曹馨丹

摘 要：隨著中國城市發(fā)展，土地資源稀缺，越來越多的城市出現(xiàn)交通擁堵問題。因此，本文以新公共管理理論為基礎(chǔ)，分析重慶市交通擁堵整改存在的問題，而后把新公共管理理論應(yīng)用到具體的重慶市交通擁堵整改的過程中，從多方面提出針對(duì)重慶市交通擁堵整改可行的建議及對(duì)策。

關(guān)鍵詞：新公共管理；交通擁堵；整改

一、新公共管理理論的含義及內(nèi)容

（一）新公共管理理論的含義

新公共管理理論是基于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域產(chǎn)生的，其根源可以追溯到企業(yè)人管理層面，這種理論在實(shí)現(xiàn)方式上是以滿足顧客需求為價(jià)值導(dǎo)向，通過制度設(shè)計(jì)、技術(shù)改進(jìn)、管理方法等一系列操作手段來實(shí)現(xiàn)企業(yè)效益最大化和滿足顧客需求為核心理念。所謂新公共管理理論是將私營企業(yè)的管理方法中成功的一面與政府治理相結(jié)合的一種行政管理模式。在這一管理模式下，政府就好比一個(gè)私營部門，而公共服務(wù)就是其產(chǎn)品，產(chǎn)品直接面向的就是公民，政府作為社會(huì)秩序的協(xié)調(diào)者和社會(huì)資源的支配者，不僅要提供社會(huì)保障而且還要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。①正如有學(xué)者所說“新公共管理代表著一種新的行政途徑，即使用企業(yè)管理和其他學(xué)科領(lǐng)域的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)來改進(jìn)官僚機(jī)構(gòu)公共服務(wù)的效率、效能和績效。”②

（二）新公共管理理論的內(nèi)容③

第一，政府的管理職能在于“掌舵而非劃槳”。傳統(tǒng)公共管理理論中，政府管理的職能中負(fù)責(zé)“劃槳”的成分多過“掌舵”，政府被困在具體的事務(wù)中難以自拔，甚至有時(shí)候政府既在“劃槳”也在“掌舵”?！靶鹿补芾怼崩碚撝赋稣芾淼穆毮苁秦?fù)責(zé)“掌舵”而非“劃槳”，“新公共管理”提倡“政府公共政策化”，從而從根本上解決政府部門存在的效率低下、冗員過多、官僚主義等歷史遺留問題和頑疾。

第二，行政文化應(yīng)提倡“顧客導(dǎo)向”。傳統(tǒng)公共管理理論中，行政文化上以自己為主，以服務(wù)對(duì)象為輔，提供的服務(wù)不是根據(jù)服務(wù)對(duì)象的需求提供的?！靶鹿补芾怼崩碚撝赋?，政府服務(wù)的對(duì)象其實(shí)就是政府的“顧客”，政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)對(duì)象的具體需求而提供服務(wù)，應(yīng)以“顧客為導(dǎo)向”即以服務(wù)對(duì)象為導(dǎo)向，只有這樣的政府才能跟上時(shí)代的步伐，提供高質(zhì)量的服務(wù)。

二、重慶市交通擁堵整改存在的問題

（一）政府未能充分發(fā)揮掌舵作用

在政府職能的轉(zhuǎn)變中，職能設(shè)置不夠科學(xué)合理導(dǎo)致管理有缺位、錯(cuò)位、越位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，權(quán)力關(guān)系尚未完全理順，改革需要繼續(xù)深化。在交通擁堵整改過程中重慶市政府管理職能尚未得到優(yōu)化主要變現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，城市交通規(guī)劃嚴(yán)重滯后。城市布局與規(guī)劃大多是與修路、擴(kuò)路、建樓有關(guān)，很少有在停車問題上大肆規(guī)劃，從而雖然我們常見到總是有施工、修路，不停的建設(shè)，不停的擴(kuò)建，然而亦然停車難，駕駛員沒辦法只能占道停車，導(dǎo)致交通罰款。如沙坪壩、觀音橋、建新路等商業(yè)繁華區(qū)，路面被過多的機(jī)動(dòng)車占道停車導(dǎo)致道路通行能力下降。第二，交通管理落后。重慶市現(xiàn)有交通科技化管理，如信號(hào)燈控制系統(tǒng)、電子監(jiān)控系統(tǒng)等信息化水平低，功能單一，設(shè)備老化。除了相關(guān)硬件上存在漏洞，重慶市相關(guān)管理方式也陳舊，缺乏創(chuàng)新，執(zhí)法者力度不夠強(qiáng)，對(duì)違法交通秩序的行為者常常沒有嚴(yán)格的懲罰措施，從而導(dǎo)致交通秩序混亂，如駕駛員闖紅燈、不按標(biāo)線行使、搶行搶道、自行車和行人不在道內(nèi)行駛，隨意橫穿馬路的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。此外，部分大型商業(yè)項(xiàng)目和市內(nèi)道路同時(shí)修建，使市民無路可行或繞路而行，更是加劇了道路擁堵程度，尤其是近年來，重慶市在這方面的管理嚴(yán)重不足。

（二）公民參與整改的程度低

公民對(duì)交通擁堵整改的程度低主要表現(xiàn)在公民對(duì)交通重視程度不夠，重慶市目前交通擁堵整改的主體是政府，但政府不是萬能的，依然需要公眾的參與和配合。然而目前大部分公眾只停留在抱怨交通給自己帶來的不便，并沒有認(rèn)真思考自己的權(quán)利與義務(wù)，從公民參與的角度來說，交通擁堵整改參與程度性低具體表現(xiàn)如下方面：第一，公民參與交通擁堵整改的意識(shí)淡薄。機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`章現(xiàn)象比較常見，駕駛員的交通素質(zhì)不高，一些大大小小的交通事故通常引起交通阻塞，如搶占公交車道、闖紅燈、進(jìn)入非機(jī)動(dòng)車道、超速行駛等；第二，行人交通違章比較常見。行人交通違法現(xiàn)象主要表現(xiàn)在：行人、自行車、電動(dòng)車不遵守紅綠燈準(zhǔn)則亂穿馬路，行人的違法行為不僅僅只是影響自己，更會(huì)造成機(jī)動(dòng)車的混亂，人躲車，車避人，尤其是在交叉路口，如果市民突然闖紅燈過馬路，機(jī)動(dòng)車可能會(huì)急剎，那后面的車必定也會(huì)跟著急剎，若再發(fā)生什么突發(fā)事件，必將導(dǎo)致道路的更加不暢通。

缺乏公民參與交通擁堵整改的有效途徑。政府可以根據(jù)交通擁堵的特點(diǎn)、服務(wù)對(duì)象、和自身能力來進(jìn)行供給的方式和程度。如政府可以通過發(fā)布命令、直接投資、強(qiáng)行管制等做出供給政策，政府雖然倡導(dǎo)公民參與交通擁堵的整改，然而公民沒有渠道參與，有參與意識(shí)的公民只能通過提高自己的交通文明意識(shí)來參與。

（三）整改交通擁堵的資金使用效果不高

各級(jí)政府注重的是投入，而不是結(jié)果。由于政府對(duì)交通治理效果的信息掌握的有限。因此，政府便會(huì)根據(jù)他們員工的個(gè)人資歷、人員的多少以及權(quán)力的大小作為標(biāo)準(zhǔn)來衡量個(gè)人待遇。于是，工作人員開始竭盡所能來維護(hù)自己的既得利益并且努力提高自己的職位，以謀求更大的利益。從而，很少有人關(guān)注交通擁堵整改資金的使用效果，更多是為了投入而投入。

重慶市政府雖然一直在擴(kuò)大對(duì)交通方面的財(cái)政投入，但所取得的效果不明顯，2015年6月，國家發(fā)展改革委批準(zhǔn)了重慶市城市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃，對(duì)近期建設(shè)項(xiàng)目總投資為510.28億元。其中，資本金占總投資的30%，計(jì)183.11億元，由重慶市政府財(cái)政資金解決。資本金以外的資金采用銀行貸款等融資方式解決。然而在資金的分配上，并沒有將財(cái)政資金資金的使用上升到交通擁堵整改的重點(diǎn)項(xiàng)目，例如，全市的公交樞紐建設(shè)發(fā)展不足，所以為了提高公交汽車的運(yùn)行速度，經(jīng)常出現(xiàn)公交短線，這一措施也使得人們出行不便。財(cái)政資金應(yīng)真正使民眾受益，而避免一些面子工程和形象工程。

三、新公共管理視角下解決重慶市交通擁堵整改問題的對(duì)策

（一）提升政府對(duì)交通擁堵治理的職能掌舵作用

1、優(yōu)化城市空間布局與道路規(guī)劃。首先，從重慶市道路的結(jié)構(gòu)來說，由于其地形的特殊性，重慶市的道路網(wǎng)格局應(yīng)該分成多種層次，并且，每種層次的道路需要有嚴(yán)格的長久建設(shè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，至少可以保證道路建成之后十年的承載能力，而不是道路建好之后，發(fā)現(xiàn)道路根本承載不了道路的實(shí)際通行水平，從而一而再再而三的改造道路或擴(kuò)寬道路，這樣不僅加重交通擁堵，而且加重環(huán)境污染與財(cái)政負(fù)擔(dān)。其次，停車系統(tǒng)的規(guī)劃也甚為重要。很多大型商場或者市內(nèi)繁華商圈都缺少停車的地方，駕駛員只能把車停在馬路兩旁，從而使道路通行能力急劇下降。所以，要解決好“行不暢”的問題，首先要解決好“停車難”的問題。重慶市政府可以支持和鼓勵(lì)建設(shè)多層的、立體的、地下的、智能管理停車系統(tǒng)來完善公共停車場的規(guī)劃和布局，可適度采用區(qū)域差別化的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和供給標(biāo)準(zhǔn)。重慶市由于在道路規(guī)劃設(shè)置上忽視人，只重視車通行，許多人行道設(shè)置不規(guī)范，紅綠燈的設(shè)置沒有充分考慮到人群過馬路的需求，行人在交通事故中一旦發(fā)生事故，則受到傷害，因此，交通管理應(yīng)以人為本，充分考慮行人的安全，在人行道的設(shè)置與相關(guān)交通燈的設(shè)置上做到合理規(guī)劃與布局。

2、加強(qiáng)各交通部門的管理水平。政府管理職能應(yīng)該是“掌舵”，而不是“劃槳”。政府要站在整個(gè)社會(huì)的高度，借鑒新公共管理理念，準(zhǔn)確界定政府的角色：進(jìn)一步理順職能、放松規(guī)制、減少審批，堅(jiān)決摒棄官本位、改變權(quán)力部門化觀念、強(qiáng)化部門之間的溝通協(xié)調(diào)等。城市交通管理是依據(jù)交通法規(guī)政策和道路實(shí)際狀況，通過運(yùn)用各種方法和手段協(xié)調(diào)和指揮交通正常運(yùn)行的行為。首先，政府要綜合利用經(jīng)濟(jì)、行政、法律手段，并充分發(fā)揮交警作用，對(duì)交通進(jìn)行管理，形成良好的管理機(jī)制，政府采用各種手段本身不是目的，目的是為了交通的正常有序運(yùn)轉(zhuǎn)；其次，強(qiáng)化駕?？己斯芾碇贫?，從根本上提升駕駛員的駕駛技能，避免馬路殺手的產(chǎn)生。大多數(shù)學(xué)員拿到駕證后不能正常開車行駛，使道路不暢通的也常常是“新手”。因此，從一定意義上講，要想做好交通擁堵整改工作，解決好駕?？己斯芾碇贫纫埠鼙匾?yán)格查處非法經(jīng)營的駕校、加強(qiáng)考試紀(jì)律、杜絕保過替考等不良不公現(xiàn)象。

（二）鼓勵(lì)公民對(duì)交通擁堵整改的參與和協(xié)作

1、加強(qiáng)社會(huì)組織對(duì)交通的監(jiān)督和管理。加強(qiáng)社會(huì)組織對(duì)交通的監(jiān)督和管理實(shí)質(zhì)就是與政府分享交通公共事務(wù)的管理監(jiān)督權(quán)力。交通擁堵整改屬于社會(huì)公共事務(wù)，在具體的交通擁堵整改問題上，當(dāng)然，政府依然起著主導(dǎo)作用，但要打破政府對(duì)交通整改的壟斷局面，建立多元化管理格局。因此，政府應(yīng)調(diào)整開放思想，由集權(quán)于一身向分散權(quán)力轉(zhuǎn)變，讓更多的社會(huì)力量參與到交通擁堵整改中來，以協(xié)助政府做出更合理的政策。因此，就社會(huì)組織而言，無論哪個(gè)階段參與交通擁堵整改，都是切實(shí)維護(hù)民眾利益的過程。

2、創(chuàng)建公民對(duì)交通的反饋渠道。服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)是鼓勵(lì)民眾廣泛參與的政府?！吧鐣?huì)參與”是當(dāng)代政府做好交通整改等公共事業(yè)的最強(qiáng)有力的基礎(chǔ)。公民對(duì)交通整改的效果進(jìn)行反饋，只是以一種互動(dòng)的形式，與政府一起合力解決人們所面臨的問題。政府一切活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)都是以人為本，如果沒有公民的反饋，那么政府所制定政策的效果就無從知曉是否優(yōu)越，也就無法反應(yīng)公民的意愿，這顯然是與民主政治、以人為本相背離的。因此，政府應(yīng)當(dāng)為公眾反饋提供更多渠道，創(chuàng)造更好的條件，讓社會(huì)力量參與到對(duì)交通擁堵整改的管理過程中來。由于因特網(wǎng)的普及，政府越來越多的使用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，同時(shí)也拓展公眾對(duì)交通整改偏好的表達(dá)渠道。

（三）對(duì)交通擁堵治理實(shí)行績效預(yù)算

1、確立“按效果為導(dǎo)向”的支出理念。樹立“按效果為導(dǎo)向”的支出理念來合理分配使用財(cái)政資金，而為了投入資金來完成既定的硬性的交通建設(shè)。如果資金使用的效果不明顯，那么無論投入多少都是無意義的，從源頭上說，財(cái)政資金都來源于稅收，稅收都來源于公眾，因此，政府更要合理分配財(cái)政資金的使用，良好的規(guī)劃可以帶來良好的使用效果，只有將這個(gè)理念貫穿于交通擁堵治理的整個(gè)過程中，資金的使用才會(huì)達(dá)到取之于民用之于民的良好效果。

2、重視績效評(píng)估。在重慶市交通擁堵整改的過程中，對(duì)治理的效果進(jìn)行評(píng)估測量，可以了解是否有效解決了問題，從而分析達(dá)到效果的好處或者未達(dá)到應(yīng)有效果的原因，從而有利于政府做出更進(jìn)步的政策。政府要改變以往的只按目標(biāo)是否完成來衡量政府的能力，應(yīng)把評(píng)估的重點(diǎn)放在對(duì)交通的投入成本和所得效果的追求上。通過評(píng)估測量控制政府對(duì)交通的財(cái)政投入，按照效果的科學(xué)評(píng)估決定投入規(guī)模與時(shí)序進(jìn)度?？冃гu(píng)估就是以結(jié)果為核心的現(xiàn)代管理手段之一。政府有效的績效評(píng)估，有助于提高政府行政的社會(huì)認(rèn)可度與合法性，提高政府信譽(yù)。

（作者單位：云南師范大學(xué)）

注釋：

① 譚功榮.西方公共行政學(xué)思想與流派[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008：1-248

② Eran Vigoda，“New Public Management”，Encyclopedia of Public Administration and Public Policy，Marcel Dekkee Inc.20003，p.812.

③ 張銘 陸道平.西方行政管理思想史[M].天津：南開大學(xué)出版社，2008：4-24

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[3] 張銘，陸道平.西方行政管理思想史[M].天津：南開大學(xué)出版社，2008

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