閆雪蕾

【摘要】20世紀(jì)70年代末西方發(fā)達(dá)國(guó)家相繼進(jìn)行了“政府再造”運(yùn)動(dòng)，這場(chǎng)針對(duì)以傳統(tǒng)官僚體制為基礎(chǔ)的行政管理體系進(jìn)行了市場(chǎng)化改造，并形成了新的公共管理模式。本文從新公共管理理論的背景、內(nèi)容以及對(duì)我國(guó)改革的啟示，以期有助于我國(guó)政府改革的理論建設(shè)和借鑒此管理理論時(shí)更有理性的把握。

【關(guān)鍵詞】新公共管理；政府改革；啟示

一，新公共管理運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生的背景

新公共管理實(shí)踐模式的興起有其深刻的社會(huì)背景和原因。

首先，經(jīng)濟(jì)和政治因素在改革中起了決定性作用。20世紀(jì)70年代石油危機(jī)之后，西方國(guó)家普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)衰退，導(dǎo)致各國(guó)高額的財(cái)政赤字，福利國(guó)家不堪重負(fù)，面臨一系列新的政治與社會(huì)問(wèn)題，這是引發(fā)政府改革的直接原因。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書(shū)中說(shuō)道解決財(cái)政赤字問(wèn)題有三種方法：一是限制開(kāi)支和公共任務(wù)的終結(jié)；二是增加收入尤其是稅收；三是用較少的開(kāi)支實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)，即少花錢(qián)多辦事。而只有第三條途徑才是解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的可選擇出路，新公共管理改革正是走的這條道路。

其次，經(jīng)濟(jì)全球化的出現(xiàn)是改革的推動(dòng)力。全球化趨勢(shì)加強(qiáng)了各個(gè)西方國(guó)家對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的高度重視；政府能力是一國(guó)綜合國(guó)力和競(jìng)爭(zhēng)力的一中主導(dǎo)因素，政府如何引導(dǎo)和調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)，參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為政府面對(duì)的棘手問(wèn)題。同時(shí)，傳統(tǒng)的管理模式已不能適應(yīng)全球化時(shí)代的全方位要求，即處理國(guó)際問(wèn)題已不是傳統(tǒng)涉外部門(mén)的專(zhuān)門(mén)職責(zé)，政府其他部門(mén)的參與越來(lái)越多，權(quán)責(zé)的重新劃分，能力及效率的要求也是推動(dòng)現(xiàn)有公共部門(mén)改革的重要因素。

再次，新技術(shù)革命尤其是信息革命是當(dāng)代西方政府改革的一種催化劑。信息技術(shù)的快速發(fā)展為建立起靈活、高效、透明的政府創(chuàng)造了可能性。信息時(shí)代的來(lái)臨打破了長(zhǎng)期以來(lái)政府對(duì)公共信息的壟斷，新通訊技術(shù)以及接觸政府信息的便利使公民及社會(huì)團(tuán)體更多的更便利地接觸到公共事務(wù)并表達(dá)自己的訴求。這也要求政府對(duì)其運(yùn)作過(guò)程及公民的反饋?zhàn)龀龌貞?yīng)。

最后，傳統(tǒng)的官僚體制即科層制的失效以及經(jīng)濟(jì)學(xué)向政治研究領(lǐng)域的擴(kuò)展也是西方新公共管理運(yùn)動(dòng)興起的動(dòng)因。傳統(tǒng)的科層制已不能有效地適應(yīng)公共事務(wù)越來(lái)越龐雜的現(xiàn)代社會(huì)，尤其是經(jīng)濟(jì)全球化的影響使得科層制的體制僵化、效率低下、人浮于事等缺點(diǎn)暴露出來(lái)，這些缺點(diǎn)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治生活帶來(lái)諸多不良影響及阻礙，改革行政管理模式勢(shì)在必行。此外，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)政治問(wèn)題的解釋研究是新管理運(yùn)動(dòng)興起的另一個(gè)客觀原因。經(jīng)濟(jì)學(xué)的精準(zhǔn)有效為行政管理改革帶來(lái)示范效應(yīng)，提高效率、降低交易成本、合理配置資源、執(zhí)行激勵(lì)措施等經(jīng)濟(jì)學(xué)手段被用來(lái)指導(dǎo)行政管理改革。

二，新公共管理理論的主要觀點(diǎn)

新公共管理理論是由西方各國(guó)政府改革的實(shí)踐發(fā)展而來(lái)，其內(nèi)容主要有以下幾個(gè)方面：

（1）政府的職能是“掌舵”而不是“劃槳”。新公共管理理論認(rèn)為政府應(yīng)該改變以前的管理模式，對(duì)政府職能和社會(huì)之間的關(guān)系進(jìn)行重新定位。掌舵是決策者和指揮者，而劃槳?jiǎng)t是指執(zhí)行者。政府作為整個(gè)國(guó)家事務(wù)的管理者不可能事必躬親，它要做的是管理工作，即通過(guò)綜合運(yùn)用決策、計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、溝通、控制等功能，對(duì)人和物進(jìn)行合理配置，有效完成其政策目標(biāo)的過(guò)程。所以要將管理和具體的操作區(qū)分開(kāi)，政府要做的是政策的制定而不是執(zhí)行。一個(gè)有效的政府不是指一個(gè)能“執(zhí)行”的政府，而是一個(gè)善于治理的政府。

（2）以“顧客”為政府活動(dòng)的導(dǎo)向。新公共管理理論認(rèn)為政府的責(zé)任是根據(jù)公民的需要向其提供服務(wù)，這與企業(yè)管理中的“顧客至上”原則有著相似之處。政府作為公共服務(wù)的提供者，必然要以顧客的需求為導(dǎo)向，這里所言及的顧客就是指社會(huì)公眾。政府與社會(huì)公眾的關(guān)系就像競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中企業(yè)與顧客的關(guān)系一樣。這種“顧客導(dǎo)向”的活動(dòng)原則就是要使政府傾聽(tīng)社會(huì)公眾的意見(jiàn)，建立明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，按照社會(huì)公眾的要求提供公共服務(wù)，以達(dá)到改善公共服務(wù)質(zhì)量的目的。

（3）政府管理由集權(quán)向分權(quán)轉(zhuǎn)變。在原來(lái)的政府管理模式中，官僚制占據(jù)著主要地位，要求上級(jí)支配下級(jí)，下級(jí)絕對(duì)服從上級(jí)的集權(quán)式等級(jí)制度。但是，在這種制度下，下級(jí)完全按照上級(jí)的指令行事，抑制了下級(jí)的積極性和創(chuàng)造性，造成行政效率低下。為了改變這一局面，新公共管理理論認(rèn)為政府應(yīng)該下放權(quán)力

充分調(diào)動(dòng)基層人員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，實(shí)行參與管理，讓公眾參與到政府的政策制定中來(lái)，重視公眾的需求，以此來(lái)提高政府的行政效率。

（4）在行政管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。雖然政府是公共服務(wù)的提供者，但不一定所有的公共服務(wù)都應(yīng)該有政府來(lái)提供。在某些領(lǐng)域應(yīng)給逐漸取消政府公共服務(wù)的壟斷性，讓更多的私營(yíng)部門(mén)參與到公共服務(wù)的供給中來(lái)。將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到政府的公共管理，一方面可以提高私營(yíng)部門(mén)的積極性和主動(dòng)性，促進(jìn)私營(yíng)部門(mén)的發(fā)展，另一方面，可以有效提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，則可以達(dá)到降低行政成本，提高公共產(chǎn)品質(zhì)量的效果。

（5）重視結(jié)果而非過(guò)程。新公共管理理論認(rèn)為公共部門(mén)的任務(wù)是提供商品和公共服務(wù)，所以政府管理的重點(diǎn)應(yīng)該向政府活動(dòng)的結(jié)果轉(zhuǎn)移。傳統(tǒng)的公共行政有著一系列的規(guī)章制度和程序，在政府活動(dòng)中，為了維護(hù)這些制度和程序，往往耗費(fèi)較多的人力和物力，但是所形成的效果并不理想。利用信息時(shí)代的便處，更新行政管理電子系統(tǒng)，可以更加便捷地完成管理工作。

（6）政府的管理應(yīng)注重活動(dòng)的目標(biāo)和使命。由于過(guò)度的法制化、規(guī)范化，政府行政權(quán)力的運(yùn)行受制于規(guī)章制度的約束，造成效率低下的后果。政府改革應(yīng)該注意到，公共活動(dòng)的目的在于向社會(huì)公共提供更好質(zhì)量和更高效率的服務(wù)。因此政府要盡量減少行政過(guò)程中的繁文縟節(jié)，以提高辦事效率，提升服務(wù)質(zhì)量為中心。

三，對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的評(píng)價(jià)

當(dāng)代西方新公共管理運(yùn)動(dòng)已走過(guò)了20余年的歷程，目前要對(duì)這一運(yùn)動(dòng)進(jìn)行蓋棺定論還為時(shí)尚早，人們對(duì)這一新管理模式的評(píng)價(jià)也褒貶不一。但它對(duì)西方政府改革實(shí)踐及模式所產(chǎn)生的影響卻是深刻的。作為傳統(tǒng)公共行政模式的替代物，新公共管理模式的公共部門(mén)管理特別是政府部門(mén)管理中的一次重大突破。其效率驅(qū)動(dòng)模式、小型化與分權(quán)模式、追求卓越模式、公共服務(wù)取向模式等管理取向提高了行政效率及公共服務(wù)質(zhì)量，節(jié)約了交易成本，減少了行政管理中的浪費(fèi)情況等，適應(yīng)了現(xiàn)代的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活。然而，它也有著內(nèi)在的缺陷及局限性，人們對(duì)其改革取向及模式的理論基礎(chǔ)、意識(shí)形態(tài)、改革的總方向及各種改革具體措施等方面提出批評(píng)。首先，人們批評(píng)新公共管理的理論基礎(chǔ)和意識(shí)形態(tài)傾向。波利特等人認(rèn)為新公共管理是一種意識(shí)形態(tài)的思想體系，是一種新保守主義或新自由主義的公共管理哲學(xué)，這種公共管理新模式以及公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為其理論基礎(chǔ)，濫用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、理論和方法，是經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國(guó)主義向公共部門(mén)管理領(lǐng)域的擴(kuò)張。其次，人們批評(píng)新公共管理改革的市場(chǎng)化和管理主義的總方向。認(rèn)為市場(chǎng)化取向的改革提現(xiàn)了改革者對(duì)市場(chǎng)價(jià)值和市場(chǎng)機(jī)制的崇拜，是一種新的“市場(chǎng)神話”。而管理主義的改革取向則忽視了公共部門(mén)與私人部門(mén)的本質(zhì)差別，照搬私人部門(mén)的管理模式，實(shí)質(zhì)上是一種“新泰勒主義”。再次，人們對(duì)新公共管理各種具體措施提出批評(píng)。例如，分權(quán)有利于增強(qiáng)自主性和靈活性，但也帶來(lái)了分散主義、本位主義、保護(hù)主義等，并增加了公共開(kāi)支；顧客至上提供了回應(yīng)性、多樣性的服務(wù)，但卻把公民降低為一般的消費(fèi)者；結(jié)果導(dǎo)向等企業(yè)管理模式提高了效率，但也產(chǎn)生了如何與公共職能有機(jī)結(jié)合的問(wèn)題等等。

總之，新公共管理運(yùn)動(dòng)確實(shí)為西方國(guó)家在行政管理改革上提供了切實(shí)可行的方法，但同時(shí)也帶來(lái)了新的管理問(wèn)題，可見(jiàn)改革不是朝夕之事，而是要持續(xù)而為。

四，新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)我國(guó)政府改革的啟示

啟示一，西方各國(guó)的這次改革是在社會(huì)制度健全穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)上進(jìn)行的“政府再造”，而我國(guó)的法制、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度不是很健全，也沒(méi)有得到充分的實(shí)施，社會(huì)福利制度不完善，各個(gè)地區(qū)差異較大。因此，完善法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)福利制度等是改革的重要方向。

啟示二，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)或是權(quán)力下放，是可行的提高行政效率的途徑，但不是改革的目的或者結(jié)果。精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)或者是分權(quán)是西方政府改革的一個(gè)重點(diǎn)，為了提高行政效率，降低交易成本，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度進(jìn)行機(jī)構(gòu)的并構(gòu)精簡(jiǎn)，管理模式趨于扁平化，以減少審批等手續(xù)，確實(shí)有效地克服了傳統(tǒng)科層制中的層層指揮層層審批的繁瑣和僵化。另外，中央與地方的權(quán)力劃分，這關(guān)系到地方的靈活性和創(chuàng)造性問(wèn)題。但這兩者都是改革的可行路徑或手段，不是改革的目的，中國(guó)實(shí)行過(guò)大部制改革，結(jié)果是機(jī)構(gòu)先是少了，但卻又出現(xiàn)了反彈，比以前還要多。也實(shí)行過(guò)權(quán)力下放，但卻是一放就亂，一抓就死?？梢?jiàn)這兩條路徑是好的，但在中國(guó)的實(shí)行還是要研究中外官僚制在文化、社會(huì)、政治上的異同。

啟示三，“顧客至上”這一取向引導(dǎo)我們建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府也是近來(lái)中國(guó)政府改革取向，其理論基礎(chǔ)是為人民服務(wù)這一口號(hào)。提高公共服務(wù)質(zhì)量、對(duì)公眾更具回應(yīng)性、聽(tīng)取民眾的需求等是這一取向的基本內(nèi)涵。但這并不是將公共部門(mén)弱化為私人部門(mén)，換言之，在公共部門(mén)引入私人部門(mén)的管理理念是提高其服務(wù)質(zhì)量，而在本質(zhì)上，在需要有中央權(quán)威存在的歷史階段上，公共部門(mén)始終承擔(dān)著權(quán)威這一重要功能。在此，不能斷然假設(shè)所有的民眾是理性的，即使每個(gè)人都是理性的經(jīng)濟(jì)人，那也有集體的困境這種狀況。因此，公共部門(mén)的權(quán)威性不能同時(shí)弱化。