古永司 ，劉曉花

(1.陜西工商職業(yè)學(xué)院 合作辦學(xué)處，陜西　西安　710119；2.陜西廣播電視大學(xué) 現(xiàn)代服務(wù)與管理教學(xué)部，陜西　西安　710119)

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【管理科學(xué)】

公立高校人事管理問(wèn)題與對(duì)策思考*
——對(duì)《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》的思考

古永司1，劉曉花2

(1.陜西工商職業(yè)學(xué)院 合作辦學(xué)處，陜西西安710119；2.陜西廣播電視大學(xué) 現(xiàn)代服務(wù)與管理教學(xué)部，陜西西安710119)

[摘要]目前公立高校在人事管理方面存在人事管理權(quán)限不明晰，人才流動(dòng)和日常管理受到限制等問(wèn)題，結(jié)合《人事管理?xiàng)l例》的出臺(tái)，在分析原因的基礎(chǔ)上，筆者提出要從根本上解決高校人事管理問(wèn)題，必須從權(quán)力分配、教師崗位分析及評(píng)價(jià)體系、人事管理的雙軌制度及科學(xué)的高校財(cái)政監(jiān)管制度等方面進(jìn)行政策配套，高校人事管理才能從本質(zhì)上得到改觀。

[關(guān)鍵詞]人事管理?xiàng)l例；高校；人事管理

2014年5月15日，國(guó)務(wù)院公布《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》。這一條例的公布，在我國(guó)事業(yè)單位人事管理立法進(jìn)程中具有重大意義，標(biāo)志著我國(guó)事業(yè)單位人事管理將進(jìn)入一個(gè)實(shí)質(zhì)性的改革階段。擁有3000多萬(wàn)正式職工的事業(yè)單位有望擺脫長(zhǎng)期以來(lái)在人事管理上無(wú)法可依的窘境，對(duì)事業(yè)單位規(guī)范管理，提高效率將會(huì)起到重要的作用。結(jié)合《條例》認(rèn)識(shí)研究、積極探索，其將對(duì)高校人事管理產(chǎn)生極其重要的作用。

一、目前高校在人事管理中的現(xiàn)實(shí)困境及問(wèn)題

公立高等院校屬于事業(yè)單位性質(zhì)，而高校目前人事管理過(guò)程中出現(xiàn)的一系列問(wèn)題與困境也正是由于此特殊身份而產(chǎn)生。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.公立高校人事管理權(quán)限不明晰。

由于不能準(zhǔn)確把握高校的特點(diǎn)，政府制定的人員編制數(shù)量、入職標(biāo)準(zhǔn)等往往無(wú)法滿足各高校的用人需求。這使學(xué)校在用人數(shù)量與規(guī)模上更大程度取決于編制情況而不是實(shí)際的需求。由于學(xué)校自主權(quán)不明晰，高校的人事管理工作極易發(fā)生混亂，在前期的事業(yè)單位人事改革過(guò)程中就一度出現(xiàn)了與學(xué)校自主人事改革之間的沖突和矛盾。在編制局限情況下，高校只能借助人事代理等制度來(lái)緩解人員需求壓力，但是目前人事代理缺乏社會(huì)認(rèn)可度，人事代理人員缺乏歸屬感和穩(wěn)定感，由于沒(méi)有正式編制而工資待遇較低等問(wèn)題極大的影響其工作責(zé)任心和積極性。

2.高校招聘和考核機(jī)制無(wú)法滿足人事管理的需要。

目前在高校中存在以下問(wèn)題：一是高校選人、進(jìn)人缺少自主性。二是周期過(guò)長(zhǎng)難以滿足學(xué)校用人的所急。三是教師不能自由擇業(yè)，學(xué)校不能自主擇人，人才不能合理流動(dòng)。四是員工在無(wú)重大工作失誤情況下均能保證穩(wěn)定，辭退機(jī)制無(wú)作用。五是教職工責(zé)任意識(shí)差、缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，整體人力資源難以優(yōu)化，無(wú)法有效推動(dòng)學(xué)校發(fā)展。這與考核機(jī)制密切相關(guān)。公立院校目前的考核方式主要分為兩種，一種是專業(yè)技術(shù)考核，一種是年終工作考核。工作考核以事業(yè)單位考核辦法為依據(jù)，按照優(yōu)秀、合格和不合格定考核等次，考核教職員工全年各方面的工作及其成果。但是從教師工作的特殊性出發(fā)，事業(yè)單位考核制度較難客觀衡量高校教師的工作情況。高校以教師為主，教師考核是考核工作的重點(diǎn)模塊，但從德能勤績(jī)廉這幾個(gè)方面能否客觀的衡量教師的工作業(yè)績(jī)與能力水平是目前爭(zhēng)議較大的問(wèn)題。教師工作不同于機(jī)關(guān)單位行政人員工作。用簡(jiǎn)單的量化考核無(wú)法準(zhǔn)確界定高校教師工作的質(zhì)量好壞與能力水平。教師應(yīng)以按聘期考核還是年度考核也是爭(zhēng)議之一。這種考核更多的流于形式而沒(méi)有起到合理管理和規(guī)范的作用。

3.薪酬與福利制度不能起到工作激勵(lì)的作用。

高校近年來(lái)在教學(xué)模式、管理機(jī)制等方面有很大的變化，面對(duì)教師和相關(guān)工作人員工作的調(diào)整，薪酬與福利機(jī)制應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)改革。但是事業(yè)單位性質(zhì)限制了公立高校薪酬體制的改革步伐。按照事業(yè)單位管理要求，薪酬體系中的工資發(fā)放渠道、工資標(biāo)準(zhǔn)、工資項(xiàng)目、績(jī)效核算等內(nèi)容必須按照事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)，并接受相關(guān)部門管理和監(jiān)督。此種薪酬體系無(wú)法凸顯學(xué)校管理中的特殊情況，進(jìn)行調(diào)整和管理的靈活空間很小，不能進(jìn)行有效管理。作為公立高校，自行調(diào)整福利的權(quán)限很小，財(cái)務(wù)管理和審計(jì)等事業(yè)單位監(jiān)管制度使得學(xué)校在自身具備經(jīng)濟(jì)能力的情況下也無(wú)法為職工增加更多的福利。

二、造成公立高校人事管理問(wèn)題的原因

《條例》的出臺(tái)，給學(xué)校人事管理改革帶來(lái)了新的契機(jī)，但是不能從根本上解決問(wèn)題，原因主要在于以下幾點(diǎn)：

1.管理體制法制化使高校身份明確，而權(quán)力與職責(zé)不清導(dǎo)致人事管理沖突。

《條例》中明確規(guī)定了事業(yè)單位的人事管理體制，為事業(yè)單位人事管理提供了有力的法律支撐，但這種支撐對(duì)于高校則有成為瓶頸的可能。在《高等教育法》中明確規(guī)定，高校人事權(quán)中對(duì)于校長(zhǎng)的任命要接受上級(jí)有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)部人事權(quán)全部屬于高校本身。但實(shí)際中高校的自主權(quán)始終沒(méi)有得到明晰。事業(yè)單位管理的各種行政干預(yù)從很多方面給高校的人事自主權(quán)設(shè)置了障礙。因此，事業(yè)單位人事管理體制法制化在一定意義上加劇了高校人事自主權(quán)的“縮水”。

2.事業(yè)單位“身份管理”使高?！皪徫还芾怼钡耐七M(jìn)難度加大。

《條例》對(duì)崗位管理進(jìn)一步明確了要求，要求在人員選擇上要按照崗位需求進(jìn)行。但是由于教師工作具有很強(qiáng)的靈活性，兼具教育，延展和科研特征。實(shí)時(shí)量化不能客觀反映問(wèn)題，其工作的學(xué)術(shù)性和公共性特點(diǎn)也需要高校人事管理以長(zhǎng)期聘任為主。教師的鑒別與選拔需要較長(zhǎng)的時(shí)間，教師崗位的選拔和教師評(píng)價(jià)無(wú)法在短期內(nèi)完成。高校工作有較高的知識(shí)密集性，科研性和教學(xué)性特點(diǎn)。教師績(jī)效用簡(jiǎn)單的論文字?jǐn)?shù)或發(fā)表論文篇數(shù)無(wú)法客觀反映其科研能力和學(xué)術(shù)價(jià)值；教師課時(shí)量不能反映教師在教學(xué)過(guò)程中對(duì)學(xué)生發(fā)展和成長(zhǎng)所起的作用；其論文和項(xiàng)目數(shù)量累加也不能代表教師在相應(yīng)學(xué)科和文化進(jìn)步方面的貢獻(xiàn)程度。

3.聘任合同制度與事業(yè)單位編制并存增加人事管理難度。

《條例》出臺(tái)能起到進(jìn)一步規(guī)范高校的用人行為的作用，對(duì)編制外用工權(quán)益保護(hù)有了相關(guān)的規(guī)定。但這種規(guī)定也只是在沒(méi)有獨(dú)立的人事管理制度和與高校匹配的配套規(guī)定情況下，高校目前多樣的人事制度的暫時(shí)過(guò)渡，不能作為長(zhǎng)期的保障?，F(xiàn)在高校采用的形式主要有聘任合同下的人事代理制度、臨時(shí)用工制度和勞務(wù)外包等。編外用工雖然能解決對(duì)人員的需求量問(wèn)題，但是由于不能保障編外用工的待遇和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問(wèn)題，不能保障公平與公正，在一定程度上加大了管理難度。

4.薪酬福利制度形式體系上的改變不能從根本上取得實(shí)效。

隨著事業(yè)單位工資的逐步改革，按照事業(yè)單位崗位管理的內(nèi)容要與薪酬掛鉤和按崗定薪的要求。很多高校為達(dá)到事業(yè)單位管理的要求，也完成了崗位管理與薪酬相結(jié)合的薪酬體系建構(gòu)，但實(shí)際上只是形式的變化，對(duì)職工沒(méi)有實(shí)質(zhì)的觸動(dòng)，不能很好的調(diào)動(dòng)教師的工作積極性；相反的，由于這種制度與行政崗位更切合，所以導(dǎo)致了教師與行政人員的矛盾激化。此外，雖然對(duì)于高校職工而言，穩(wěn)定的事業(yè)單位編制帶來(lái)了福利保障的相對(duì)穩(wěn)定，但是目前社會(huì)性福利制度的多元化和水平的逐步提高已使高校失去此項(xiàng)優(yōu)勢(shì)。

三、高校人事管理有效推進(jìn)的改進(jìn)措施

伴隨著事業(yè)單位改革，高校的自主改革也同步進(jìn)行，但是，整體的高校改革見(jiàn)效甚微。條例的作用得以發(fā)揮，需要其他方面的一系列配套政策和措施。

1.明確厘定院校與政府關(guān)系中的高校自主權(quán)。

如果要推動(dòng)高校人事制度改革進(jìn)一步發(fā)展，對(duì)高校自主權(quán)力的地位與權(quán)限必須作出明確的界定，政府與學(xué)校之間權(quán)力分際要明晰，高校人事管理權(quán)才能得到規(guī)范。《條例》第五條規(guī)定”中央事業(yè)單位人事綜合管理部門按照現(xiàn)行管理權(quán)限，負(fù)責(zé)全國(guó)事業(yè)單位人事管理的綜合管理和監(jiān)督檢查工作。 縣級(jí)以上地方事業(yè)單位人事綜合管理部門按照現(xiàn)行管理權(quán)限，負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)事業(yè)單位人事管理的綜合管理和監(jiān)督檢查工作?！?這里所謂的綜合治理與監(jiān)督檢查權(quán)力的限度需進(jìn)一步明確，權(quán)力限度的不明確給行政部門單邊的擴(kuò)大濫用權(quán)力提供了機(jī)會(huì)，與此同時(shí)沒(méi)有明確事業(yè)單位自身的在人事管理上的權(quán)力限度使單位的自主權(quán)無(wú)法保障。在高校中正是由于長(zhǎng)期處在權(quán)力擴(kuò)張與自主權(quán)不明的陰影下，各方面工作都受到不同程度的影響，其中人事管理影響明顯。只有明確大學(xué)和政府各自的權(quán)力義務(wù)，高校才能找到切合的人事改革方向，才會(huì)有明確的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)。

2.改革人事監(jiān)管方式和財(cái)政支持與監(jiān)管政策。

在人事監(jiān)管方式上，應(yīng)逐步淡化事業(yè)單位編制管理，加強(qiáng)對(duì)高校進(jìn)人的宏觀調(diào)控，特別是對(duì)崗位薪酬的宏觀管理。在制訂學(xué)校各類人員崗位規(guī)范及知識(shí)結(jié)構(gòu)、聘用標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范考核、選調(diào)、聘用程序等方面進(jìn)行宏觀把關(guān)，具體操作可放給學(xué)校自主運(yùn)作，擴(kuò)大學(xué)校在現(xiàn)有體制環(huán)境下選人用人的話語(yǔ)權(quán)。在財(cái)政管理和財(cái)政監(jiān)管方式上的調(diào)整也是高校自主權(quán)的一個(gè)內(nèi)容。20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)高等教育財(cái)政撥款模式是“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助” (1986~2001) 以及“基本支出預(yù)算加項(xiàng)目支出預(yù)算”模式 (2002~至今)，這些模式統(tǒng)稱公式撥款模式，是“面向昨天”的一種撥款方式，它建立在對(duì)過(guò)去學(xué)校運(yùn)行成本的分析基礎(chǔ)之上得出撥款公式，不注重資金的使用效率。財(cái)務(wù)控制直接控制了高校發(fā)展的很多方面，人事管理中的編制外用工報(bào)酬，員工的福利，績(jī)效工資等內(nèi)容都將受到影響。在財(cái)政監(jiān)管方式上也由于高校與一般事業(yè)單位工作內(nèi)容的不同而在財(cái)務(wù)報(bào)銷等方面受到諸多限制。如果能在財(cái)政撥款方面將撥款分成兩大塊，基礎(chǔ)性撥款和績(jī)效撥款。對(duì)于績(jī)效部分加強(qiáng)宏觀調(diào)控，給與高校更多的自主權(quán)，從而提高高校在自身內(nèi)部發(fā)揮績(jī)效調(diào)節(jié)的作用，在財(cái)政審計(jì)等內(nèi)容上能考慮到高校工作的特殊性，給與設(shè)計(jì)專項(xiàng)財(cái)政內(nèi)容等將更有利于高校自身工作特點(diǎn)，為職工進(jìn)行符合自身發(fā)展需求的薪酬和績(jī)效體系及其他員工的各種福利計(jì)劃等激勵(lì)政策。

3.規(guī)范用人雙軌制，將編外員工納入人事管理范疇。

現(xiàn)在高校用人制度中普遍是雙軌或多軌制，所謂多軌制是采取聘用制度的多種形式，突破事業(yè)編制的限制，提高效率，靈活用人；二是采取新人新制度與老人老辦法，尤其對(duì)新人實(shí)行嚴(yán)格意義上的崗位聘任制度和新的評(píng)價(jià)體系，促進(jìn)新教師人才市場(chǎng)的流動(dòng)。條例中對(duì)于聘任合同的規(guī)定是制度層面，沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分聘任合同的性質(zhì)。但在目前，高校中除卻屬于事業(yè)單位編制的聘任合同和內(nèi)容受到事業(yè)單位人事主管部門監(jiān)管保障外，其他只受勞動(dòng)法的保障。雙軌制雖然可以在短期內(nèi)緩解用人壓力，提高工作效率。但人事管理的多頭管理復(fù)雜，很難進(jìn)行良好管理 ，容易引發(fā)新的不公平。因此，將合理形式的其他聘用形式納入監(jiān)督管理，是保障高校用人制度平穩(wěn)過(guò)渡，最終過(guò)渡更為合理的單軌制的有效保障。同時(shí)也是現(xiàn)階段保障高校用人制度合理公平，保障員工利益，保障高校人事管理平穩(wěn)規(guī)范的有效措施。[2]

4.建立合理科學(xué)的教師崗位分析與評(píng)估體系。

轉(zhuǎn)化“身份管理”為崗位管理是事業(yè)單位人事管理的標(biāo)志性改革，對(duì)于高校的教師管理也有很大的益處。但是在高校中崗位管理難于操作，無(wú)法制定有效的激勵(lì)與約束機(jī)制關(guān)鍵就在于合理科學(xué)的高校教師崗位分析與評(píng)估體系的缺位。要做到能讓教師的內(nèi)在潛能最大限度的發(fā)揮出來(lái)，充分調(diào)動(dòng)教師的積極因子，確保高校人力資源管理能對(duì)學(xué)校整體工作起到高效推動(dòng)作用，必須要建立以教師勝任力模型為基礎(chǔ)的崗位分析和教師績(jī)效評(píng)價(jià)體系。從人力資源管理的角度分析，人與崗位的匹配是指人的資質(zhì)要與崗位對(duì)人的要求相匹配，崗位管理不僅要做到適得其才，還要能才盡其用。因此，要依據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略、工作崗位、組織結(jié)構(gòu)等明確崗位所需要的勝任特征，通過(guò)崗位分析得出各崗位的能力要求和相關(guān)資質(zhì)水平，建立突出高校特點(diǎn)的教師勝任力模型，以此為基礎(chǔ)得出教師能力因子，以此為依據(jù)來(lái)進(jìn)行人員的管理。才有可能制定出符合教師崗位的崗位分析和能找到適度科學(xué)的教師工作質(zhì)量評(píng)價(jià)與考核體系。這一問(wèn)題一旦得到解決，崗位分析，薪酬確定和績(jī)效管理及考核激勵(lì)將找到依據(jù)，從而真正實(shí)現(xiàn)對(duì)教師的有效性管理。

5.建構(gòu)合理的薪酬福利體系和激勵(lì)機(jī)制。

從人力資源管理的角度講，人事管理不僅是日常管理，更重要的是使人能發(fā)揮其做大潛力為組織創(chuàng)造效益。要發(fā)揮這種功能，激勵(lì)是重點(diǎn)模塊，薪酬福利一定意義上都是激勵(lì)機(jī)制的一部分。研究現(xiàn)有的高校人事管理問(wèn)最難解決的就是教師的工作積極性問(wèn)題，雖然激勵(lì)體系也在調(diào)整，但是效果不明顯。這根本的原因就在于無(wú)論是薪酬還是福利，都沒(méi)有真正滿足高校教師群體的實(shí)質(zhì)需求。而這種不合需要的激勵(lì)體系和機(jī)制很大程度上受到事業(yè)單位管理體制的限制。高校的薪酬和激勵(lì)體系應(yīng)該在前面所提到的合理科學(xué)的教師崗位分析的基礎(chǔ)上來(lái)制定，同時(shí)能突出教師工作的特色和能力梯度。同時(shí)，激勵(lì)與福利體系要能突出高校教師的職業(yè)需求，除卻基本的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)外，更多的關(guān)乎職業(yè)成長(zhǎng)的機(jī)會(huì)，政策和發(fā)展計(jì)劃都可以納入到體系中來(lái)。[3]政府應(yīng)當(dāng)從高校的工作目標(biāo)出發(fā)，給予高校管理系統(tǒng)或者高校更大的自主權(quán)利，這樣才能制定出適合高校的激勵(lì)機(jī)制，真正調(diào)動(dòng)員工的積極性，為高校發(fā)展提供更好的人才環(huán)境和人力資源。

[參考文獻(xiàn)]

[1]勞凱聲.變革中的教育權(quán)與受教育權(quán)[N].教育科學(xué)出版社，2003.

[2]官風(fēng)華.美國(guó)高等教育撥款模式研究[J].上海高等教育研究，1995(1).

[3]張民選.績(jī)效指標(biāo)體系為何盛行歐美奧[J].高等教育研究，1996(3).

[責(zé)任編輯王愛(ài)萍]

A Thinking of Personnel Management Problems and Solutions of Public Universities——A Thinking on Personnel Management Regulations of Public Institutions

Gu Yongsi ，Liu Xiaohua

(1. Shaanxi Business College, Xi'an 710119;2. Shaanxi Radio and TV University, Xi'an 710119)

Abstract：At present, the public universities' rights / jurisdiction on personnel management are still vague. Problems like personnel flow and limitations on routine regulation are still exist. According to the personnel management regulations and the analysis of the reasons, the author point out that we should solve the university personnel management problems from the origins by setting some supporting policies, such as power distribution, teachers' job analysis and evaluation system, dual-track strategy on personnel management and scientific university financial supervision system, so that the university personnel management can be improved essentially.

Key words：Personnel management rules; University;Personnel management

[中圖分類號(hào)]I207.42

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-4649(2016)01-0089-04

*基金項(xiàng)目：本文系陜西廣播電視大學(xué)2013年度重點(diǎn)課題“遠(yuǎn)程開(kāi)放教育與高等職業(yè)教育并存下的教師隊(duì)伍建設(shè)研究—基于戰(zhàn)略管理角度的教師隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃理論與實(shí)踐研究”階段性成果。課題編號(hào)：13D-04-A05，課題負(fù)責(zé)人：古永司。

[作者簡(jiǎn)介]1.古永司(1979—)，山西省陽(yáng)泉縣人，陜西工商職業(yè)學(xué)院合作辦學(xué)處副處長(zhǎng)，副教授，心理學(xué)碩士研究生。2.劉曉花(1979—)，女，山西省陽(yáng)泉市縣人，陜西廣播電視大學(xué)現(xiàn)代服務(wù)與管理教學(xué)部副教授，教育學(xué)碩士研究生。

[收稿日期]2015-11-08