●王智超

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權(quán)力視角下義務(wù)教育均衡發(fā)展實(shí)施的滯后分析*

●王智超

摘要：義務(wù)教育均衡發(fā)展是新時(shí)期我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的重要任務(wù)，是促進(jìn)教育公平與提升教育質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)要求。理念上與體制上的制約和束縛成為義務(wù)教育均衡發(fā)展政策實(shí)施的現(xiàn)實(shí)困境。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期民眾對(duì)于教育需求的增強(qiáng)推動(dòng)了教育改革的不斷前進(jìn)，也為我們思考破解義務(wù)教育均衡發(fā)展政策實(shí)施困境提供了新的契機(jī)，突破現(xiàn)實(shí)困境既需要在改革的過(guò)程中漸進(jìn)前行，又必須堅(jiān)定信念破除固有觀念與既得利益集團(tuán)的阻礙，既是大勢(shì)所趨也是民心所向。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育均衡發(fā)展；教育政策執(zhí)行；教育體制；教育改革

王智超/東北師范大學(xué)教育學(xué)部副教授、教育學(xué)博士。研究方向?yàn)榻逃摺⒔逃芾?/p>

權(quán)力與教育政策無(wú)法分離，因?yàn)椤皺?quán)力的運(yùn)行”鑄就了政策過(guò)程的結(jié)果（Lindblom,1968）。權(quán)力的形式與資源決定了政策執(zhí)行的狀況。折射到教育政策執(zhí)行層面，就表現(xiàn)為教育政策的一種阻滯。義務(wù)教育普及工作完成后，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展成為新時(shí)期義務(wù)教育的重要任務(wù)。[1]近些年來(lái)，國(guó)家一直在不斷深化教育領(lǐng)域的綜合改革，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源的均衡配置，黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步為義務(wù)教育均衡發(fā)展提出了明確方向。義務(wù)教育均衡發(fā)展已經(jīng)成為時(shí)代之需，與處于改革時(shí)代的其他各項(xiàng)民生政策一起成為國(guó)家發(fā)展新征程上不可或缺的重要一環(huán)。從權(quán)力視角分析義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的執(zhí)行狀況或許可以得出一些不同的結(jié)論。

學(xué)者盧克斯和加凡特對(duì)于不同學(xué)者關(guān)于權(quán)力的研究進(jìn)行了綜合，提出了關(guān)于權(quán)力的三維模型，福勒又對(duì)這一模型進(jìn)行了進(jìn)一步的闡述，使這一模型更接地氣。

盧克斯和加凡特對(duì)于權(quán)力三維模型的描述涵蓋了多數(shù)學(xué)者對(duì)于權(quán)力的闡述，也使我們對(duì)于權(quán)力的認(rèn)識(shí)更為清晰，他們將權(quán)力類(lèi)型分為三種同時(shí)存在的維度：外顯的明確使用的權(quán)力、依托無(wú)形力量形成的權(quán)力和自覺(jué)形成的權(quán)力。這三種權(quán)力在不同的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格和領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境下各自或交叉產(chǎn)生，以使管理行為達(dá)到目的。與之相適應(yīng)，權(quán)力主體在行使權(quán)力過(guò)程中，又必須依賴(lài)一些權(quán)力資源。

維度1：明確使用權(quán)力　維度2：依托無(wú)形力量　　維度3：形成自覺(jué)機(jī)制　　機(jī)制　　機(jī)制習(xí)俗強(qiáng)制力　規(guī)范經(jīng)濟(jì)支配　組織機(jī)構(gòu)　溝通權(quán)威　程序　深化勸告　游戲規(guī)則　象征社會(huì)習(xí)慣傳統(tǒng)

物質(zhì)資源　社會(huì)資源　知識(shí)資源控制職業(yè)生涯和工作條件能源貨幣（現(xiàn)金或支票）庇護(hù)時(shí)間機(jī)會(huì)：運(yùn)用貨幣、媒體、法律、制度的機(jī)會(huì)控制選票勢(shì)力：同盟者或追隨者的數(shù)量權(quán)力地位組織個(gè)人影響聲望社會(huì)地位控制信息信息智慧技能理解制度運(yùn)作機(jī)制的程度口頭表達(dá)能力

這些資源與權(quán)力維度交織在一起，影響著政策的執(zhí)行狀況。

一

我國(guó)義務(wù)教育的發(fā)展歷程，基本上可以劃分為普及化、標(biāo)準(zhǔn)化和均衡化三個(gè)階段。從1986年《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》出臺(tái)，到2006年《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》修訂，我國(guó)基本完成了義務(wù)教育的普及化和標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展，開(kāi)始進(jìn)入均衡化發(fā)展階段。由于義務(wù)教育均衡發(fā)展對(duì)于教育公平理念的彰顯具有重要意義，因此國(guó)家相關(guān)部門(mén)多次發(fā)布文件，不斷明確和完善促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的相關(guān)政策，這些政策的出臺(tái)為均衡發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，明確了義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的基本要求、價(jià)值內(nèi)涵和脈絡(luò)走向。

2005年，教育部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見(jiàn)》（教基[2005]9號(hào)），首次在國(guó)家文件中提出要推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。2006年，新修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》以法律形式明確了促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的政府責(zé)任，義務(wù)教育迅速由理念層面上升到政策層面，又由政策層面上升到法制層面，[2]義務(wù)教育均衡發(fā)展在全國(guó)得到了全面推進(jìn)。2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》對(duì)未來(lái)十年我國(guó)教育發(fā)展指明了方向，同年，教育部印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》，教基一[2010]1號(hào)），提出“力爭(zhēng)在2012年實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育初步均衡，到2020年實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育基本均衡”的目標(biāo)，并提出要以提高教育質(zhì)量、促進(jìn)內(nèi)涵發(fā)展為重點(diǎn)，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，全國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段。2012年，教育部陸續(xù)與各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）簽訂了義務(wù)教育均衡發(fā)展備忘錄，通過(guò)簽署備忘錄的形式，由省部共同推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。此后，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2012]48號(hào)），進(jìn)一步明確了推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)與要求。2013年，十八屆三中全會(huì)指出，要“構(gòu)建利用信息化手段擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面的有效機(jī)制，逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置。”持續(xù)推動(dòng)了義務(wù)教育均衡發(fā)展的進(jìn)程。從政策發(fā)展的脈絡(luò)看，國(guó)家在促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展問(wèn)題上采取了較為務(wù)實(shí)、漸進(jìn)的方式，明確了均衡發(fā)展的推進(jìn)是一個(gè)過(guò)程的理念，摒棄了原有的一步到位的政策執(zhí)行理念，由簡(jiǎn)入難，由局部到整體，由校際均衡到城鄉(xiāng)均衡和區(qū)域均衡，從辦好每一所學(xué)校出發(fā)，為促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展奠定了較為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，指出了合理化的道路。

這一系列政策體現(xiàn)出的政策理念是新形勢(shì)下我國(guó)教育改革的整體趨勢(shì)，即教育發(fā)展的以人為本、權(quán)力轉(zhuǎn)移及注重公平。而這些理念所指引下的政策內(nèi)容更注重結(jié)合我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況扎實(shí)穩(wěn)妥地推進(jìn)均衡發(fā)展，具有較為鮮明的時(shí)代特性。但同時(shí)，這些政策的出臺(tái)也從側(cè)面反映了推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展面臨較大的困難，這些困難的存在成為我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展的阻礙。

二

義務(wù)教育均衡發(fā)展政策適應(yīng)了當(dāng)前我國(guó)教育發(fā)展的大方向，從根本上正視了改革開(kāi)放初期特殊條件下教育分層次、分區(qū)域、分重點(diǎn)發(fā)展政策所造成的教育發(fā)展失衡狀況，并試圖扭轉(zhuǎn)這一狀況。但從義務(wù)教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行的情況看，政策執(zhí)行仍存在一些問(wèn)題。

嘗試按照盧克斯和加凡特提出的權(quán)力三維模型對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展政策進(jìn)行分析，我們可以窺見(jiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行過(guò)程中可能存在的幾方面問(wèn)題。

主要表現(xiàn)為政策執(zhí)行過(guò)程中的價(jià)值異化和執(zhí)行偏差。在義務(wù)教育均衡發(fā)展已成大勢(shì)的時(shí)候，為何政策執(zhí)行仍然困難值得我們深刻反思。

（一）義務(wù)教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行過(guò)程中的價(jià)值異化

政策的根本出發(fā)點(diǎn)有兩個(gè)，一是保證教育公平，二是注重教育質(zhì)量。這一理念體現(xiàn)了政策注重質(zhì)量與公平協(xié)同發(fā)展的基本價(jià)值取向，這就要求政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行時(shí)必須堅(jiān)持這一理念，這一理念的貫徹過(guò)程事實(shí)上是權(quán)力機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。如果這一過(guò)程中相應(yīng)的權(quán)力資源并不充足，則政策執(zhí)行必然受阻。

從現(xiàn)實(shí)看，雖然義務(wù)教育均衡發(fā)展的理念已廣為接受，但在政策實(shí)施過(guò)程中依然存在對(duì)政策價(jià)值異化的情況?！爱惢笔且粋€(gè)哲學(xué)上的概念，在馬克思的異化學(xué)說(shuō)中，“異化”概念的內(nèi)涵是以勞動(dòng)概念而建構(gòu)起來(lái)的關(guān)于人自身的勞動(dòng)過(guò)程、勞動(dòng)產(chǎn)品以及構(gòu)建出的社會(huì)關(guān)系與人自身相對(duì)立，并成為控制人、支配人和奴役人的外在力量，成為與人自身相對(duì)立的存在。[3]根據(jù)這一概念，可以將義務(wù)教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行過(guò)程中的價(jià)值異化理解為，在義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的執(zhí)行主體對(duì)政策理解與執(zhí)行的過(guò)程中，由于某些因素導(dǎo)致政策執(zhí)行過(guò)程、政策執(zhí)行結(jié)果與政策自身的目標(biāo)指向出現(xiàn)了偏離或?qū)α?。具體來(lái)說(shuō)，在對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的理解過(guò)程中，某些地方政府從理念上（有意或無(wú)意）混淆了義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的結(jié)果與過(guò)程、執(zhí)行主體與制定主體、利益相關(guān)者之間的關(guān)系，對(duì)于義務(wù)教育均衡發(fā)展政策實(shí)施過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵循的質(zhì)量要求與公平原則之間的關(guān)系缺少正確把握，出現(xiàn)了政策價(jià)值理念上的偏差。在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為重公平輕質(zhì)量、重結(jié)果輕過(guò)程等現(xiàn)象。這種理念上的偏差雖然使義務(wù)教育均衡政策發(fā)展看似落實(shí)，但實(shí)質(zhì)上，義務(wù)教育并沒(méi)有得到本質(zhì)上的均衡，反而使義務(wù)教育在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了另一種不均衡——質(zhì)量與發(fā)展之間的不均衡。

一方面，部分政策執(zhí)行主體錯(cuò)誤理解了義務(wù)教育均衡發(fā)展政策所蘊(yùn)含的教育公平的基本內(nèi)涵，將義務(wù)教育均衡發(fā)展政策片面理解為義務(wù)教育平等發(fā)展或均等發(fā)展。在一些地方出現(xiàn)了資源配給上的偏差，行政命令式地“削峰填谷”或“造峰抬谷”，以停止對(duì)已有優(yōu)勢(shì)教育資源的支持來(lái)?yè)Q取義務(wù)教育發(fā)展的同步。這些做法違背了政策的初衷，也違背了教育規(guī)律，非但不能從整體上實(shí)現(xiàn)提升義務(wù)教育的質(zhì)量、促進(jìn)義務(wù)教育公平的目標(biāo)，反而嚴(yán)重?fù)p害了義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)資源輻射帶動(dòng)作用的發(fā)揮。另一方面，部分政策執(zhí)行主體錯(cuò)誤理解了義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標(biāo)的基本要求，將政策目標(biāo)單純理解為追求義務(wù)教育的結(jié)果公平，以靜態(tài)的“點(diǎn)”的結(jié)果替代了動(dòng)態(tài)的“線(xiàn)”的過(guò)程，使義務(wù)教育均衡發(fā)展由促進(jìn)義務(wù)教育整體質(zhì)量提升的系統(tǒng)工程變成了彰顯政策執(zhí)行主體成績(jī)的政績(jī)工程，顛倒了政策目標(biāo)的本體要求，進(jìn)而形成了用“教學(xué)”取代“教育”的錯(cuò)誤思想，使教育的本質(zhì)內(nèi)涵喪失。

必須明確的是，均衡發(fā)展是事物發(fā)展過(guò)程中的動(dòng)態(tài)持續(xù)過(guò)程。它既是一種理想追求，更是一種現(xiàn)實(shí)需要，是一個(gè)分階段的持續(xù)演進(jìn)過(guò)程。而在均衡發(fā)展的過(guò)程中，“均”是手段而“衡”是目的，對(duì)于均衡發(fā)展不能簡(jiǎn)單地理解為教育資源的平等分配和教育政策的同等對(duì)待。恰恰相反，在不均衡的前提下，均衡發(fā)展更應(yīng)當(dāng)注重發(fā)展過(guò)程中對(duì)于弱勢(shì)的補(bǔ)償和傾斜，努力達(dá)到教育發(fā)展內(nèi)部質(zhì)的均衡。這也要求均衡發(fā)展必須是注重質(zhì)量提升的內(nèi)在發(fā)展，而非表面平等的均等發(fā)展。義務(wù)教育均衡發(fā)展的核心在于質(zhì)的提升而非量的增長(zhǎng)，其主要任務(wù)是通過(guò)政策導(dǎo)向，合理分配教育資源，辦好每一所學(xué)校，教育好每一名孩子。[4]

目前，在政策落實(shí)過(guò)程中，部分地區(qū)雖已實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)資源配置的相對(duì)均衡，但對(duì)于多數(shù)學(xué)校來(lái)說(shuō)（特別是農(nóng)村學(xué)校），表面的物質(zhì)均衡僅僅是均衡發(fā)展的序曲，大量的優(yōu)秀師資缺口正成為新的不均衡的根源。

（二）義務(wù)教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行過(guò)程中的執(zhí)行偏差

義務(wù)教育均衡發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到政府工作和公共服務(wù)的各個(gè)方面，義務(wù)教育均衡發(fā)展政策得以順利實(shí)施的核心要?jiǎng)?wù)是有力的財(cái)政保障和科學(xué)的長(zhǎng)期規(guī)劃，而這些工作的實(shí)施需要政府各職能部門(mén)的通力協(xié)作才能實(shí)現(xiàn)。這就要求政策執(zhí)行主體在執(zhí)行過(guò)程中必須結(jié)合政策執(zhí)行環(huán)境的實(shí)際情況做出合理的規(guī)劃與設(shè)計(jì)，并需要政策執(zhí)行主體在執(zhí)行過(guò)程中明確相應(yīng)的權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)、權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系。義務(wù)教育均衡發(fā)展政策雖然已經(jīng)出臺(tái)，并成為國(guó)家教育發(fā)展的重要目標(biāo)之一，中央政府也通過(guò)實(shí)際行動(dòng)來(lái)支持這一政策在各?。▍^(qū)、市）的實(shí)行，但在現(xiàn)實(shí)中，政策執(zhí)行主體在執(zhí)行政策的過(guò)程中仍存在一些偏差，偏差的存在使得政策執(zhí)行出現(xiàn)行動(dòng)上的滯后和結(jié)果上的偏離，降低了義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的績(jī)效。

一方面，部分政策執(zhí)行主體政策執(zhí)行方案不完善。合理的規(guī)劃與設(shè)計(jì)是政策執(zhí)行方案的一部分，是政策順利實(shí)施的重要保證。但部分政策執(zhí)行主體在義務(wù)教育均衡發(fā)展政策實(shí)施過(guò)程中由于自身主體原因影響，沒(méi)能對(duì)政策進(jìn)行全面、正確的解讀，片面理解了政策內(nèi)涵，因此在政策執(zhí)行方案制定時(shí)會(huì)出現(xiàn)規(guī)劃與設(shè)計(jì)不完善的情況。主要表現(xiàn)為政策執(zhí)行方案不符合政策執(zhí)行環(huán)境實(shí)際，違背政策執(zhí)行的客觀規(guī)律，在促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)“城鄉(xiāng)雙重標(biāo)準(zhǔn)”或“唯城市化傾向”傾向。這些做法違背了政策本身的公平內(nèi)涵，是在保證公平、維持均衡過(guò)程中制造新的不公平。另一方面，部分政策執(zhí)行各利益相關(guān)者間缺少清晰的權(quán)力界限。由于部分政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過(guò)程中未能明確各利益相關(guān)者的權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，混淆了不同主體各自不同的職責(zé)，使得在政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)權(quán)力界限不清，責(zé)任主體混亂的情況。義務(wù)教育均衡發(fā)展政策是一個(gè)需要各部門(mén)系統(tǒng)協(xié)調(diào)的政策，涉及到政府、社會(huì)、學(xué)校和學(xué)生等各方政策利益相關(guān)者，一旦權(quán)力界限不清、責(zé)任主體混亂，就會(huì)導(dǎo)致權(quán)利義務(wù)過(guò)度或缺失的情況，使政策在推行過(guò)程中侵犯部分利益相關(guān)者的權(quán)利。具體表現(xiàn)為學(xué)校自主辦學(xué)權(quán)的缺失、政府履行義務(wù)的不足和農(nóng)民工子女受教育權(quán)難以實(shí)現(xiàn)等情況。

這些問(wèn)題的存在違背了義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的價(jià)值訴求，降低了義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的政策績(jī)效，偏離了義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策目標(biāo)，損害了義務(wù)教育均衡發(fā)展政策利益群體的利益，必須正視并加以解決。

三

義務(wù)教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行過(guò)程中問(wèn)題的存在并不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移，無(wú)論是政策執(zhí)行主體還是政策執(zhí)行環(huán)境都在很大程度上對(duì)這些問(wèn)題的存在產(chǎn)生了影響。

（一）教育政策執(zhí)行過(guò)程中“雙主體”間博弈的阻礙

在我國(guó)，教育政策制定主體一般是國(guó)家、中央等上位主體，而教育政策執(zhí)行主體一般是地方各級(jí)政府、教育行政部門(mén)，是下位主體，這種格局使教育政策執(zhí)行是一種垂直的線(xiàn)性結(jié)構(gòu)，由于“雙主體”各自利益范圍的不同，會(huì)導(dǎo)致博弈的發(fā)生，這種博弈會(huì)阻礙政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，產(chǎn)生政策價(jià)值的異化與政策執(zhí)行的偏差。

一方面，“雙主體”間的價(jià)值博弈會(huì)導(dǎo)致政策價(jià)值的異化。價(jià)值是主體行為的直接指導(dǎo)思想，體現(xiàn)了客觀事物對(duì)于行為主體需要的意義，表明了客觀事物與主體行為需要的關(guān)系。政策制定主體與執(zhí)行主體在面臨利益分割時(shí)，由于各自的立場(chǎng)不同而會(huì)產(chǎn)生對(duì)于客觀事物需要的差異，這種差異就表現(xiàn)為價(jià)值取向的博弈。義務(wù)教育均衡發(fā)展是重新分配教育資源、重新劃定利益格局的變革過(guò)程，政策制定主體作為更高層級(jí)的上位主體，其價(jià)值取向必定是以滿(mǎn)足更廣大群眾利益為根本，在機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)（Opportunity Structure）與程序正義（Procedural justice）的指引下打破原有的利益格局是符合其價(jià)值取向的。相對(duì)而言，政策執(zhí)行主體作為較低層級(jí)的下位主體，其價(jià)值取向必然局限在其利益集團(tuán)范圍之內(nèi)，對(duì)于政策執(zhí)行可能帶來(lái)的自身利益集團(tuán)的利益損失必然產(chǎn)生抵觸。另一方面，在博弈過(guò)程中，“雙主體”間的利益博弈會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差。任何一項(xiàng)新政策的出臺(tái)事實(shí)上都是打破原有利益分配格局，重新尋求利益平衡的過(guò)程，這一過(guò)程在義務(wù)教育均衡發(fā)展政策上主要表現(xiàn)為雙方就推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展所應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的紛爭(zhēng)。這種紛爭(zhēng)的出現(xiàn)是改革進(jìn)程中，隨著既得利益群體逐漸形成而出現(xiàn)的必然結(jié)果。當(dāng)政策目標(biāo)損害了既得利益群體的利益時(shí)，無(wú)論這種損害是否正義，都會(huì)引起既得利益群體的反彈。一旦既得利益群體與政策執(zhí)行主體重合，則會(huì)發(fā)生政策執(zhí)行的偏差，這種偏差的目的是為了保護(hù)既得利益群體的利益不受損害。社會(huì)學(xué)研究中，將這種社會(huì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的這種情況描述為“轉(zhuǎn)型陷阱”[5],生動(dòng)描述了社會(huì)發(fā)展過(guò)程中既得利益集團(tuán)對(duì)事物發(fā)展與利益重新分配的抵制。

（二）教育政策執(zhí)行過(guò)程中體制的制約

相較于“雙主體”間的博弈，體制制約則集中體現(xiàn)了政策執(zhí)行過(guò)程中政策執(zhí)行環(huán)境不良所產(chǎn)生的阻礙。從“以鄉(xiāng)為主”到“以縣為主”再到“省級(jí)統(tǒng)籌，以縣為主”，我國(guó)義務(wù)教育管理體制和投資機(jī)制隨著時(shí)代發(fā)展在不斷變化，雖然在一定程度上實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育的普及，但也在客觀上造成了義務(wù)教育發(fā)展的不均衡。同時(shí)，隨著時(shí)代進(jìn)步的加速，義務(wù)教育管理體制的變革日益趨緩，原有體制已經(jīng)逐漸脫離了時(shí)代發(fā)展的新需要。體制轉(zhuǎn)型緩慢是社會(huì)發(fā)展過(guò)程中集各種資源于一身的上層結(jié)構(gòu)利益壟斷與一無(wú)所有的下層結(jié)構(gòu)利益訴求之間矛盾的集中反映，反映在義務(wù)教育發(fā)展過(guò)程中，就表現(xiàn)為優(yōu)質(zhì)教育資源的聚積。

義務(wù)教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行過(guò)程中的體制制約主要表現(xiàn)為現(xiàn)有義務(wù)管理體制對(duì)于義務(wù)教育投資主體的規(guī)定未能合理照顧政策執(zhí)行主體的利益需求，中央政府與地方政府、省級(jí)政府與縣級(jí)政府責(zé)任劃分與權(quán)力范圍不對(duì)稱(chēng)，造成權(quán)責(zé)失衡與權(quán)力責(zé)任界限模糊。義務(wù)教育發(fā)展的責(zé)任主體與投資主體密切相關(guān)，責(zé)任主體的層級(jí)決定了義務(wù)教育均衡發(fā)展的程度與可能。以縣級(jí)政府作為義務(wù)教育的責(zé)任主體雖然較之以往有了較大程度的提升，并且中央和省級(jí)政府已經(jīng)逐漸肩負(fù)起了各自的責(zé)任，中央加大了轉(zhuǎn)移支付力度，將義務(wù)教育納入了公共財(cái)政的保障范疇，但從整體看，縣一級(jí)政府在責(zé)任劃分過(guò)程中仍然負(fù)擔(dān)過(guò)重。而由于“轉(zhuǎn)型陷阱”的存在，社會(huì)自我調(diào)節(jié)機(jī)制功能的發(fā)揮受到限制，體制自身已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展的阻礙，由此形成的政策執(zhí)行環(huán)境已經(jīng)使義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的執(zhí)行面臨困境。這種困境的直接表現(xiàn)為區(qū)域間、城鄉(xiāng)間義務(wù)教育發(fā)展的差距逐步擴(kuò)大，教師流動(dòng)與學(xué)生流動(dòng)呈現(xiàn)集中態(tài)勢(shì)，校際均衡的短期實(shí)現(xiàn)日益凸顯了區(qū)域差異與城鄉(xiāng)差異的存在，使教育機(jī)會(huì)出現(xiàn)新的不公平。

四

作為公共政策的一種，教育政策的執(zhí)行不但要面臨既得利益集團(tuán)的壓力和自身價(jià)值的權(quán)衡，更需要面臨來(lái)自這個(gè)社會(huì)的隱形壓力。很多積弊人所共知，但政策執(zhí)行卻依然面臨較為艱難的困境，這是客觀世界不以人的意志為轉(zhuǎn)移的一種體現(xiàn)，也從客觀上表現(xiàn)了社會(huì)既得利益群體在改革進(jìn)程中的頑固阻力和固化的社會(huì)觀念對(duì)改革所帶來(lái)的破壞。從另一方面也說(shuō)明，政策在設(shè)計(jì)上還存在一定的問(wèn)題。因此，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展主要應(yīng)從以下幾方面著手。

（一）完善政策措施，給地方政府更大的自主權(quán)

政策是一個(gè)需要通過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的現(xiàn)實(shí)事物，無(wú)論我們?cè)谠O(shè)計(jì)時(shí)如何完美，一旦不能通過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，就說(shuō)明政策自身仍有需要完善的地方，政策的修訂需要政策制定者既有理論的勇氣，更要有腳踏實(shí)地的精神，馬克思主義一直強(qiáng)調(diào)實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的過(guò)程中，我們必須面對(duì)現(xiàn)實(shí)，既不能曲高和寡高高在上，也不能忽視相關(guān)利益群體的基本權(quán)利。一方面要繼續(xù)探索適合促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的新途徑、新方法，從國(guó)家層面積極推動(dòng)政策的有效執(zhí)行；另一方面，也要充分考慮到各地方政策執(zhí)行環(huán)境的差異，不能搞一刀切，應(yīng)當(dāng)賦予地方政府更大的自主權(quán)，鼓勵(lì)地方政府結(jié)合本地實(shí)際，創(chuàng)造性地探索符合本地特色的促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策實(shí)施方案。

（二）明確義務(wù)教育均衡理念，注重公平與質(zhì)量并重

公平與質(zhì)量是義務(wù)教育均衡發(fā)展的核心要義，是義務(wù)教育均衡發(fā)展的價(jià)值指向。教育政策制定主體與政策執(zhí)行主體應(yīng)在利益博弈的過(guò)程中堅(jiān)持公平與質(zhì)量并重的價(jià)值理念，在適度的范圍內(nèi)合理爭(zhēng)取自身利益。這就要求政策執(zhí)行主體站在更高的層次，以更廣博的視野，從國(guó)家整體利益出發(fā)，深入體會(huì)與領(lǐng)悟義務(wù)教育均衡發(fā)展在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的重要意義，摒棄政績(jī)觀、功利觀，務(wù)實(shí)地做好本職工作。

在正確理解義務(wù)教育均衡發(fā)展內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，政策制定主體在政策決策時(shí)應(yīng)當(dāng)注意傾聽(tīng)多方面的意見(jiàn)與建議，在治理理念的指引下，變革公共服務(wù)思想，遵循平等、多維、均衡的思路，照顧多元主體的現(xiàn)實(shí)利益。并在此基礎(chǔ)上，完善政策內(nèi)容，明確政策目標(biāo)，減少政策執(zhí)行阻力。與此同時(shí)，政策執(zhí)行主體應(yīng)切實(shí)承擔(dān)起自身責(zé)任，在自身權(quán)力范圍內(nèi)正確理解政策理念，采取多種措施將政策落到實(shí)處，以達(dá)到自身利益與國(guó)家利益的雙贏。

（三）打破義務(wù)教育體制束縛，適度提升義務(wù)教育責(zé)任主體的層級(jí)

相較于正確理解政策內(nèi)涵來(lái)說(shuō)，突破義務(wù)教育均衡發(fā)展的體制束縛，將在更大程度上消解義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的執(zhí)行困境，而這種體制的突破核心在于提升義務(wù)教育責(zé)任主體的層級(jí)。突破義務(wù)教育均衡發(fā)展的體制束縛就要突破既有利益群體的阻礙，而突破這種阻礙既需要勇氣更需要智慧，需要結(jié)合我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)際逐步推進(jìn)。

在義務(wù)教育均衡發(fā)展問(wèn)題上，我國(guó)正是采取了這種逐步推進(jìn)的方式，制訂了相應(yīng)的時(shí)間表，并與各地方政府簽訂了相應(yīng)的“軍令狀”，進(jìn)一步明確了義務(wù)教育均衡發(fā)展過(guò)程中各主體的責(zé)任。但需要指出的是，政策執(zhí)行主體也必須考慮到政策執(zhí)行的實(shí)際情況，結(jié)合政策推進(jìn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)政策本身適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，以保證政策的順利推進(jìn)。與此同時(shí)，國(guó)家必須長(zhǎng)遠(yuǎn)著眼，從全局的角度突破阻力加大體制改革力度，注意“集權(quán)”與“分權(quán)”的辯證統(tǒng)一，進(jìn)一步提升義務(wù)教育均衡發(fā)展責(zé)任主體層級(jí)，扭轉(zhuǎn)義務(wù)教育均衡發(fā)展過(guò)程中的“城市化”傾向，制定義務(wù)教育辦學(xué)條件與質(zhì)量要求的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，確保義務(wù)教育均衡發(fā)展的全面實(shí)現(xiàn)。

義務(wù)教育均衡發(fā)展涉及到千家萬(wàn)戶(hù)，必須予以重視，這是關(guān)乎社會(huì)公平標(biāo)準(zhǔn)的基本問(wèn)題，如果在這一過(guò)程中不秉承基本的行政倫理，就會(huì)失去民心，導(dǎo)致政府公信力的降低。突破困境既需要在改革的過(guò)程中漸進(jìn)前行，又必須堅(jiān)定信念破除固有觀念與既得利益集團(tuán)的阻礙，這不單是政策制定者需要思考的問(wèn)題，更是考驗(yàn)政策執(zhí)行者執(zhí)行能力與執(zhí)行智慧的事。

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（責(zé)任編輯：曾慶偉）

*【基金項(xiàng)目】本文系吉林省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013年度重點(diǎn)資助項(xiàng)目（課題號(hào)：ZZ1304）的研究成果之一。