陳野

摘要：在2015年1月1日起施行新的《預(yù)算法》中明確要求各單位對(duì)預(yù)算收支情況展開(kāi)績(jī)效評(píng)價(jià)，意味著高校建立健全預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性階段。本文在對(duì)高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究動(dòng)因分析的基礎(chǔ)上，通過(guò)系統(tǒng)梳理高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)在內(nèi)涵、原則、必要性、評(píng)價(jià)體系、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法等方面的研究成果，得出目前研究存在問(wèn)題并提出相應(yīng)的展望。

關(guān)鍵詞：高校；預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)；現(xiàn)狀與展望

中圖分類號(hào)：G640 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2018）006-0-02

一、研究動(dòng)因

（一）國(guó)家政策導(dǎo)向和法律法規(guī)要求是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的外因。自2003年黨的十六屆三中全會(huì)首次對(duì)建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系提出宏觀要求以來(lái)，財(cái)政部、教育部為貫徹落實(shí)黨中央的決策精神，對(duì)預(yù)算管理提出了一系列改革措施，兩部門陸續(xù)制定了《中央級(jí)教科文部門項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)管理辦法》（財(cái)教〔2005〕149號(hào)）、《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2009〕76號(hào)）、《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2011〕416號(hào)）、《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》（財(cái)預(yù)〔2012〕396號(hào)）、《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》（財(cái)預(yù)〔2013〕53號(hào)）。尤其是在2015年1月1日起施行新的《預(yù)算法》中明確要求各單位對(duì)預(yù)算收支情況展開(kāi)績(jī)效評(píng)價(jià)后，建立健全預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性階段，財(cái)政部、教育部先后出臺(tái)了《財(cái)政管理績(jī)效考核與激勵(lì)暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕177號(hào)）、《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》的通知（教財(cái)廳〔2016〕2號(hào)）等管理辦法。從上述一系列的制度可以看出，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展已從宏觀走向微觀，從無(wú)法可依到有法可依，對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的要求越來(lái)越高。

（二）高校發(fā)展面臨的困難是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)因。隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩，財(cái)政收入增幅也在下滑，政府對(duì)高等教育的財(cái)政性投入雖然仍會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)，但增速和增幅會(huì)放緩、收窄，今后將更強(qiáng)化以資金使用效益為核心的績(jī)效評(píng)價(jià)體系和績(jī)效撥款機(jī)制。在深化財(cái)稅體制改革、推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的大背景下，高校資源配置已從注重投入保障進(jìn)入注重投入績(jī)效的提升期，但是目前高校預(yù)算編制的科學(xué)性、全面性還不夠，和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃結(jié)合得還不夠緊密，預(yù)算的短期性、碎片化現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，對(duì)預(yù)算績(jī)效的重視程度也不夠，高校如何利用“預(yù)算杠桿”平衡和調(diào)節(jié)學(xué)校的資源，推動(dòng)學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展和人才培養(yǎng)質(zhì)量提高顯得尤為重要。因此在這樣的背景下，應(yīng)將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)引入預(yù)算管理，向內(nèi)部挖潛，建立以提高教育質(zhì)量為導(dǎo)向、以強(qiáng)化資金使用效益為核心的績(jī)效管理體系，有利于高校根據(jù)自身情況制定合理的發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略規(guī)劃，有利于高校轉(zhuǎn)變資金分配方式，切實(shí)提高資金使用效率，增強(qiáng)資金對(duì)高校發(fā)展的驅(qū)動(dòng)作用。

二、研究現(xiàn)狀

在中國(guó)知網(wǎng)以“高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)”為檢索詞，跨庫(kù)檢索期刊、教育期刊、博士、碩士、國(guó)內(nèi)會(huì)議、國(guó)際會(huì)議，期限從2006年到2017年9月，共113條記錄。從圖中可以看出，研究文獻(xiàn)逐年增多，并在2015年后達(dá)到最高，說(shuō)明隨著國(guó)家層面政策的導(dǎo)向，理論界和實(shí)務(wù)界越來(lái)越重視對(duì)高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的研究。

（一）研究分類

1.高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵

王宏鑫（2012）認(rèn)為高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是以預(yù)算績(jī)效為核心，通過(guò)制定一系列關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)對(duì)預(yù)算編制中的決策、過(guò)程、結(jié)果進(jìn)行事前、事中、事后的綜合評(píng)價(jià)。

王東輝（2016）認(rèn)為高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)以績(jī)效評(píng)價(jià)為核心，重點(diǎn)是預(yù)算經(jīng)費(fèi)的投入產(chǎn)出效益及預(yù)算執(zhí)行情況，評(píng)價(jià)內(nèi)容包括預(yù)算編制環(huán)節(jié)的決策評(píng)價(jià)、預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程評(píng)價(jià)和決算的結(jié)果評(píng)價(jià)。

2.高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的原則

王波、汪花明（2012）以平衡計(jì)分卡為視角，認(rèn)為績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)遵循相關(guān)性、科學(xué)性、全面性、導(dǎo)向性等原則。

張?chǎng)┩ぃ?016）認(rèn)為高校內(nèi)部預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)遵循差異性、可操作性、科學(xué)性和效益性、激勵(lì)與約束等原則。

張麗（2016）認(rèn)為高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)必須遵循以下幾個(gè)方面的原則：客觀性和系統(tǒng)性相結(jié)合原則、定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合原則、價(jià)值導(dǎo)向性和操作性相結(jié)合原則、可比性和合理性相結(jié)合原則，以便反映高校財(cái)務(wù)預(yù)算的內(nèi)涵和績(jī)效管理的要求。

3.高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的必要性

宋麗平、安寧（2006）認(rèn)為經(jīng)過(guò)一系列的改革措施，高校職能已由簡(jiǎn)單的教學(xué)與科研轉(zhuǎn)變?yōu)榻虒W(xué)、科研、技術(shù)服務(wù)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)于一體，高校撥款體制由國(guó)家財(cái)政單一撥款轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家和個(gè)人合理共同分擔(dān)，但與此同時(shí)，高校財(cái)務(wù)仍然存在經(jīng)濟(jì)責(zé)任制不到位，財(cái)務(wù)工作秩序混亂等問(wèn)題。因此，為促進(jìn)高校全面、健康、可持續(xù)發(fā)展，需要建立健全高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

王宏鑫（2012）認(rèn)為高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)有助于高校制定合理的發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略規(guī)劃、有助于高校提高預(yù)算管理能力、有助于轉(zhuǎn)變自己分配方式，提高資金使用效率、有助于建立健全獎(jiǎng)懲機(jī)制，調(diào)動(dòng)教職員工積極性，激發(fā)高校發(fā)展的活力。

4.高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的體系

陸萍、吳婧等（2010）在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家高校實(shí)踐的基礎(chǔ)上，將高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系分為目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層，其中準(zhǔn)則層包括預(yù)算管理績(jī)效類、財(cái)務(wù)績(jī)效類、科研績(jī)效類、教學(xué)績(jī)效類、資源配置績(jī)效類和社會(huì)績(jī)效類六大類。

吳婧、陸萍等（2012）首先在借鑒英國(guó)高?？?jī)效評(píng)價(jià)體系和國(guó)內(nèi)有關(guān)研究的基礎(chǔ)上，運(yùn)用平衡計(jì)分卡方法，構(gòu)建了包括教學(xué)績(jī)效、科研績(jī)效、財(cái)務(wù)績(jī)效、資源配置績(jī)效和發(fā)展績(jī)效五個(gè)維度，共計(jì)29個(gè)具體指標(biāo)的高?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系；其次，為了最大限度降低指標(biāo)選擇的主觀影響，增強(qiáng)評(píng)價(jià)體系的科學(xué)性和合理性，根據(jù)專家意見(jiàn)，并運(yùn)用概率統(tǒng)計(jì)方法對(duì)初選的29指標(biāo)進(jìn)行重要性和相關(guān)性分析，最終確定24個(gè)指標(biāo)作為最終績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

劉從兵（2012）采用層次分析法將高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系分為目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層。根據(jù)3E原則（經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性），并按照資金流動(dòng)過(guò)程，將準(zhǔn)則層分為辦學(xué)條件類、管理水平類、產(chǎn)出效益類、發(fā)展?jié)摿︻愃念愔笜?biāo)。其中辦學(xué)條件類指標(biāo)具體包括師生比、生均固定資產(chǎn)、生均經(jīng)費(fèi)；管理水平類指標(biāo)包括專職教室比、公用經(jīng)費(fèi)比、教學(xué)科研比；產(chǎn)出效益類指標(biāo)包括學(xué)生就業(yè)深造率、人均科研經(jīng)費(fèi)、經(jīng)營(yíng)收入比；發(fā)展?jié)摿︻愔笜?biāo)包括高級(jí)人才比、自籌經(jīng)費(fèi)比、資產(chǎn)增長(zhǎng)比。

王東輝（2016）認(rèn)為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建原則包括可理解性、科學(xué)性、全面性、可行性。首先，按照層次分析法將指標(biāo)體系分為目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和方案層；其次，按照平衡計(jì)分卡的思路，將準(zhǔn)則層分為財(cái)務(wù)、內(nèi)部管理、學(xué)習(xí)成長(zhǎng)、發(fā)展四個(gè)方向；最后，運(yùn)用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)方法，將方案層量化為24個(gè)指標(biāo)，具體為：財(cái)務(wù)維度包括預(yù)算收入調(diào)整率、預(yù)算支出調(diào)整率、收入預(yù)算總完成率、資產(chǎn)增長(zhǎng)率等7個(gè)指標(biāo)，內(nèi)部管理維度包括生均教學(xué)經(jīng)費(fèi)、師生比、教學(xué)支出占總支出比率、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)占總支出比率等8個(gè)指標(biāo)，學(xué)習(xí)成長(zhǎng)維度包括人均承擔(dān)立項(xiàng)課題數(shù)、人均SCI論文數(shù)、人員培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)占總支出比率等5個(gè)指標(biāo)，發(fā)展維度包括第一志愿報(bào)考率、錄取人數(shù)增長(zhǎng)率等4個(gè)指標(biāo)。

彭秋蓮（2016）認(rèn)為由于高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)具有目標(biāo)多元和復(fù)雜程度高的特點(diǎn)，在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)時(shí)，采用平衡計(jì)分卡和關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)相結(jié)合的方式具有更強(qiáng)的適應(yīng)性。高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具體包括定性指標(biāo)和定量指標(biāo)，其中定性指標(biāo)由目標(biāo)完成程度、目標(biāo)合理性、組織管理能力、發(fā)展創(chuàng)新水平等六大指標(biāo)，定量指標(biāo)由基本共性指標(biāo)（包括資金到位率、資金使用率、資金節(jié)支率等9個(gè)指標(biāo)）和關(guān)鍵績(jī)效選定指標(biāo)（包括基本支出、科研類、設(shè)備購(gòu)置、學(xué)科建設(shè)、人事類五大類別）組成。

5.高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)

陸萍、吳婧等（2010）認(rèn)為從可以借鑒企業(yè)績(jī)效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，高?？梢赃x擇歷史值、計(jì)劃值、同行平均值或先進(jìn)值作為自身的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，但是由于各高校規(guī)模和自身定位的不同以及國(guó)家主管部門尚未制定統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

張?chǎng)┩ぃ?016）認(rèn)為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的選擇是高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的關(guān)鍵，并從以下三個(gè)方面展開(kāi)論述：一是標(biāo)準(zhǔn)來(lái)源，高校應(yīng)在參照國(guó)家有關(guān)文件要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身的實(shí)際和發(fā)展規(guī)劃來(lái)選擇績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)；二是標(biāo)準(zhǔn)包含的內(nèi)容，依據(jù)評(píng)價(jià)的對(duì)象將標(biāo)準(zhǔn)分為三個(gè)層級(jí)，層層細(xì)化；三是不同標(biāo)準(zhǔn)的比例設(shè)定，因沒(méi)有統(tǒng)一的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，高?？梢越Y(jié)合自身的辦學(xué)定位、規(guī)模、發(fā)展戰(zhàn)略等因素，設(shè)立選定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的各自權(quán)重，并可根據(jù)情況的變化對(duì)其進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

連丞（2016）選用歷史標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)雙重指標(biāo)，對(duì)CS學(xué)院的預(yù)算績(jī)效在財(cái)務(wù)績(jī)效、顧客績(jī)效、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)績(jī)效、成長(zhǎng)與發(fā)展績(jī)效和綜合績(jī)效等五個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，進(jìn)而使評(píng)價(jià)結(jié)果在橫向和縱向兩個(gè)方向都能得到運(yùn)用。

6.高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的方法

宋麗平，安寧（2006）認(rèn)為根據(jù)高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的特點(diǎn)，應(yīng)該采用功效系數(shù)法、隸屬度賦值法和平衡計(jì)分卡法。其中功效系數(shù)法作為定量評(píng)價(jià)的方法，有以下優(yōu)點(diǎn)：一是滿足多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)高校預(yù)算績(jī)效的需要；二是減少因采用單一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)的評(píng)價(jià)結(jié)果偏差；三是適用于手工和計(jì)算機(jī)環(huán)境下的計(jì)分。隸屬度賦值法作為定性評(píng)價(jià)的方法；平衡計(jì)分卡法是將定量評(píng)價(jià)和定性評(píng)價(jià)相結(jié)合的方法。

王東輝（2016）認(rèn)為平衡計(jì)分卡、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)和層次分析法是在績(jī)效評(píng)價(jià)管理中三種基本工具。其中平衡計(jì)分卡強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)價(jià)戰(zhàn)略目標(biāo)與評(píng)價(jià)內(nèi)容相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制、執(zhí)行、決算全過(guò)程的綜合評(píng)價(jià)；關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)主要強(qiáng)調(diào)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中關(guān)鍵指標(biāo)的選取、計(jì)算和分析。

（二）研究述評(píng)

通過(guò)對(duì)上述文獻(xiàn)的梳理，一是研究重點(diǎn)集中，可以發(fā)現(xiàn)研究人員對(duì)高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的必要性、內(nèi)涵、原則和方法等已經(jīng)形成共識(shí)，近幾年研究?jī)?nèi)容主要集中在如何構(gòu)建預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系；二是研究?jī)?nèi)容不完整，在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建上，基本形成了以平衡計(jì)分卡、層次分析法和關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)為主的構(gòu)建方法，但是在具體指標(biāo)選擇時(shí)，注重理論層面的因素，缺乏對(duì)指標(biāo)數(shù)值獲取難易程度的關(guān)注；在確定具體指標(biāo)權(quán)重時(shí)，多采用個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、專家調(diào)查問(wèn)卷或?qū)哟畏治龇ǖ戎饔^賦值法，缺乏對(duì)指標(biāo)賦權(quán)的系統(tǒng)研究；指標(biāo)設(shè)計(jì)多是針對(duì)具體學(xué)校，缺乏廣泛的適用性。三是重理論輕實(shí)務(wù)。目前的研究多停留在理論層面，缺乏在實(shí)證方面的廣泛應(yīng)用。

三、研究展望

基于上述研究存在的問(wèn)題，未來(lái)的研究可以從以下方面開(kāi)展：

一是提高評(píng)價(jià)體系的實(shí)用性。對(duì)高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究的最終目的是將研究成果應(yīng)用于實(shí)際，為高校提供可操作的評(píng)價(jià)體系。首先，采用案例研究方法，選取大量樣本，對(duì)高校的預(yù)算績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，同時(shí)根據(jù)樣本高校的實(shí)踐反饋，不斷改進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。其次，高校為謀求發(fā)展，各自定位不同，為更加合理的評(píng)價(jià)高校預(yù)算績(jī)效，可以按照教學(xué)型、研究型、應(yīng)用型等類別，設(shè)計(jì)出適合特定高校的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

二是增強(qiáng)評(píng)價(jià)體系的科學(xué)性。首先，完善評(píng)價(jià)層次研究，加強(qiáng)外部利益相關(guān)者層次的研究；其次，完善評(píng)價(jià)機(jī)制研究。評(píng)價(jià)原則、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)體系、評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是有機(jī)整體，應(yīng)從整體的角度出發(fā)，做好高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的系統(tǒng)性研究。

參考文獻(xiàn)：

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[5]彭秋蓮，楊運(yùn)東.高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的構(gòu)建[J].財(cái)會(huì)月刊，2016（13）.

作者簡(jiǎn)介：陳 野（1985-），男，江蘇宿遷人，南京工程學(xué)院財(cái)務(wù)處會(huì)計(jì)師，碩士研究生，主要從事高校財(cái)務(wù)管理研究。

基金項(xiàng)目：江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目，課題名稱：高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制創(chuàng)新研究，課題編號(hào)：2016SJA30007。