鄒海濱　陳怡靈

摘 要：我國(guó)行政聽(tīng)證筆錄的法律效力模式是選用確立案卷排他性原則。本文先介紹聽(tīng)證筆錄在行政處罰和行政許可中的法律效力存在的問(wèn)題，再通過(guò)聽(tīng)證會(huì)結(jié)束后發(fā)現(xiàn)的證據(jù)能否作為行政決定的依據(jù)、行政相對(duì)人是否有提交證據(jù)的義務(wù)、行政相對(duì)人補(bǔ)充證據(jù)的規(guī)定及行政機(jī)關(guān)違規(guī)的法律責(zé)任這四方面探討來(lái)完善行政聽(tīng)證筆錄在我國(guó)行政決定中的法律效力。

關(guān)鍵詞：行政聽(tīng)證筆錄；法律效力；案卷排他性原則

就發(fā)展趨勢(shì)和立法走向來(lái)看，我國(guó)在行政聽(tīng)證筆錄在行政決定中選用的是案卷排他性原則，這一原則以美國(guó)為首的西方發(fā)達(dá)國(guó)家的模式。原則不僅確定了聽(tīng)證筆錄的法律效力，并且要求行政機(jī)關(guān)作出行政決定必須依據(jù)聽(tīng)證筆錄，行政決定的作出不能依據(jù)沒(méi)有聽(tīng)證的證據(jù)。

一、我國(guó)行政聽(tīng)證筆錄法律效力的問(wèn)題

（一）聽(tīng)證筆錄在行政處罰中的法律效力問(wèn)題

1996年的《行政處罰法》在聽(tīng)證制度上的規(guī)定既簡(jiǎn)單又抽象。我們知道，行政聽(tīng)證筆錄內(nèi)容、格式等方面是行政聽(tīng)證程序的核心，96年的行政處罰法也只是一筆帶過(guò)，使得行政聽(tīng)證制度在行政處罰中的作用進(jìn)一步減弱。再如，在《行政處罰法》中對(duì)行政聽(tīng)證筆錄的法律效力只字未提，僅僅提出應(yīng)當(dāng)制作筆錄。筆者認(rèn)為，從行政聽(tīng)證筆錄的法律效力在《行政處罰法》中的現(xiàn)狀來(lái)看，必然導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在對(duì)待聽(tīng)證程序上不可避免的會(huì)出現(xiàn)態(tài)度的偏差和行政相對(duì)人參與聽(tīng)證程序的熱情不高兩大后果。

（二）聽(tīng)證筆錄在行政許可的法律效力問(wèn)題

前面說(shuō)到《行政處罰法》對(duì)制作的行政聽(tīng)證筆錄的法律效力無(wú)規(guī)定，只規(guī)定了聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)制作筆錄。2003年的《行政許可法》規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄，作出行政許可決定。即使如此，稍微探究一下《行政許可法》中對(duì)聽(tīng)證筆錄的有關(guān)規(guī)定，仍存在以下一些問(wèn)題，其一，雖然《行政許可法》規(guī)定了應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄作出行政許可決定，卻仍未明確規(guī)定該筆錄的法律效力，該聽(tīng)證筆錄是作出行政許可的唯一依據(jù)，還是作為主要標(biāo)準(zhǔn)或者只是其中一種參考因素呢。其二，假如行政機(jī)關(guān)作出行政許可決定沒(méi)有按照《行政許可法》中對(duì)行政聽(tīng)證筆錄法律效力的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)需要承擔(dān)某種法律責(zé)任。其三，關(guān)于行政聽(tīng)證筆錄法律效力的規(guī)定適用范圍，《行政許可法》中的規(guī)定也有限，是僅僅適用于行政許可領(lǐng)域，還是可以普遍適用于其他的行政程序。

二、我國(guó)行政聽(tīng)證筆錄的法律效力完善

我國(guó)雖然是采用的以美國(guó)為首的西方發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于行政聽(tīng)證筆錄在行政決定中的案卷排他性原則，但是，由于每個(gè)國(guó)家的國(guó)情大不相同，所以我們也不能不加區(qū)別的、完全的生搬硬套，不然效果可能會(huì)適得其反。在這里，筆者就以下三方面發(fā)表見(jiàn)解。

（一）聽(tīng)證會(huì)結(jié)束后發(fā)現(xiàn)的證據(jù)的處理

既然確定對(duì)于行政聽(tīng)證筆錄在行政決定中實(shí)行案卷排他性原則，那么在聽(tīng)證會(huì)結(jié)束之后，行政決定作出之前，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的證據(jù)自然不能直接作為行政機(jī)關(guān)作出行政決定的依據(jù)。這里就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)尷尬的情形就是：絕對(duì)實(shí)施案卷排他性原則，意味著在聽(tīng)證會(huì)結(jié)束之后行政決定作出之前發(fā)現(xiàn)的新證據(jù)行政機(jī)關(guān)不理會(huì)，換句話說(shuō)，行政機(jī)關(guān)明知即將作出的行政決定會(huì)存在錯(cuò)誤的可能性，扔不去糾正。這個(gè)時(shí)候該怎么辦。關(guān)于這一點(diǎn)，筆者的觀點(diǎn)是，對(duì)于在聽(tīng)證會(huì)結(jié)束之后，決定作出之前發(fā)現(xiàn)的新證據(jù)，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)再次組織行政相對(duì)人對(duì)新證據(jù)進(jìn)行聽(tīng)證，讓行政相對(duì)人再次對(duì)新證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證。這樣的話，新證據(jù)經(jīng)過(guò)再次聽(tīng)證后自然而然地成為了行政聽(tīng)證筆錄的組成部分，作為行政機(jī)關(guān)作出行政決定的依據(jù)也就順理成章。

（二）行政相對(duì)人是否有提交證據(jù)的義務(wù)

聽(tīng)證程序是行政機(jī)關(guān)作出行政行為前給予相對(duì)人就重要事實(shí)表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，它也是行政相對(duì)人的一項(xiàng)重要權(quán)利。既然是權(quán)利，行政相對(duì)人自然可以選擇行使，也可以選擇放棄。當(dāng)行政相對(duì)人選擇放棄行使這項(xiàng)權(quán)利時(shí)，那么也就沒(méi)有所謂提交證據(jù)的義務(wù)。但是，當(dāng)行政相對(duì)人選擇行使該項(xiàng)權(quán)利并且要求舉行聽(tīng)證時(shí)，行政相對(duì)人就必須提出相關(guān)證據(jù)來(lái)支持自己的觀點(diǎn)，反駁行政機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)。這個(gè)時(shí)候，行政相對(duì)人在行使聽(tīng)證權(quán)利同時(shí)，也有提交證據(jù)的義務(wù)。

（三）對(duì)行政相對(duì)人補(bǔ)充證據(jù)的規(guī)定

在上面內(nèi)容寫(xiě)到聽(tīng)證結(jié)束后行政機(jī)關(guān)作出行政決定前發(fā)現(xiàn)了新證據(jù)的處理。關(guān)于這些新證據(jù)，行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)將新證據(jù)提交給行政機(jī)關(guān)，由聽(tīng)證主持人通知行政相對(duì)人重新進(jìn)行聽(tīng)證，構(gòu)成行政相對(duì)人補(bǔ)充證據(jù)，前提就是行政相對(duì)人有證據(jù)證明其在聽(tīng)證的時(shí)候并不知道有這些證據(jù)的存在。重新進(jìn)入聽(tīng)證程序后，行政相對(duì)人對(duì)提供的新證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，得到認(rèn)證的，成為行政聽(tīng)證筆錄的一部分，可以作為行政決定的依據(jù)。但是假如在重新聽(tīng)證后，行政相對(duì)人無(wú)故缺席，則該新證據(jù)視為不存在。

（四）行政機(jī)關(guān)違規(guī)后的法律責(zé)任

理論與實(shí)踐又往往不同。在現(xiàn)實(shí)生活中，行政機(jī)關(guān)不依據(jù)行政聽(tīng)證筆錄違規(guī)作出行政決定的案例也屢見(jiàn)不鮮。所謂有救濟(jì)才有權(quán)利，要想把案卷排他性原則真正貫徹落實(shí)到行政決定中去，筆者覺(jué)得應(yīng)該在立法上規(guī)定違反案卷排他勝原則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

筆者查找并研究了《中華人民共和國(guó)行政程序法（試擬稿）》（應(yīng)松年教授版，姜明安教授版等）行政救濟(jì)和法律責(zé)任章節(jié)，總結(jié)兩位專家試擬稿的規(guī)定，筆者認(rèn)為對(duì)行政機(jī)關(guān)違反案卷排他性原則作出行政決定的行政行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)以下的法律責(zé)任：第一，對(duì)行政機(jī)關(guān)違反正當(dāng)程序行為應(yīng)該先在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行糾錯(cuò)，并由有權(quán)機(jī)關(guān)按照法定情形撤銷該行政決定、宣告無(wú)效、責(zé)令補(bǔ)正等。第二，對(duì)違規(guī)的行政機(jī)關(guān)予以行政處分，可以根據(jù)具體情況分別給予警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職和開(kāi)除的行政處分。第三，對(duì)于行政機(jī)關(guān)違規(guī)給行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成實(shí)際損害的，國(guó)家依法賠償后，可以再內(nèi)部向違規(guī)人員追償，這樣才能起到更好的警示作用。

（作者單位：1.南昌大學(xué)；2.長(zhǎng)沙理工大學(xué)）

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