許敏 王慧敏

摘要：隨著教育管理體制改革的深入與教學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，高校對(duì)資金的需求越來(lái)越多，資金來(lái)源多元化趨勢(shì)愈演愈熱，從而內(nèi)部控制扮演的角色就越來(lái)越重要。高校應(yīng)該重視自身內(nèi)部控制建設(shè)，從預(yù)算管理、科研經(jīng)費(fèi)管理、資產(chǎn)管理和基本建設(shè)管理等環(huán)節(jié)著重加強(qiáng)防范，完善內(nèi)控，提高財(cái)務(wù)管理水平。

關(guān)鍵詞：高校；內(nèi)部控制；策略研究

中圖分類號(hào)：G647.5 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2018）006-0-02

一、前言

我國(guó)高等教育管理體制改革正在不斷的深入，公立高校的辦學(xué)自主權(quán)逐步落實(shí)和擴(kuò)大，高等教育也進(jìn)入了規(guī)模擴(kuò)張向內(nèi)涵式發(fā)展的過(guò)渡轉(zhuǎn)型期。為了更好地發(fā)揮大學(xué)“人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承”的四大功能，高校現(xiàn)階段應(yīng)該著力提高質(zhì)量、提升內(nèi)涵、改善軟件，重視自身的內(nèi)部控制建設(shè)，在預(yù)算管理、科研經(jīng)費(fèi)管理、資產(chǎn)管理和基本建設(shè)管理等環(huán)節(jié)著重管理，防范風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)務(wù)管理水平。

目前，部分高校已經(jīng)啟動(dòng)了內(nèi)控建設(shè)。2016年1月22日，中山大學(xué)召開了內(nèi)部控制體系建設(shè)項(xiàng)目啟動(dòng)會(huì)，正式啟動(dòng)了本校的內(nèi)部控制體系建設(shè)工作。會(huì)上聘請(qǐng)了安永公司項(xiàng)目負(fù)責(zé)人現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了內(nèi)控工作的相關(guān)指導(dǎo)；2016年9月27日，東南大學(xué)在九龍湖校區(qū)也舉行內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議，正式啟動(dòng)了學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)工作，并于10月12日召開了內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)工作安排會(huì)議，決定與普華永道一起合作完成此次的內(nèi)控建設(shè)工作。由此我們可以看出高校越來(lái)越重視內(nèi)控建設(shè)，也更愿意與會(huì)計(jì)師事務(wù)所共同建設(shè)內(nèi)控，而不是“閉門造車”。

1992年，美國(guó)COSO（Committee of Sponsoring Organization，COSO）委員會(huì)發(fā)布了《內(nèi)部控制—整體框架》報(bào)告，提出了“內(nèi)控五要素”框架理論，較為完整地闡述了內(nèi)部控制整體框架思想，一直被學(xué)術(shù)界奉為解決內(nèi)部控制問(wèn)題的經(jīng)典。1999年10月我國(guó)首次以法律的形式在《會(huì)計(jì)法》中對(duì)建立健全內(nèi)部控制提出原則性要求，2008年頒布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，2012年全面實(shí)施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系，我國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制發(fā)展已然成熟；然而對(duì)于行政事業(yè)單位，直到2012年11月，財(cái)政部才以財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自2014年1月1日起施行，該政策雖然對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制給出了基本規(guī)范，但是并不只是針對(duì)高校的，高校雖然從屬于行政事業(yè)單位范疇，具備行政事業(yè)單位固有的非營(yíng)利性，但也有自身獨(dú)特的學(xué)術(shù)性等特征。2016年《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》是針對(duì)直屬高校印發(fā)的，對(duì)普通高校也有一定的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)作用，但是該法規(guī)剛頒布不久，也還在試行階段，所以每個(gè)高校仍然需要根據(jù)自身財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)制定一套適用本校的內(nèi)部控制制度。

二、高等學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.預(yù)算編制不科學(xué)，執(zhí)行不到位

高校資金來(lái)源的多元化，一方面給高?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)與教學(xué)科研工作提供了更多的資金支持，但另一方面也加大了財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)。所以做好財(cái)務(wù)預(yù)算工作，是保障資金的安全性和使用的有效性前提。

高校中常見(jiàn)的預(yù)算管理問(wèn)題有：1.預(yù)算編制過(guò)程缺乏溝通：財(cái)務(wù)部門與執(zhí)行部門缺乏定期高效的溝通，不了解每個(gè)部門在下一年預(yù)算中的訴求，而科研、教學(xué)、管理等執(zhí)行部門也只是在被動(dòng)接受財(cái)務(wù)部門下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)，沒(méi)有參與到財(cái)務(wù)部門編制預(yù)算指標(biāo)前的準(zhǔn)備工作中，導(dǎo)致各執(zhí)行部門隨意改變預(yù)算項(xiàng)目用途，隨意追加預(yù)算；2.預(yù)算編制方法不科學(xué)：目前很多高校下一年的預(yù)算指標(biāo)都是根據(jù)上一年的支出情況進(jìn)行簡(jiǎn)單的微調(diào)，而上一年的預(yù)算指標(biāo)則是根據(jù)前年支出微調(diào)而得，沒(méi)有合理分析本年可能會(huì)發(fā)生的情況，長(zhǎng)此以往會(huì)不斷積累每一年預(yù)算中的不合理因素，導(dǎo)致編制出的預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中問(wèn)題百出；3.財(cái)務(wù)信息公開程度差：2014年8月31日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)表決通過(guò)了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修改<預(yù)算法>的決定》，于2015年1月1日起施行，預(yù)算法第一條就明確規(guī)定“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，但是諸多高校都未對(duì)社會(huì)主動(dòng)公開過(guò)財(cái)務(wù)信息，使得高校在沒(méi)有外界監(jiān)管的情況下發(fā)生預(yù)算支出進(jìn)度緩慢、年底突擊花預(yù)算、不正當(dāng)手段騙取預(yù)算等行為。

2.科研經(jīng)費(fèi)使用不恰當(dāng)，報(bào)銷有難度

創(chuàng)新一直是引領(lǐng)一個(gè)民族發(fā)展的第一動(dòng)力，而科技創(chuàng)新在全面創(chuàng)新中又具有引領(lǐng)作用。在深化科研項(xiàng)目資金管理改革方面，2011年9月，財(cái)政部和科技部共同研究制定了《關(guān)于調(diào)整國(guó)家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》（財(cái)教[2011]434號(hào)）；2014年3月，財(cái)政部報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]11號(hào)）；2016年6月1日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在全國(guó)科技創(chuàng)新大會(huì)、兩院院士大會(huì)、中國(guó)科協(xié)九大第二次會(huì)議上指出要在體制與機(jī)制改革的基礎(chǔ)上推進(jìn)科技創(chuàng)新，為科研人員簡(jiǎn)除煩苛、松綁減負(fù)；2016年7月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》，以上可以看出我國(guó)提出了一系列管理改革措施，一直在以管理改革釋放創(chuàng)新活力。但是高校在面對(duì)這些科研經(jīng)費(fèi)管理制度時(shí)，卻接不住、管不好，例如：國(guó)家規(guī)定在科研項(xiàng)目實(shí)施期間，當(dāng)年花不完的錢不用收回，可以結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度繼續(xù)使用，但高?？蒲腥藛T卻沒(méi)有把握好這一政策，年底突擊花錢或者虛開、空開發(fā)票的現(xiàn)象仍然存在，這就容易導(dǎo)致財(cái)務(wù)部報(bào)銷部門平時(shí)“門可羅雀”，年底“大排長(zhǎng)龍”的情況發(fā)生；再者虛開和空開發(fā)票的行為極易誘發(fā)經(jīng)濟(jì)犯罪。其次由于科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷手續(xù)比較繁雜、程序多、時(shí)間長(zhǎng)，許多大學(xué)教授既要進(jìn)行教學(xué)工作，又要兼顧科技研發(fā)，所以他們會(huì)將科研報(bào)銷工作交于自己門下的學(xué)生。但研究生們對(duì)科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷也是“門外漢”，常常會(huì)出現(xiàn)同一項(xiàng)目無(wú)法一次性成功報(bào)銷的情況，這不僅影響了財(cái)務(wù)人員的工作效率，也延遲了項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的獲取時(shí)間。另外國(guó)家規(guī)定科研勞務(wù)費(fèi)最高可達(dá)團(tuán)隊(duì)使用經(jīng)費(fèi)的70%，但是好多高校并沒(méi)有及時(shí)根據(jù)國(guó)家出臺(tái)的新政策對(duì)本校科研經(jīng)費(fèi)管理制度作出修改，項(xiàng)目勞務(wù)費(fèi)的比例仍然較低，對(duì)人員費(fèi)用的使用限制很多，參與項(xiàng)目研究的研究生、博士后、訪問(wèn)學(xué)者的勞務(wù)費(fèi)報(bào)銷仍有難度。

3.資產(chǎn)管理體制混亂，使用效率低下

資產(chǎn)作為高校進(jìn)行教學(xué)工作與科學(xué)研究的物質(zhì)基礎(chǔ)，是高校管理工作中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)資產(chǎn)管理，可以有效地將固定資產(chǎn)合理化的整合與利用。

企業(yè)比較注重資產(chǎn)的保值與增值來(lái)降低經(jīng)營(yíng)成本、提高公司效益。相較而言，高校在資產(chǎn)的保值增值方面重視不夠，如：為了某個(gè)科研項(xiàng)目需要，高校會(huì)購(gòu)置一些比較大型的儀器或者設(shè)備，或者在緊急需要情況下臨時(shí)購(gòu)置大量固定資產(chǎn)，但在完成科研項(xiàng)目后，這些設(shè)備或儀器便被長(zhǎng)期閑置，沒(méi)有及時(shí)地進(jìn)行固定資產(chǎn)折舊或清理等工作；高校也會(huì)出現(xiàn)科研人員或者本科生在操作儀器時(shí)不規(guī)范，只使用不保養(yǎng)，設(shè)備發(fā)生故障后不及時(shí)報(bào)修等情況，增加了固定資產(chǎn)的修理費(fèi)，降低了固定資產(chǎn)使用壽命。

許多高校都是兩校區(qū)或者多校區(qū)辦學(xué)，校區(qū)之間也分散較遠(yuǎn)，而且多設(shè)有產(chǎn)業(yè)單位、附屬醫(yī)院、各地科研院等二級(jí)法人單位。這些附屬單位都是獨(dú)立法人、獨(dú)立核算，這就容易導(dǎo)致高校對(duì)這些單位的監(jiān)管不夠，暴露出資產(chǎn)管理方面所存在的很多漏洞：在購(gòu)置資產(chǎn)的過(guò)程中，高校財(cái)務(wù)總負(fù)責(zé)人很難全面了解其他附屬單位固定資產(chǎn)購(gòu)置申請(qǐng)的可行性，導(dǎo)致部分資產(chǎn)被重復(fù)購(gòu)置，認(rèn)為有需求就應(yīng)購(gòu)買，便隨意購(gòu)置一些資產(chǎn)，這些現(xiàn)象都揭示出資產(chǎn)的使用效率低下。

4.基本建設(shè)項(xiàng)目多，財(cái)務(wù)人員不專業(yè)

高校辦學(xué)規(guī)模逐漸擴(kuò)大，舊校區(qū)改建、新校區(qū)擴(kuò)建等基本建設(shè)工程項(xiàng)目隨之增多，此時(shí)不完善的基本建設(shè)內(nèi)部控制就會(huì)容易出現(xiàn)問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）當(dāng)基建項(xiàng)目資金主要來(lái)源于國(guó)家撥款已經(jīng)過(guò)渡到銀行貸款、外部投資后，高校管理者對(duì)基本建設(shè)管理工作的重視程度卻沒(méi)有同步提高，對(duì)于這種投資性大、專業(yè)性強(qiáng)的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，部門責(zé)任人習(xí)慣性地會(huì)把規(guī)劃、招標(biāo)、領(lǐng)取開工許可證與簽訂施工合同交于一個(gè)人或者同一個(gè)團(tuán)隊(duì)完成，然后全部交給施工單位代表，這在一定程度上會(huì)造成經(jīng)濟(jì)損失并且滋生腐敗；（2） 由于高校基本建設(shè)財(cái)務(wù)人員專業(yè)知識(shí)還是比較側(cè)重財(cái)務(wù)方面，對(duì)工程造價(jià)、工程進(jìn)度、工程條款等方面的知識(shí)掌握的相對(duì)較少，這就容易造成財(cái)務(wù)人員在處理項(xiàng)目成本時(shí)分?jǐn)偛坏轿换蛘叻謹(jǐn)偛粚賹?shí)的情況發(fā)生，最后影響了固定資產(chǎn)的入賬價(jià)值的準(zhǔn)確性。

三、優(yōu)化高校內(nèi)部控制的策略

1.預(yù)算編制加強(qiáng)溝通，預(yù)算調(diào)節(jié)貫穿始終

高校應(yīng)建立起預(yù)算編制的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，財(cái)務(wù)管理部門與預(yù)算執(zhí)行單位充分溝通，確保預(yù)算編制及時(shí)、合理、科學(xué)。高校在編制預(yù)算時(shí)，對(duì)大型修繕工程、大宗物資采購(gòu)或者基本建設(shè)工程等重大項(xiàng)目的預(yù)算要對(duì)其的合理性與可行性進(jìn)行科學(xué)論證，加強(qiáng)成本效益意識(shí)，將有限的資金資源發(fā)揮最大的效益價(jià)值；高?？刹扇∫欢ǖ姆绞綄⒇?cái)務(wù)信息在全校范圍內(nèi)公開，以便接受學(xué)校全體師生的監(jiān)督，也可以和其他兄弟高校進(jìn)行預(yù)、決算管理水平的比較，找出差距，更好地提高本校的預(yù)算管理水平。

2.完善科研內(nèi)部管理制度，激發(fā)科研人員研究熱情

國(guó)家出臺(tái)的有關(guān)科研經(jīng)費(fèi)使用方面的政策法規(guī)或者意見(jiàn)各高校要及時(shí)參照修改并宣傳到位：及時(shí)在學(xué)校官網(wǎng)上面更新指導(dǎo)文件與管理制度，并將相關(guān)政策文件下發(fā)到各個(gè)學(xué)院的科研管理負(fù)責(zé)人；對(duì)科研人員不定時(shí)進(jìn)行科研制度的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，提升他們解讀國(guó)家、學(xué)校有關(guān)科研政策的水平；借鑒兄弟院校在科研經(jīng)費(fèi)管理方面成功的經(jīng)驗(yàn)，建立起良性的科研考評(píng)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，更好地激發(fā)科研人員的科研熱情，給予他們更多的科研時(shí)間、更大的科研空間；高校可設(shè)立科研助理崗位，公開聘請(qǐng)全職或者學(xué)生兼職，對(duì)其進(jìn)行專業(yè)性培訓(xùn)和持續(xù)性的政策學(xué)習(xí)，將預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)支出、財(cái)務(wù)決算等問(wèn)題從科研人員手中分離出來(lái)，讓他們專心投入科研工作；在報(bào)銷高峰期還可設(shè)置科研報(bào)銷專門窗口，節(jié)省科研人員財(cái)務(wù)報(bào)銷時(shí)間，提高財(cái)務(wù)人員工作效率。

3.合理配置資產(chǎn)資源，提高資產(chǎn)使用效益

健全有效的資產(chǎn)管理內(nèi)部控制制度是管好資產(chǎn)最基本的保障，高校要結(jié)合本校的具體情況設(shè)計(jì)適合本單位特點(diǎn)的資產(chǎn)管理內(nèi)部控制制度，在制度上明確重大采購(gòu)事項(xiàng)的審批和監(jiān)管職責(zé)；提高高校資產(chǎn)管理意識(shí)，摒棄陳舊的成本管理觀念，不僅要發(fā)揮好會(huì)計(jì)的核算職能，更要發(fā)揮好會(huì)計(jì)的監(jiān)督與成本管理等職能；開展一次資產(chǎn)清查，摸清主校區(qū)以及各分校區(qū)的資產(chǎn)存量及其使用狀況，編制完整的資產(chǎn)清單，方便日后資產(chǎn)的整合、調(diào)借與共享，切實(shí)提高資產(chǎn)使用效益；各校區(qū)以及二級(jí)單位財(cái)務(wù)總負(fù)責(zé)人應(yīng)按時(shí)召開財(cái)務(wù)會(huì)議，財(cái)務(wù)信息定期公開與報(bào)送，對(duì)使用率不高或者長(zhǎng)期閑置的資產(chǎn)，進(jìn)行清理工作，并在日后減少該類資產(chǎn)的投入，提高高校資金使用效率。

4.認(rèn)識(shí)外部投資風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)培養(yǎng)專業(yè)化團(tuán)隊(duì)

高校管理者要充分認(rèn)識(shí)到外部多元化投資所帶來(lái)的投資風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，這與低風(fēng)險(xiǎn)的一元化政府投資存在著很大差別，加強(qiáng)自身以及基本建設(shè)部門管理者的管理意識(shí)和內(nèi)部控制意識(shí)；高校應(yīng)該建立健全與工程項(xiàng)目相關(guān)的決策機(jī)制，重大工程項(xiàng)目的立項(xiàng)和變更應(yīng)由校領(lǐng)導(dǎo)班子集體作出決策，堅(jiān)決避免一人獨(dú)裁的局面發(fā)生，建立起嚴(yán)格的責(zé)任制；高校管理層應(yīng)當(dāng)重視工程造價(jià)和成本管理，不能把所有的工程財(cái)務(wù)問(wèn)題全部交給基本建設(shè)部門的財(cái)務(wù)人員處理，而是要明確造價(jià)歸口管理部門或者委托具有相應(yīng)資質(zhì)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、工程造價(jià)咨詢單位編制造價(jià)清單，切實(shí)做好工程成本分析與報(bào)告工作。

總之，在高校內(nèi)部控制建設(shè)工作過(guò)程中，要不斷識(shí)別和更新財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧各個(gè)財(cái)務(wù)管理方面，時(shí)刻關(guān)注國(guó)家政策方針，及時(shí)完善內(nèi)部控制制度，真正地建立起適合自身特點(diǎn)的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系。

參考文獻(xiàn)：

[1]盧瑞杰.高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的問(wèn)題探究[J].中國(guó)高校科技，2012（8）：40-41.

[2]黃敏慧.高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制問(wèn)題及改善措施初探[J].天津職業(yè)院校聯(lián)合學(xué)報(bào)，2013，15（2）：125-128.

[3]桂迎旭，葉少霞.高校預(yù)算管理存在的問(wèn)題及對(duì)策研究[J].中國(guó)總會(huì)計(jì)師，2015（4）：78-79.

[4]秦麗姝.試論高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系的構(gòu)建與完善[J].中國(guó)總會(huì)計(jì)師，2016（1）：92-93.

作者簡(jiǎn)介：許 敏（1964-），男，漢族，江蘇南京人，北京大學(xué)工商管理博士后，南京工業(yè)大學(xué)會(huì)計(jì)系教授，南京工業(yè)大學(xué)計(jì)劃財(cái)務(wù)部部長(zhǎng)，主要從事高校內(nèi)部控制建設(shè)及管理、公司財(cái)務(wù)理論與實(shí)務(wù)、技術(shù)創(chuàng)新及評(píng)價(jià)研究。

王慧敏（1993-），女，漢族，江蘇淮安人，南京工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院研究生，主要從事高校內(nèi)部控制建設(shè)及管理、公司財(cái)務(wù)與技術(shù)創(chuàng)新研究。

基金項(xiàng)目：江蘇省軟科學(xué)研究項(xiàng)目《高?？萍紕?chuàng)新中科研經(jīng)費(fèi)“放管服”對(duì)策研究》（BR2017052）；江蘇省財(cái)政廳“大學(xué)財(cái)務(wù)治理與創(chuàng)新基地”。