業(yè)的利潤大，所有的城市都跟風(fēng)發(fā)展這個(gè)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)能立刻從稀缺變成過剩。這種均質(zhì)化發(fā)展模式，導(dǎo)致城市問產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，惡性競爭激烈。

我國空間規(guī)劃體系的建構(gòu)勢在必行，它是實(shí)現(xiàn)依法治國，提高行政效率、推進(jìn)生態(tài)文明，建設(shè)美麗中國的需要?？臻g規(guī)劃體系應(yīng)牢記城鎮(zhèn)化的根本目標(biāo)，尊重城市發(fā)展規(guī)律，把城市工作當(dāng)作系統(tǒng)工程來抓。

城市總體規(guī)劃應(yīng)起到兼顧長遠(yuǎn)戰(zhàn)略與近期實(shí)施的引領(lǐng)性作用，兼顧資源保護(hù)與城鄉(xiāng)發(fā)展的綜合性作用，兼顧政府事權(quán)與多元主體的協(xié)同性作用，在城市層面的空間規(guī)劃體系中占據(jù)主導(dǎo)地位。

結(jié)語：未來15年是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，將步入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的中后階段。城市總體規(guī)劃應(yīng)不斷保持規(guī)劃理念的先進(jìn)性，堅(jiān)持以人為本、弘揚(yáng)人文精神；堅(jiān)持量質(zhì)并重，走向精細(xì)管理：堅(jiān)持差異發(fā)展，實(shí)現(xiàn)分類指導(dǎo)，堅(jiān)持多元?jiǎng)恿?，體現(xiàn)因地制宜。

參考文獻(xiàn)：

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