摘 要 政府主導職業(yè)教育發(fā)展不是政府過度干預(yù)或介入職業(yè)教育辦學活動。政府發(fā)揮合理的主導作用，應(yīng)該是綜合利用法律、政策、經(jīng)濟、管理等手段，引導并確保職業(yè)教育各相關(guān)要素積極參與職業(yè)教育，從而推動職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 職業(yè)教育；政府；主導；引導

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2014）07-0042-04

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出，我國職業(yè)教育將“建立健全政府主導、行業(yè)指導、企業(yè)參與的辦學機制”。這一提法不僅為我國構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育辦學體系明確了基本方向，而且從宏觀層面將職業(yè)教育發(fā)展中三大要素各自承擔的義務(wù)與角色進行了清晰分工。然而，在具體實踐中，如何科學地構(gòu)建新體系、合理體現(xiàn)各要素的角色仍是一個有待深入討論的問題。尤其是如何理解、落實“政府主導”的問題，目前學術(shù)界、實踐界以及教育主管部門仍未達成共識。因此，合理理解“政府主導”，探索合理的政府主導方式、方法，對于我國職業(yè)教育的改革與可持續(xù)發(fā)展有著重要的理論與現(xiàn)實意義。

一、政府介入的限度

《辭海》對“主導”一詞的解釋是：“主要的并且引導事物向某方向發(fā)展的?！睋?jù)此可以推定，“主導”主要包涵三層意思：其地位在各相關(guān)要素中是“主要的”而非次要的；其主要地位的實現(xiàn)方式方法是“引導”而不是強制；其目的是使得事物向符合處于主要地位的要素所規(guī)定的方向發(fā)展。相應(yīng)地，根據(jù)這一內(nèi)涵，應(yīng)該將政府主導職業(yè)教育理解為：在職業(yè)教育發(fā)展各要素中處于主要地位的政府，利用引導的方式方法促成職業(yè)教育依據(jù)其所確定的方向發(fā)展。很顯然，政府對于職業(yè)教育發(fā)展方向的把握，很大程度上是通過對作為職業(yè)教育發(fā)展中基礎(chǔ)要素的行業(yè)、企業(yè)以及學校的引導來實現(xiàn)的。

職業(yè)教育不僅關(guān)涉一個國家的整體經(jīng)濟社會發(fā)展，同時也是一項公益性與惠民性極強的事業(yè)，當今世界各國政府均給予了高度重視，并且在推動其發(fā)展過程中發(fā)揮著不可或缺的作用與影響。從這個意義上講，并不存在完全意義上的與“政府主導”相對應(yīng)的“市場主導”職業(yè)教育辦學機制。當然，在具體的操作上各國還是存在著明顯差異，主要體現(xiàn)在對于“主導”的尺度的理解不同，并由此導致政府對職業(yè)教育發(fā)展的干預(yù)以及介入程度呈現(xiàn)明顯差異。比如，有些國家較多采取直接的、具體的行政舉措干預(yù)職業(yè)教育的發(fā)展，社會力量參與度相對較低；而有些國家政府的干預(yù)程度較低，社會力量參與度相對較高。這些差異主要基于各個國家不同的政治經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)以及教育文化管理傳統(tǒng)。但總體來說，職業(yè)教育欠發(fā)達國家的政府直接干預(yù)與介入程度往往較高，而職業(yè)教育發(fā)展越成熟的國家其政府干預(yù)與介入越少。

作為一個職業(yè)教育尚處于規(guī)模擴張時期的發(fā)展中國家，我國職業(yè)教育發(fā)展的主要特征是政府干預(yù)與直接介入過多、社會力量參與程度偏低，主要體現(xiàn)在五個方面：一是在辦學屬性上以公辦院校為主體的發(fā)展格局。我國職業(yè)教育機構(gòu)中相當一部分由原來行業(yè)管理的學校改制而來（目前還有一部分保留），一部分由公辦普通中學分化或改造而來。這兩部分公辦院校占學?？倲?shù)的大多數(shù)。近些年出現(xiàn)了一批由企業(yè)或私人投資的職業(yè)教育機構(gòu)，但為數(shù)不多且以培訓為主。二是在資金投入上政府成為職業(yè)教育的投資主體。這與上述以公辦為主體的辦學屬性是相聯(lián)系的。三是從教育政策的制定、實施、監(jiān)督到各個層面的教育改革行政性極強且缺乏社會力量的參與和支持。在當前的教育體制以及辦學體制之下，政府成了職業(yè)教育教學改革的主導者。四是社會力量參與舉辦職業(yè)教育的積極性未能被激發(fā)起來。五是現(xiàn)有的以社會力量身份參與職業(yè)教育的辦學機構(gòu)處于相對弱勢地位，尤其是在招生、享受政府補貼等方面。很顯然，我國當前職業(yè)教育的辦學機制是計劃經(jīng)濟體制時代的產(chǎn)物。盡管我國社會主義市場經(jīng)濟已基本確立，經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，但職業(yè)教育的這種發(fā)展格局尚未得到根本改變。

政府的強力干預(yù)與介入有其自身的優(yōu)勢，比如：可以對職業(yè)教育發(fā)展規(guī)模和結(jié)構(gòu)進行總體控制，可以在發(fā)展初期利用較短的時間取得較明顯的成效，可以在一定程度上避免無序競爭及其導致的混亂等。如前所述，政府干預(yù)是世界各國職業(yè)教育發(fā)展的普遍特征，尤其是在職業(yè)教育發(fā)展的初期。事實也表明，我國改革開放以來，在政府干預(yù)與介入之下，職業(yè)教育得到了快速發(fā)展，尤其是規(guī)模的發(fā)展。

但是，政府過度干預(yù)、介入職業(yè)教育的弊端更是顯而易見的。辦學資金和辦學質(zhì)量是職業(yè)教育健康發(fā)展的兩大關(guān)鍵因素，也是嚴重制約我國職業(yè)教育發(fā)展的兩大瓶頸。而目前的這種辦學機制無助于從根本上解決這兩大瓶頸問題。從資金投入來看，根據(jù)我國目前的經(jīng)濟社會發(fā)展水平，政府能夠為職業(yè)教育所提供的資金支持有限，而且這種狀況在短時期內(nèi)難以有效改觀。包括兩方面原因：一是以公辦院校為主體的辦學格局，使得絕大多數(shù)職業(yè)院校難以感受到來自社會的外部壓力。二是我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于勞動密集型階段，轉(zhuǎn)型升級的動力不大，因而對職業(yè)教育機構(gòu)形成的直接壓力也不大。從辦學質(zhì)量的角度來看，目前我國職業(yè)院校辦學規(guī)模巨大，占整個教育系統(tǒng)的半壁江山，但并不意味著學生、家長對于職業(yè)學校質(zhì)量的信任。事實上，我國絕大多數(shù)學生不是主動去職業(yè)院校就讀，而是考試淘汰的結(jié)果。因此，企業(yè)及社會的壓力不是直接由學校承擔的。同時，由于缺乏有效的競爭導致以提高人才質(zhì)量與辦學效益為目標的教育教學改革缺乏必要的內(nèi)在動力，使得教育教學改革呼聲和口號很高，但基本上是形式多于實質(zhì)。由于外部壓力與內(nèi)部動力的缺失，最終使得整體教育水平難以得到有效提高。

如前所述，所謂主導的“導”是“引導”之意。這意味著合理的政府主導不是采取強力干預(yù)與直接介入的方式，政府過多介入已經(jīng)偏離了政府主導的本意。關(guān)于這一點，國外早有學者對后發(fā)國家提出忠告，“各國政府，特別是發(fā)展中國家政府，無力迅速適應(yīng)急劇變化的技術(shù)要求，或無法培養(yǎng)出具有最新技術(shù)水平的人才”，而“制造業(yè)在80年代后期和整個90年代的發(fā)展趨勢清楚地表明，私營部門參與未來勞動力的培訓是當務(wù)之急”[1]。

當然，這并不意味著政府在職業(yè)教育發(fā)展中可以無為而治。事實上，即便在一些被學術(shù)界稱為“企業(yè)為主體”型的職業(yè)教育國家，政府的影響依然是不可或缺的。以德國、澳大利亞為例，他們的職業(yè)教育可以說是企業(yè)主體的典型，但同樣有許多研究發(fā)現(xiàn)，其實這兩個國家的職業(yè)教育有著鮮明的政府主導色彩。只是與典型的“以政府為主體”的國家不同，這些國家更多的是采用法律、法規(guī)等宏觀制約下的“放權(quán)”發(fā)展形式，極少直接干預(yù)或介入職業(yè)教育活動。因此，政府主導問題不在于政府需不需要管、能不能管職業(yè)教育，而是政府如何理解“主導”的內(nèi)涵，如何在“放權(quán)”與“調(diào)控”之間尋找平衡，從而最佳地發(fā)揮自己在推動本國職業(yè)教育發(fā)展中的作用。

二、政府主導的切入點

職業(yè)教育的健康發(fā)展有賴于行業(yè)、企業(yè)的真正參與。與其他教育類型不同，職業(yè)教育本身就是行業(yè)、企業(yè)發(fā)展的衍生物，因而與之有著天然的密切關(guān)系。事實上，歐洲早期職業(yè)教育的產(chǎn)生就是由行業(yè)、企業(yè)自身發(fā)展需要推動的?？梢哉f，正是由于行業(yè)、企業(yè)本身就是職業(yè)教育的最大和直接受益者，因而也勢必是職業(yè)教育最有效的推動者。沒有行業(yè)、企業(yè)的參與，職業(yè)教育只能是閉門造車，由此必然導致“出門不合轍”——人才培養(yǎng)難以適應(yīng)行業(yè)、企業(yè)的需要，也難以滿足學生的就業(yè)與發(fā)展需要。另一方面，職業(yè)院校脫離行業(yè)、企業(yè)辦教育，不僅耗費大量資金，也不能有效利用社會力量，本質(zhì)上也是一種巨大的資源浪費。

為解決職業(yè)教育滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展要求這一難題，《綱要》提出“健全多渠道投入機制，加大職業(yè)教育投入”。其用意很明顯，即提高職業(yè)教育的總體投入規(guī)模，并實現(xiàn)資金投入的多元化。而在當前的實踐中，人們尤其是各級地方政府對此的認識并不充分。盡管近幾十年來，我國一直強調(diào)行業(yè)、企業(yè)參與職業(yè)教育的重要性，但是具體的、實質(zhì)性的、有效的政策導向并不充分。究其原因，固然與認識不到位有關(guān)，更是由于長期以來行政權(quán)力過度干預(yù)與介入必然衍生的一個后果。因為政府一旦習慣于運用直接的行政職能來發(fā)展職業(yè)教育、并能取得顯著的短期成效，勢必導致其淡化在教育立法、政策導向、信息服務(wù)等方面的職能，從而導致行業(yè)、企業(yè)既缺乏真正參與職業(yè)教育的動力，也缺乏壓力?？梢哉f，這正是我國職業(yè)教育雖耗費大量的人力、物力以及財力而難以獲得明顯成效的癥結(jié)所在，無疑也是當下職業(yè)教育改革必須解決的根本性問題。

我國職業(yè)教育目前應(yīng)解決的首要問題是正確理解政府主導的涵義，正確把握政府的角色，解決有所為有所不為的問題。鑒于古典自由主義在經(jīng)濟危機中遭遇失敗、凱恩斯主義在滯脹困頓中偃旗息鼓、新自由主義對于解決現(xiàn)實問題效微力乏，人們開始意識到了一個本質(zhì)性問題，即“究竟什么樣的政府是有效的”。從行政生態(tài)理論的觀點來闡釋，有效政府“就是要使政府不斷適應(yīng)生態(tài)環(huán)境發(fā)展變化的要求，不斷滿足社會不同的需要，提高政府管理的效率和效益?！盵2]

一方面，所謂有效政府應(yīng)該是一種“有限政府”，即政府作為國家意志的體現(xiàn)，固然應(yīng)發(fā)揮其重要作用，但其作為是應(yīng)該有限度的，而不是無限制、無度的。結(jié)合我國職業(yè)教育發(fā)展過程中的教訓，認真汲取職業(yè)教育發(fā)達國家的經(jīng)驗，政府應(yīng)該對“不應(yīng)該做什么，不合適管什么，不能做好什么”有一個基本的共識，對于不合理的行為、政府行政干預(yù)、介入過度的行為應(yīng)該及時糾正。有論者提出，現(xiàn)代行政的一個理念是：在社會能自治的領(lǐng)域，政府應(yīng)該抽身而退，將有限的資源集中于靠市場機制無法提供的公共領(lǐng)域[3]。具體到教育，“政府的責任是構(gòu)建教育服務(wù)體系，并予以監(jiān)管和調(diào)控，建立規(guī)則、標準和法規(guī)，以此指導和監(jiān)管管理過程。政府將逐步從一切具體的教育管理事務(wù)中退出”[4]。

另一方面，政府應(yīng)該在“應(yīng)該做什么、能做什么”上切實做文章。職業(yè)教育發(fā)展要處理好政府、學校以及行業(yè)企業(yè)的角色及其關(guān)系問題。事實上，在那些政府、學校以及企業(yè)角色明晰、關(guān)系處理較好的國家，職業(yè)教育必然發(fā)達；反之亦然，職業(yè)教育發(fā)達的國家，其政府、學校以及企業(yè)角色明晰、關(guān)系處理也較和諧。因此，我國政府在貫徹《綱要》基調(diào)的基礎(chǔ)上，應(yīng)以更明確的頂層設(shè)計為中層乃至基層設(shè)計指明方向，切實調(diào)動其他各要素參與職業(yè)教育的積極性，使得政府、行業(yè)、企業(yè)以及學校形成一種合力，進而逐步形成更合理、更完善的職業(yè)教育辦學體系。在這一體系構(gòu)建過程中，政府應(yīng)該選好合理的切入點。具體來說，政府應(yīng)該在以下五個方面有所作為。

（一）在教育立法方面，明晰政府、行業(yè)、企業(yè)以及學校等要素在職業(yè)教育發(fā)展中的義務(wù)

所謂政府的義務(wù)，是指各級政府必須對發(fā)展職業(yè)教育負有更大的責任；所謂企業(yè)義務(wù)，是指企業(yè)支持、參與以及舉辦職業(yè)教育的社會責任。同時，應(yīng)確保社會力量辦學具有與公辦教育機構(gòu)平等的法律地位。目前，我國社會力量舉辦的職業(yè)教育在事實上處于邊緣地位。這無疑是社會力量尤其是行業(yè)、企業(yè)不愿意參與職業(yè)教育的一個重要原因。

（二）在發(fā)展策略上，積極培育第三方組織

政府對于公辦職業(yè)學校的管理與評價，成效不好。究其原因，首先是政府評價的主觀性過強。其次是專業(yè)性的社會組織，如專業(yè)技術(shù)協(xié)會、教師協(xié)會、教育評估機構(gòu)、教育基金會等，在教育評價方面往往具有更強的專業(yè)優(yōu)勢，并因此具有更強的客觀性。因此，政府應(yīng)積極培育真正意義上的、獨立于政府之外的第三方組織的行業(yè)協(xié)會。

（三）在政策導向上，建立合理的職業(yè)教育內(nèi)部競爭與淘汰機制

對于目前的職業(yè)教育辦學格局，無論是扶優(yōu)還是助弱，都有其不合理性，很難保證資金投入的效度——扶優(yōu)固然體現(xiàn)效率但缺失公平，助弱固然公平但缺失效率。在合理的競爭體制之下，政府的支持力度可以偏向辦學效果好的機構(gòu)。對于一些生源不足、教育教學效果差的學校應(yīng)該實行關(guān)閉、停辦等措施，從而確保人才培養(yǎng)水平的整體提升。在開放的競爭態(tài)勢之下，職業(yè)院校必然自覺樹立危機意識、市場意識，從而專注于人才培養(yǎng)質(zhì)量的提高，切實推進人才培養(yǎng)模式的改革創(chuàng)新。政府的目的不是維護某一類辦學群體的利益，而是致力于實現(xiàn)滿足整體經(jīng)濟社會對技能型人才需求的目標。

（四）在資金投入上，出臺激勵企業(yè)、私人乃至外國資金參與及舉辦職業(yè)教育的相關(guān)政策，促進教育投入多元化

一方面資金急缺，一方面資源浪費。改變這種不合理局面的辦法是，鼓勵社會力量投資置業(yè)教育。但無視企業(yè)的基本利益訴求，一味要求企業(yè)履行義務(wù)是不合理的，也很難行得通。研究表明，企業(yè)缺乏參與的積極性，固然與其對于社會責任的認知不清晰、“公民意識”不夠強有關(guān)，但本質(zhì)上是缺乏有效的利益驅(qū)動。因此，政府應(yīng)該保證企業(yè)在參與職業(yè)教育的過程中獲得合理的收益，并且通過稅收、政策或獎勵等形式激發(fā)與保護企業(yè)的參與積極性。一些經(jīng)濟基礎(chǔ)較弱的地區(qū)，則可以由企業(yè)對職業(yè)教育機構(gòu)承辦，或?qū)嵭泄煞葜频霓k學方式，吸引民間投資，幫助那些弱校走出困境。

（五）在監(jiān)督管理方面，政府與社會組織合理分工

一方面，從政府主要教育行為的合法性、規(guī)范性入手，對職業(yè)教育各要素進行嚴格、有效監(jiān)督。對于積極參與職業(yè)教育并有成效者給予獎勵，對于不遵守相關(guān)法規(guī)的企業(yè)、學校進行相應(yīng)處罰。企業(yè)對于政策的規(guī)避，很大程度上是地方政府在監(jiān)督上不平衡所造成的結(jié)果。另一方面，對于職業(yè)教育機構(gòu)辦學的合理性、科學性的監(jiān)督與評價職能，則應(yīng)該由第三方性質(zhì)的相關(guān)社會組織來實施。這樣做，避免了教練員與裁判員身份重疊的問題，能夠保證監(jiān)督與評價的客觀性、專業(yè)性以及有效性。

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How Should the Government Lead the Development of Vocational Education

YU Zhong-en

（Guangdong Polytechnic Normal University， Guangzhou Guangdong 510665， China）

Abstract Government-led development of vocational education is not excessive intervention or participation in vocational education-related activities. Utilization of legality， policy， economics， management， vocational education and other means to guide the active participation of all relevant elements of vocational education programs is the role the government should play so as to promote the development of vocational education for sustainable development.

Key words vocational education； government； lead； guide