康曉虹

[摘 要] 近年來小額信貸作為一種支持低收入人群和小微企業(yè)的金融服務(wù)，得到了迅猛的發(fā)展。與此同時，對于小額信貸進(jìn)一步發(fā)展的相關(guān)研究也在積極展開。本文在分析小額信貸發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，指出了小額信貸發(fā)展過程中存在的問題，并對小額信貸健康可持續(xù)發(fā)展的對策進(jìn)行了探討。

[關(guān)鍵詞] 小額信貸；低收入人群；小微企業(yè)

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 02. 019

[中圖分類號] F832.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）02- 0027- 03

1 小額信貸的內(nèi)涵

小額信貸致力于為低收入人群和小微企業(yè)提供金融服務(wù)，為解決許多發(fā)展中國家甚至發(fā)達(dá)國家存在的貧困問題提供了一種全新的方法。我國于20世紀(jì)80年代引入小額信貸模式，并在央行和政府的推動下規(guī)模不斷擴(kuò)大。小額信貸直面我國貧困群體，并對我國的扶貧計劃和農(nóng)村地區(qū)的金融發(fā)展起到了積極的作用。

小額信貸是指對低收入的人群和小微企業(yè)所提供的金融服務(wù)，包括小額的貸款、存款、匯款、小額保險及其他方面的金融服務(wù)。從本質(zhì)上說，小額信貸是將組織制度創(chuàng)新和金融創(chuàng)新的信貸活動與扶貧到戶（或扶持到戶）項目有機(jī)地結(jié)合成一體。國際上的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，各種模式的小額信貸都包括2層基本含義：①為大量收入低的（包括貧困）人口提供金融服務(wù)；②保證小額信貸機(jī)構(gòu)自身的生存與發(fā)展。印度尼西亞的人民銀行小額信貸部、孟加拉的格萊明鄉(xiāng)村銀行與玻利維亞的陽光銀行等都是世界上比較有名的小額信貸模式。從事小額信貸業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)可以是正式的金融機(jī)構(gòu)也可以是各類社區(qū)組織與非政府組織，還可以是國際組織和政府機(jī)構(gòu)。

2 我國小額信貸的發(fā)展現(xiàn)狀

在我國，小額貸款主要是服務(wù)于三農(nóng)、中小企業(yè)。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，我國小額信貸已經(jīng)進(jìn)入多元化發(fā)展階段，這極大推動了農(nóng)村金融體系的完善。我國小額信貸組織主要分3類，即依靠國際組織援助的非政府形式的小額信貸機(jī)構(gòu)或國內(nèi)公益組織開辦的小額信貸項目；正規(guī)金融機(jī)構(gòu)開辦的小額信貸業(yè)務(wù)；試點(diǎn)的商業(yè)性小額貸款公司。

目前，我國經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)主要有農(nóng)村信用社系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行、股份制商業(yè)銀行、農(nóng)村資金互助社、社會組織或NGO型小額信貸機(jī)構(gòu)，而小額信貸公司可能是中國今后兩三年發(fā)展速度最快的小額信貸組織之一。從央行發(fā)布的《中國農(nóng)村金融服務(wù)報告（2010）》來看，我國村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)逐步建立，并正在為服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)揮積極作用。截至2011年末，全國共組建新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)509家，已開業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)放的貸款中超過80%用于“三農(nóng)”和小企業(yè)。小額貸款公司2011年實現(xiàn)賬面利潤98.3億元，其在引導(dǎo)民營資本開展涉農(nóng)業(yè)務(wù)方面發(fā)揮了一定作用，但是發(fā)展速度和規(guī)模都遠(yuǎn)落后于我國小額信貸的整體速度，其業(yè)務(wù)網(wǎng)點(diǎn)和覆蓋范圍有待于進(jìn)一步擴(kuò)大。

我國在農(nóng)村小額信貸、中小企業(yè)擔(dān)?；鹳J款、下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款、國家助學(xué)金貸款等方面取得較好的績效。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示可知，農(nóng)村貸款總規(guī)模是呈現(xiàn)逐年增加的趨勢的。2010年底，小額貸款總額98 017.3億元，占金融機(jī)構(gòu)全部貸款總額的83.4%；農(nóng)村貸款中農(nóng)戶貸款余額為26 043.1億元。2011年底，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)戶貸款余額比上年同期增長19.1%，總額達(dá)到3.2萬億元。因此說我國的小額信用貸款打破了 “內(nèi)源融資”的困境，在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面做出了一定程度的貢獻(xiàn)，提高了農(nóng)民的非農(nóng)收入比例、改善了農(nóng)民生活條件。

3 我國小額貸款在發(fā)展過程中存在的問題

由于金融體系的不完善、借款主體的不成熟等客觀因素的存在，我國小額信貸業(yè)務(wù)仍舊處于發(fā)展的初期階段，發(fā)展緩慢，不能滿足客戶的金融需求，至今尚未取得令人振奮的成就。

3.1 小額信貸機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)不完善

3.1.1 小額信貸機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)不清晰

當(dāng)然，產(chǎn)權(quán)的不清晰直接與資金的來源有關(guān)。在我國，非政府的小額信貸機(jī)構(gòu)或項目資金基本是依靠國內(nèi)外捐贈的，主要是以國際捐贈為主，還有一部分的費(fèi)用是依靠捐贈和部分地方政府投入的，即為社會公益資金。而社會公益資金就本身而言沒有明確的產(chǎn)權(quán)所有者，更沒有一個明確的主體對這些資金的運(yùn)用效益負(fù)責(zé)。

3.1.2 治理結(jié)構(gòu)不完善

雖然小額信貸機(jī)構(gòu)大部分都建立了決策機(jī)構(gòu)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)大多基于形式，發(fā)揮作用的很少。其中，小額信貸的經(jīng)營管理中直接套用將行政管理方式是較為普遍的現(xiàn)象，例如，任命地政府官員和國家工作人員擔(dān)任理事長與秘書長。這就導(dǎo)致小額信貸的相關(guān)人員失去了競爭力，難以建立控制手段與激勵措施；同時，小額信貸機(jī)構(gòu)資金的使用過程中缺少有效的監(jiān)管機(jī)制，因而使得控制權(quán)和決策權(quán)高度集中。另外一個比較為容易出現(xiàn)內(nèi)部人控制現(xiàn)象的典型原因是一部分非政府小額信貸機(jī)構(gòu)在治理結(jié)構(gòu)上擁有明顯的農(nóng)村信用合作社的特點(diǎn)。

3.2 小額信貸運(yùn)作模式單一

小額信貸的運(yùn)作模式單一體現(xiàn)在沒有根據(jù)不同地區(qū)的情況而采取不同的機(jī)構(gòu)和貸款模式。目前一些小額信貸機(jī)構(gòu)的制度安排與其金融產(chǎn)品并不適合我國最廣大貧困地區(qū)的客戶。僅憑市場方式小額信貸是無法自動定位貧困農(nóng)戶的，而且這種定位不僅需要的工具特殊，還需支付相應(yīng)成本。研究表明，小額信貸的定位目標(biāo)貧富比例不斷減小。其原因：①收入低的貧困戶沒有足夠有效的信貸需求；②由于信貸員和中心主任在可持續(xù)性的壓力下，更傾向于貸給有非農(nóng)經(jīng)營項目的農(nóng)戶。

3.3 風(fēng)險控制機(jī)制不健全

由于農(nóng)業(yè)是一個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，市場行情、自然災(zāi)害、人為因素等諸多因素對其影響較大，加之小額信貸借款主體大多屬于經(jīng)濟(jì)劣勢群體的農(nóng)民 ，本身的抗險能力較弱，而生息貸款本身又有風(fēng)險，一旦意外發(fā)生，這對于本就生活拮據(jù)的家庭無疑是雪上加霜。也就是說小額信貸自身就存在一定的風(fēng)險。除此之外，小額信貸還存在著其自身之外的風(fēng)險。一方面是農(nóng)戶法律法規(guī)知識淡薄，存在將多個小額信貸轉(zhuǎn)移給一戶使用的現(xiàn)象，形成風(fēng)險疊加。另一方面是管理手段落后，而小額信貸在使用上又比較靈活，這就給客戶在使用時留下了漏洞，有的客戶利用柜臺人員對借款人不熟的特點(diǎn)，采取借用他人貸款證、多頭農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、郵政儲蓄銀行、農(nóng)業(yè)銀行、國家扶貧開發(fā)基金等機(jī)構(gòu)，形成小額信貸的資金批發(fā)機(jī)制。

3.4 缺乏外部監(jiān)管機(jī)制

政府方面對小額信貸的監(jiān)管主體不明確，沒有有效的監(jiān)管制度。從監(jiān)管職能角度和非吸收公眾存款的機(jī)構(gòu)性質(zhì)看，銀監(jiān)會不需對只貸不存的小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。國內(nèi)不少地區(qū)確定由政府金融工作辦公室作為小額貸款公司的主管部門，由縣（市）級工商管理部門承擔(dān)日常監(jiān)管職能，但工商管理部門缺乏監(jiān)管小額信貸必要的經(jīng)驗和技術(shù)，監(jiān)管效率低下。

4 我國小額信貸發(fā)展的對策建議

就我國目前小額信貸的發(fā)展模式以及上述的幾個針對性的問題來看，我認(rèn)為可以從以下幾個方面進(jìn)行努力。

4.1 完善小額信貸機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)

要努力發(fā)揮小額信貸機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立起的決策機(jī)構(gòu)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)作用，而非流于形式。引入小額信貸管理層競爭機(jī)制，逐步使得小額信貸的經(jīng)營管理去行政化，建立控制手段與激勵措施不斷提高小額信貸機(jī)構(gòu)管理層和經(jīng)營管理的競爭力。此外，加強(qiáng)小額信貸機(jī)構(gòu)資金的使用的監(jiān)督和管理，以使控制權(quán)和決策權(quán)相分離。

4.2 建立多樣化的小額信貸運(yùn)行模式

4.2.1 明確資金所屬，靈活設(shè)定利率

解決小額信貸資金所有者不明確的問題，可以通過建設(shè)專項基金以贊助小額信貸機(jī)構(gòu)建立，例如直接統(tǒng)一通過附屬于中央銀行下的基金會向小額信貸機(jī)構(gòu)發(fā)放資金。也可以在全國范圍內(nèi)成立一個小額信貸機(jī)構(gòu)的協(xié)會，統(tǒng)一發(fā)放資金。在市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制下金融監(jiān)管部門應(yīng)該擴(kuò)大利率浮動區(qū)間，靈活的調(diào)整利率以便于適用多種小額信貸，甚至可以通過貼息的方式運(yùn)作資金。小額信貸可以扶貧但僅是一種經(jīng)濟(jì)行為。應(yīng)充分考慮信貸資金的回籠和可持續(xù)發(fā)展。小額信貸機(jī)構(gòu)發(fā)展完善以后，再逐漸調(diào)整利率提高競爭力，這樣也有利于促進(jìn)信貸機(jī)構(gòu)之間形成有效的競爭環(huán)境。

4.2.2 建設(shè)非政府的小額信貸機(jī)構(gòu)

通過重組、聯(lián)合來建立獨(dú)立的、專業(yè)化的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)。由于考慮到項目過于分散不利于可持續(xù)的發(fā)展，在偏遠(yuǎn)地區(qū)可將資金集中使用，形成規(guī)模較大的項目。除此之外，還有一個可行的辦法是在小額信貸公司發(fā)展初期向商業(yè)銀行或者政策性銀行申請轉(zhuǎn)貸，按商業(yè)原則，無需貼息，這樣也實現(xiàn)了對小額信貸公司的市場監(jiān)管，選擇好的小額信貸公司貸款，也實現(xiàn)了優(yōu)勝劣汰。

4.3 小額信貸的風(fēng)險防范

由于小額信貸的主要服務(wù)對象是農(nóng)戶，而農(nóng)業(yè)又受自然風(fēng)險影響較大，所以應(yīng)該建立農(nóng)業(yè)保障機(jī)制，提高農(nóng)戶的抗風(fēng)險能力。首先政府應(yīng)制定優(yōu)惠、靈活的扶持政策對政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)給予支持。①少征或者免征農(nóng)業(yè)保險的相關(guān)稅費(fèi)；②，加大農(nóng)業(yè)保險知識的宣傳力度，提高農(nóng)戶的認(rèn)識；③完善各項相關(guān)保險的法律法規(guī)，明確各項保險的性質(zhì)、經(jīng)營原則與保障范圍，確立參與主體、收益主體與其組織形式以及各項權(quán)利和義務(wù)。④政府需要建立專項農(nóng)業(yè)風(fēng)險補(bǔ)償基金，力爭在重大自然災(zāi)害發(fā)生時，將農(nóng)戶的損失降到最低，保障農(nóng)戶的還款能力與還款率。除此之外，小額貸款公司也應(yīng)加強(qiáng)客戶的信用教育，增強(qiáng)客戶的信用意識，對履行信貸合約和違約的農(nóng)戶進(jìn)行有效區(qū)別。并根據(jù)農(nóng)戶信用等級狀況和還款情況，對按時甚至提前還款的農(nóng)戶給予利率優(yōu)惠，或者放寬再貸款額度。

4.4 加強(qiáng)外部監(jiān)管機(jī)制

監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該以促進(jìn)小額貸款發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，通過安排適當(dāng)?shù)囊?guī)章和制度，確定小額貸款機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制條件，保障小額信貸機(jī)構(gòu)的規(guī)范性和合法性，加快正規(guī)金融體系與小額貸款融合的步伐，保持小額貸款與金融體系發(fā)展的一致性和監(jiān)管的審慎性。具體方法有以下4點(diǎn)。

4.4.1 取消對只貸不存的小額信貸的審慎性監(jiān)管

不吸收存款的小額信貸機(jī)構(gòu)占小額信貸的絕大多數(shù)，這類信貸機(jī)構(gòu)通過捐助等途徑獲得資金。對不吸收存款的小額信貸機(jī)構(gòu)管理時可以采用適當(dāng)?shù)姆菍徤餍员O(jiān)管。管理時重點(diǎn)應(yīng)該關(guān)注的是小額信貸機(jī)構(gòu)高級領(lǐng)導(dǎo)層、管理層的能力與責(zé)任心。一個小額信貸機(jī)構(gòu)的所有者及其高級管理層人員的能力、經(jīng)驗、責(zé)任心，是否愿意為小額信貸機(jī)構(gòu)的運(yùn)行與發(fā)展負(fù)責(zé)才是監(jiān)管人員應(yīng)該判斷與審查的。

4.4.2 調(diào)整審慎性標(biāo)準(zhǔn)

正確認(rèn)識小額信貸的本質(zhì)，合理調(diào)整小額信貸機(jī)構(gòu)的審慎性標(biāo)準(zhǔn)，例如，調(diào)整小額信貸機(jī)構(gòu)的貸款損失的管制條件放寬發(fā)展模式、在資本充足率方面提高要求、采用不同的標(biāo)準(zhǔn)審核貸款材料、改善報告制度、適當(dāng)調(diào)整股東要求。

4.5 實現(xiàn)小額信貸的可持續(xù)性發(fā)展

小額信貸是一種金融服務(wù)，在扶貧、發(fā)展和改善低收入群體乃至小微企業(yè)的收入方面較為重要，是發(fā)展低端金融市場的重要途徑之一。但是如果僅僅將其作為一種手段，那么小額信貸不能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。只有小額信貸可持續(xù)發(fā)展了，可持續(xù)的扶貧目標(biāo)才能夠?qū)崿F(xiàn)，從而保障有充足的資金供更多的貧困人口和小微企業(yè)貸款使用，擁有投資機(jī)會，增加收入，進(jìn)而改善我國目前廣泛存在的不同地區(qū)、不同階層之間的收入差距的問題。同時政府要放寬地域準(zhǔn)入限制，推進(jìn)小額信貸的可持續(xù)發(fā)展。我國目前的信貸資源很不平衡，只有徹底放寬地域準(zhǔn)入限制，允許有對小額信貸運(yùn)營經(jīng)驗、有利于探索小額貸款運(yùn)作之路的、有一定規(guī)模的商業(yè)銀行在全國設(shè)立專業(yè)性的小額信貸公司，或者通過技術(shù)援助、資本聯(lián)合等方式參與到農(nóng)村信用社中來，才能更好地實現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展。

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