張薰尹

內容摘要：自黨的十八屆四中全會決定明確要求“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”以來，關于行政公益訴訟的研究層出不窮，但多停留在可行性和操作性上的研究，較少探討行政公益訴訟自身的發(fā)展脈絡。鑒于此，本文以發(fā)展的視角，探尋我國行政公益訴訟的存在基礎、實踐推進和前景展望，總結行政公益訴訟的發(fā)展規(guī)律和發(fā)展瓶頸，以期推動我國行政公益訴訟制度的發(fā)展。

關鍵詞：行政公益訴訟制度 探索實踐 前景設想

行政公益訴訟制度的發(fā)展與完善，體現(xiàn)了一個國家的法治進程和法律文明程度。本文結合我國國情，借鑒域外法治的行政公益訴訟經(jīng)驗，進而探索我國行政公益訴訟制度的可行道路，具有非常重要的意義。

一、追本溯源——構建行政公益訴訟制度的基礎

公益訴訟制度可以追溯到古羅馬時代，屬于一種新型的訴訟制度，國際上并沒有對于行政公益訴訟制度的統(tǒng)一名稱，但是域外法治國家的研究程度已相當深入，各個國家分別制定了符合其國情的行政訴訟制度，并賦予檢察機關不同程度的提起訴訟的權利，例如英國的“以公法名義保護私權之訴”制度、美國的“私人檢察長”制度、法國的“越權之訴”制度、德國的“公益代表人”制度等。在立法理論和司法實踐方面，域外法治已經(jīng)得到了較好的發(fā)展和完善，也為我國將來構建行政公益訴訟制度提供了重要的借鑒。

考察西方國家檢察機關提起行政公益訴訟的形式，大致可以分為兩種：一種是由檢察機關主動提起。例如，在法國，檢察長可以針對濫用權力行為提起非常之訴，檢察機關不經(jīng)當事人申請而以自身的職權提起的訴訟，在建立行政公益訴訟的西方國家中這種形式較為普遍；另一種是由檢察機關依申請人的申請?zhí)崞?，這種情況下的案件一般是由于專業(yè)性強等原因個人提起訴訟不具優(yōu)勢的案件。例如，在英國，通過出借當事人的名字，檢察總長使得禁制令和宣告令這種基本上是捍衛(wèi)私人權利的救濟轉而成了保護公共利益的公法救濟。在對我國檢察機關提起行政公益訴訟的模式進行設計時，也可以借鑒這兩種形式。這樣可以發(fā)揮公民個人、社會團體、檢察機關在行政公益訴訟中各自的優(yōu)勢，從而更好地保護社會公共利益。但是，對域外法治的借鑒也要充分結合我國的實際情況，有學者認為我國的行政公益訴訟可以完全引進美國的“私人檢察長理論”，對此，本文并不贊同，最重要的一點是美國沒有民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟三大訴訟的分離，法官可以審不同類型的案件。而在我國，享有公權力的機關對污染企業(yè)提起公益訴訟是否屬于平等的主體訴訟，這些都值得進一步探討。因此，在行政公益訴訟的發(fā)展中，可以借鑒域外法治的經(jīng)驗，但一定要實事求是，結合我國法律現(xiàn)狀，才能達到預期。

二、探索建立——授權檢察機關直接提起行政公益訴訟

自1990年《行政訴訟法》施行以來，行政訴訟案件數(shù)量很少，原先所設計的制度功能沒有充分實現(xiàn)，難以為繼，因此很多學者期待通過行政公益訴訟的制度，激活現(xiàn)行行政訴訟制度。行政法學界的學者大多贊成行政公益訴訟，主要有兩方面理由：一是從純粹理論角度看是為了完善訴訟結構。二是從解決行政訴訟的現(xiàn)實困境的角度，認為有必要賦予檢察機關或者機構直接提起行政公益訴訟的權利。

（一）檢察機關提起行政公益訴訟的主體資格

對于行政公益訴訟案件，各國一般均制定了較為完備的支持起訴制度。根據(jù)我國有關法律法規(guī)，檢察機關支持起訴。黨的十八屆四中全會《決定》明確要求：探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。這一規(guī)定賦予了檢察機關提起行政公益訴訟的權利，檢察機關對侵害國家利益和公共利益的案件，可以直接提起公益訴訟，可以說這是法治中國的一大步。在國家機關中，行政機關數(shù)量最大，職能范圍最寬，人員數(shù)量最多，如果法治政府不能建成，法治中國一定難以實現(xiàn)。如何切實加強對行政的監(jiān)督，無非兩個思路，一是重新建構別的制度，二是激活現(xiàn)有的制度。在這兩個可能的路徑中，后一種思路更可取，激活現(xiàn)有制度，不僅制度成本比較低，而且阻力較小。在現(xiàn)有的國家權力框架當中，檢察機關是獨立于行政機關的、《憲法》規(guī)定的法律監(jiān)督的專門機關，有效地發(fā)揮檢察機關對行政的監(jiān)督是一種自然而然的選擇。主要原因是：一是根據(jù)我國現(xiàn)有政治體制，檢察機關有廣義的法律監(jiān)督權，并且檢察權的內涵中包含了公益代表權即有代表公益進行起訴的當然性。二是從世界各國的情況來看，無論是英美法系國家還是大陸法系國家，賦予了檢察機關代表公民提起訴訟的權益。

（二）檢察機關提起行政公益訴訟的過程中需把握的關鍵

1.訴前審查程序。訴前程序是檢察機關提起公益訴訟的必經(jīng)程序。設立訴前程序的目的是為了提高檢察監(jiān)督的效力，督促和支持法律規(guī)定的機關和有關組織積極發(fā)揮保護公益的作用，充分發(fā)揮行政機關履行職責的能動性，節(jié)約司法資源。因此，《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》規(guī)定，在提起民事公益訴訟之前，檢察機關應當依法督促或支持法律規(guī)定的機關或者有關組織向人民法院提起民事公益訴訟。在提起行政公益訴訟之前，檢察機關應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正行政違法行為或依法履行職責。這樣規(guī)定反映了行政訴訟的本質，即行政訴訟的任務不是像民事訴訟的止紛定爭、刑事訴訟的處罰犯罪，而是以糾正行政機關做出的錯誤決定為目的。多數(shù)情況下，行政機關的行政行為具有專業(yè)性，而且行為的影響波及面也較大，如果通過訴前程序，就達到糾正、改正行政機關錯誤行為的目的，既節(jié)約了司法資源，同時也有利于行政機關高效行政。

2.訴后執(zhí)行監(jiān)督。行政公益訴訟案件的執(zhí)行，應由法院在裁判生效后立即移交執(zhí)行部門開始執(zhí)行。對執(zhí)行部門的執(zhí)行根據(jù)及執(zhí)行行為，檢察機關應當進行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)有違反法律規(guī)定的情形，檢察機關應當發(fā)出檢察建議。值得一提的是，對于有賠償金的案件，法院作出行政公益訴訟裁判后，檢察機關提起行政公益訴訟，由于沒有實體原告，該賠償金何去何從，法律并未明確規(guī)定。對此，本文建議對于侵犯國家利益而獲得的賠償金，應該上交國庫，歸國家所有。對于侵犯社會公共利益而獲得的賠償金，建議檢察機關民行部門成立基金會，?？罹葷鐣蚬娨蛟擃惽趾Χ馐艿膿p失。

三、試點開展——逐步開展行政公益訴訟

2015年7月，最高人民檢察院正式公布了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》選擇北京、內蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣州、貴州、云南、陜西、甘肅13個省、自治區(qū)、直轄市的檢察院開展改革試點，試點期限為兩年。試點進行中，最高人民檢察院將于最高人民法院共同加強對試點工作的組織指導和監(jiān)督檢查，適時就公益訴訟案件管轄、起訴、審理中涉及的具體問題聯(lián)合作出實施辦法，報全國人民代表大會常務委員會備案，并及時就試點情況向全國人民代表大會常務委員會作出中期報告。試點期滿后，對實踐證明可行的，適時提請全國人民代表大會常務委員會修改完善有關法律。

在《改革試點方案》出臺之前，學者普遍認為，從1996年河南金沙縣檢察院提起全國公益訴訟的第一案，到2011年深圳寶安區(qū)檢察院提起的環(huán)境污染公益訴訟案，再到2013年貴州金沙縣檢察院提起的環(huán)保行政公益訴訟案，檢察機關提起公益訴訟的每一步都在不斷進步。當然，在這之中，因為沒有檢察機關提起公益訴訟的具體法律規(guī)定，由檢察機關提起的公益訴訟案件大都以法院調解或達到目的效果后檢察機關撤訴而告終。但是，我們也應看到，每一個案都在不同程度上推動者我國行政公益訴訟制度的發(fā)展。例如，“貴州省金沙縣人民檢察院訴貴州省金沙縣環(huán)保局怠于處罰逾期不繳納排污費的企業(yè)”一案。本案的法律依據(jù)是《憲法》第129條的規(guī)定，即人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。一般情況下，在我國直接引用《憲法》來判案的情況屈指可數(shù)，而且本案是行政訴訟案件，而我國的《行政訴訟法》也并沒有提及《憲法》能否作為行政案件的適用依據(jù)，但早有行政法學者認為，從《憲法》的地位可以推導出《憲法》應當是人民法院法律適用的最高和最終標準。不過，這畢竟只是一些行政法學者的先見之明，未必為所有人所接受。更重要的是，它并未被實務部門，尤其是法院所接納。本案發(fā)生在《改革試點方案》出臺之前，而且《行政訴訟法》并沒有對檢察機關可以直接提起行政公益訴訟進行規(guī)定，但是法院適用《憲法》第129條規(guī)定，支持檢察機關提起行政公益訴訟，不可不說，是我國行政法學界的一大進步。無獨有偶，《改革試點方案》出臺后，相繼在各試點單位處理了行政公益訴訟案件，雖然目前檢察機關提起行政公益訴訟的案件在全國范圍內還是鳳毛麟角，但是每一案都在不同程度上推動者我國行政公益訴訟制度的發(fā)展。[8]

四、發(fā)展趨勢——行政公益訴訟制度的前景設想

（一）逐步擴大行政公益訴訟的橫向范圍

隨著行政公益訴訟試點的推進，一方面行政公益訴訟的制度設計更加完善，很多學者也已經(jīng)開始從事這方面的研究；另一方面，從發(fā)展的角度來看，行政公益訴訟將會贏來質的發(fā)展。我國法律規(guī)定，對所有的抽象行政行為都不能提起訴訟，然而現(xiàn)實中侵害公共利益的大多是抽象的行政行為。抽象行政行為影響面寬泛，不規(guī)范的規(guī)定很多，而現(xiàn)有的監(jiān)督途徑作用有限，將部分損害公共利益的抽象行政行為（除行政法規(guī)和規(guī)章以外的抽象行政行為）納入受案范圍，可能比較合理和可行。最高人民法院已經(jīng)成立專門的行政審判庭，隨著檢察機關提起行政公益訴訟的試點推進，在檢察機關內部將民行檢察分離，成立專門的行政檢察部門，專門處理行政公益訴訟案件，原先其他機構，由于法律地位、法律水平有限，不能對抽象行政行為提起公訴，但是由身為法律監(jiān)督機關的檢察機關來對抽象行政行為提起行政公益訴訟，是具有可行的。[9]

（二）進一步加深行政公益訴訟的審查強度

我國《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查?！边@一規(guī)定確定了我國行政訴訟基本原則——合法性審查原則，也同樣確定了在我國行政訴訟中司法權與行政權的基本界限，確定了構建和處理我國行政訴訟審查強度的基本原則，即司法權對行政權的介入程度通常到行政行為的合法性為止，原則上合理性屬行政權的自主領域。雖然《行政訴訟法》這樣規(guī)定，但是實踐中，行政機關的不合理行政行為，也會損害公共利益和國家利益。司法權對行政權的尊重的依據(jù)主要是認為行政機關都是某一領域的專家，授權檢察機關能夠提起行政公益訴訟后，檢察機關作為公權力機關、法律監(jiān)督機關、辦案機關，在證明能力和專業(yè)能力上，相比普通訴訟主體都具有明顯優(yōu)勢，為加深對行政公益訴訟的審查強度，改變我國合法性審查的本質性內涵，增加法律原則和目的性要求的審查，將會成為可能。

綜上，我國行政公益訴訟制度的完善，特別是賦予檢察機關提起行政公益訴訟的權利，逐步開展試點后，并最后以法律確認，這一過程交織了許多需要一一解決的問題，承載了太多的重任。然而，如同《行政訴訟法》的制定曾在很大程度上開啟我國行政法治新時代，極大推動了法治國家的發(fā)展，行政公益訴訟的建立和完善同樣蘊藏著這樣的契機。

注釋：

[1]參見楊偉東，《權利結構中的行政訴訟》，北京大學出版社2008年版，第57頁，第202頁。

[2]參見張鋒，《檢察機關環(huán)境公益訴訟起訴資格的法律制度建構》，《政法論叢》2015年第1期。

[3]參見熊偉，《試論檢察機關在我國行政公益訴訟中的角色定位》，“檢察機關提起行政公益訴訟”研討會論文集，2015年6月。

[4]參見應松年：《檢察機關對行政訴訟的法律監(jiān)督》，載《國家檢察官學院學報》2013年第2期。

[5]參見楊建順：《<行政訴訟法>的修改與行政公益訴訟》，載《法律適用》2012年第11期。

[6]參見章志遠：《行政公益訴訟熱的冷思考》，載《法學評論》2007年第1期。

[7]參見楊建順：《<行政訴訟法>的修改與行政公益訴訟》，載《法律適用》2012年第11期。

[8]參見李勁：《行政公益訴訟的價值基礎及制度構建》，載《社會科學輯刊》2015年第3期。

[9]參見徐日丹、賈陽：《檢察機關公益訴訟試點工作取得初步成效：試點地區(qū)共發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索501件，辦理公益訴訟訴前程序案件245件》，載《檢察日報》，2016年1月17日。