郭帥，薄建國

摘要：我國教師管理經(jīng)歷了由任命制到聘任制的演變，教師聘任制自實施以來，一定程度上使教師危機感增強，提高了教師的積極性和創(chuàng)造性，但又出現(xiàn)了一些問題。本文在分析我國現(xiàn)行教育法律存在問題的基礎上，為中小學教師聘任制度的改革提出一些新的見解。

關(guān)鍵詞：中小學；教師；聘任制；新解

中圖分類號：G451.1 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2014）01-0011-02

一、我國學校與教師管理關(guān)系的演變

我國學校與教師的關(guān)系主要經(jīng)歷了兩個階段。20世紀80年代教師人事制度改革之前，教師作為國家干部被納入國家干部管理體制。學校作為教育行政機關(guān)的附屬機構(gòu)，學校與教師之間是行政隸屬關(guān)系，教師調(diào)動及職務的提升必須經(jīng)行政機關(guān)的批準，工資待遇及其他方面也根據(jù)其干部級別標準統(tǒng)一對待。我國從20世紀80年代開始對干部人事制度進行改革。1993年《教師法》將教師定位于“履行教育教學職責的專業(yè)人員”，將教師同公務員的身份作了明確分離?！督處煼ā愤€規(guī)定：“學校和其他教育機構(gòu)應當逐步實行教師聘任制。”1995年《教育法》對教師聘任制、教育職員制度，以及專業(yè)技術(shù)職務聘任制作了專門規(guī)定。隨著教師專業(yè)地位與崗位責任的明確，教師聘任制的深入推行，教師與學校的關(guān)系開始發(fā)生變化。原有的單一行政隸屬關(guān)系被打破，教師與學校的聘用關(guān)系出現(xiàn)。

二、我國中小學與教師的法律關(guān)系的性質(zhì)

學術(shù)界對建立在聘任合同基礎上的學校與教師之間關(guān)系的性質(zhì)，存在不同的看法。一種觀點認為，教師作為國家干部，與國家構(gòu)成所有關(guān)系，與學校則構(gòu)成具體的使用關(guān)系。在我國現(xiàn)行人事行政體制下，教師的所有權(quán)和使用權(quán)是分離的，所有權(quán)在國家，并通過人事局來具體體現(xiàn)；教育行政部門和學校聘用教師，是在國家授權(quán)下并通過人事局具體行使使用權(quán)。第二種觀點認為，隨著教師聘任制的推行，教師與學校之間的關(guān)系將以聘任合同法律關(guān)系為基礎，各個學校與教師構(gòu)成聘任合同關(guān)系的主體。這種聘任合同實質(zhì)上是勞動合同。但是，我國目前大部分教師沒有與單位簽訂勞動合同，而且教師也不屬于《勞動法》所調(diào)整的勞動者。因此教師與單位的關(guān)系就不適用《勞動法》，而只能適用國家相關(guān)人事管理法規(guī)。第三種觀點認為，公立學校與教師的關(guān)系在理論上屬于特別權(quán)力關(guān)系，也被稱為特殊的行政關(guān)系。因此認為公立學校的教師聘任合同不屬于民事合同或勞動合同，而更多地具有行政合同的特征。建立在這種特殊合同基礎上的教師聘任關(guān)系也應具有特殊的行政關(guān)系屬性。

三、我國現(xiàn)行教育法中存在的問題

《教師法》第三條規(guī)定，“教師是履行教育教學職責的專業(yè)人員”，因此說，教師是一種職務，是一個崗位，并不是傳統(tǒng)意義上的身份。

1.但實際上，在現(xiàn)實的學校和教師之間未能形成平等與自由的契約合同關(guān)系。《教師法》規(guī)定“學校和其他教育機構(gòu)根據(jù)國家規(guī)定，自主進行教育管理工作”，“有聘任教師及其他職工，實施獎勵或者處分的權(quán)利”。這表明法律明確賦予了學校擁有教育管理、教師聘任和獎懲的權(quán)利。學校在進行教師聘任時為了自身的利益和目的對教師進行形式上的平等協(xié)商和實質(zhì)上的工作任命，而教師基于就業(yè)或再就業(yè)的競爭壓力不得不委屈接受。

2.由學校聘任和自由流動造成教師資源不公。實施教師聘任制是為了通過引進競爭機制實現(xiàn)教師的自由流動從而優(yōu)化教師隊伍結(jié)構(gòu)和提升教師整體素質(zhì)。但這種教師流動通常是從農(nóng)村流向城市、從貧困地區(qū)流向發(fā)達地區(qū)、從中西部內(nèi)陸地區(qū)向東部沿海地區(qū)的上位流動。農(nóng)村中小學剩下的大都是一些教學能力較差、綜合素質(zhì)較低、工作中得過且過的年長教師，享受不到優(yōu)質(zhì)教師資源的學生也會不惜花高額費用外流到城鎮(zhèn)學校就讀。

3.造成教師人事管理中的腐敗現(xiàn)象。1985年5月，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》規(guī)定“學校逐步實行校長負責制”。校長負責制的實施凸顯了校長在學校管理中的地位，使校長在教師聘任中擁有更大的自主權(quán)和決定權(quán)。但如果缺乏監(jiān)督，就極有可能造成校長權(quán)力的自我膨脹，造成教師內(nèi)部管理的僵硬腐化甚至是腐敗現(xiàn)象。

四、建立我國公立中小學與教師新型管理體制

1.取消公立中小學的法人地位，實行地方教育行政部門與學校委員會共同聘用。在我國，絕大部分公立中小學是按照法定程序經(jīng)教育主管部門批準設立或登記在冊的，有自己的名稱、組織機構(gòu)和活動場所。問題的關(guān)鍵在于能否獨立承擔民事責任。《教育法》第二款規(guī)定“學校及其他教育機構(gòu)在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承擔民事責任”，此中沒有使用“獨立承擔民事責任”的表達。沒有“獨立”二字，正顯示出立法者對學校民事權(quán)利和責任能力的一種有意限制。另一方面，從公立學校的產(chǎn)權(quán)關(guān)系來看，《教育法》第二十五條和第三十一條明確規(guī)定，任何學校不得以營利為目的，公立中小學學校財產(chǎn)屬于國家公共財產(chǎn)。因此，義務教育學校從法理實質(zhì)性上并不具備獨立財產(chǎn)權(quán)，它們對于作為舉辦者的政府而言，根本就不能，也不應該享有完全獨立的民事權(quán)利。我國的教育體制是政府負責制，公立中小學的經(jīng)費一般是靠財政核撥，由政府或地方教育行政部門負責配置資源，義務教育事業(yè)是國家必須予以保障的公益性事業(yè)，具有純公共屬性，這就決定政府應該在公立中小學教師資源的合理配置中發(fā)揮主導作用，而成立由與教師聘任存在利益關(guān)系的學校領導、教師代表、學生家長等組成的學校委員會就可以實現(xiàn)對校長權(quán)力的監(jiān)督制約和知情參與權(quán)。在教師招聘前，由地方教育行政部門和學校根據(jù)具體情況，制定出教師聘任的方案和標準，再交由學校委員會商討審核通過，面向社會公開擇優(yōu)選聘教師。由學校委員會全面負責教師的聘任工作，形成聘任意見或是做出聘任決定等。這樣一方面可以利用地方教育行政部門的權(quán)威適當限制農(nóng)村中小學骨干教師的外流，另一方面學校教育委員會的存在也可以將校長的權(quán)力控制在一定的范圍內(nèi)。

2.制定格式合同，地方教育行政部門與教師集體聘用。當學校與教師自愿簽訂聘任（用）合同，與教師構(gòu)成聘任（用）關(guān)系時，它又是什么關(guān)系呢？這里判定的關(guān)鍵是聘任合同的性質(zhì)。對此，學界及司法實務上主要有兩種做法，一種是認定聘用合同是行政合同，而將聘任（用）關(guān)系歸入行政關(guān)系；一種是將聘任（用）合同認為是私法上的合同，從而認為其是一種民事關(guān)系。而我國認為教師聘任合同屬于勞動合同，二者的關(guān)系既不同于行政關(guān)系，也不同于民事關(guān)系，而是屬于勞動合同關(guān)系。因此，教師聘任關(guān)系是一種特殊的行政關(guān)系，這種關(guān)系不是教師與政府之間的普通的行政關(guān)系，而是教師與公立學校之間所構(gòu)成的一種特殊的行政關(guān)系。這不僅符合教師聘任合同的特點，而且也與教師申訴及人事仲裁這些特殊的教師權(quán)利救濟制度相符合。

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作者簡介：郭帥（1987-），女，河北曲陽人，河北大學教育學院教育學原理專業(yè)碩士研究生，研究領域，教育法學；薄建國（1968-），男，甘肅武山人，河北大學教育學院副教授，教育學博士，博士后，研究領域：教育基本理論，教育法學。