周智生

［摘要］西部大開發(fā)的深入實施面臨著如何更好地實現(xiàn)地域均衡與民族平等發(fā)展的問題。當前，云南省在發(fā)展方面存在人均GDP排名靠后、農(nóng)村居民人均純收入全國排名靠后、現(xiàn)代化水平低等問題，其它西部省市的情況也大體相似。因此，新一輪西部大開發(fā)中要重視統(tǒng)籌兼顧西部各省區(qū)之間的扶持政策的均衡性，要以進一步實現(xiàn)區(qū)域均衡和民族差異協(xié)調(diào)發(fā)展為目標，構(gòu)建以地域、民族、貧困程度這三重因素有機整合的問題評價體系和扶持機制，以實現(xiàn)西部地區(qū)的均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］西部大開發(fā)；區(qū)域均衡；平等發(fā)展；民族差異

中圖分類號：F127.8 文獻標識碼：A

文章編號：1674—9391（2012）01—0022—05

西部大開發(fā)自實施以來，西部各省區(qū)的社會經(jīng)濟取得了長足的發(fā)展，人民生活水平也得到了明顯改善，東西部之間的發(fā)展差距擴大化問題一定程度上得到了有效遏制。目前新一輪深入實施西部大開發(fā)行動計劃已經(jīng)啟動，必將對西部省區(qū)特別是邊疆民族地區(qū)產(chǎn)生更加深遠的影響，也必將對中國西部省際之間的互動發(fā)展和各族群之間的共生關(guān)系帶來新的變化。事實上，西部省區(qū)之間及西部各民族之間一直以來就存在著發(fā)展的差異性和不平衡性，各自的發(fā)展條件和扶持發(fā)展需求也不盡相同?？偨Y(jié)歷史發(fā)展經(jīng)驗，我們發(fā)現(xiàn)西部大開發(fā)只有著眼于西部各民族聚居區(qū)之間扶持發(fā)展政策設(shè)計的地域均衡、各民族共同平等參與發(fā)展的能力建設(shè)，才能更好實現(xiàn)西部省際區(qū)域之間的共同發(fā)展和各民族之間的平等受益，整個西部民族地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展和民族和諧關(guān)系的更好構(gòu)建，才有了更堅實的保障。但是目前，單純高度重視某個民族區(qū)域或某些民族的發(fā)展，不能統(tǒng)籌考慮特定民族區(qū)域與周邊民族區(qū)域的扶持發(fā)展、不能整體考慮特定民族與周邊民族之間共同協(xié)調(diào)發(fā)展問題，還在一定程度、一定層面上存在著，并且業(yè)已產(chǎn)生一定的消極影響，不利于新時期西部大開發(fā)的深入實施和整體推進，也不利于構(gòu)建更加穩(wěn)定的邊疆穩(wěn)定局面和更好提升各民族平等發(fā)展、共同受益的和諧民族關(guān)系。因此，本文以云南為案例，一方面通過發(fā)展數(shù)據(jù)的對比分析，闡述了西部各省區(qū)之間扶持發(fā)展中兼顧地域均衡的重要性；另一方面，通過作者的長期實地調(diào)研，揭示了特定民族扶持發(fā)展中必須統(tǒng)籌考慮其與周邊民族共同協(xié)調(diào)發(fā)展問題。綜上，本文認為，類似于西部大開發(fā)這樣重大的國家發(fā)展戰(zhàn)略，要重視統(tǒng)籌兼顧西部各省區(qū)之間的扶持政策的均衡性，要以進一步實現(xiàn)區(qū)域均衡和民族差異協(xié)調(diào)發(fā)展為目標，構(gòu)建以地域、民族、貧困程度這三重因素有機整合的問題評價體系和扶持機制。

一、西部省區(qū)均衡扶持發(fā)展問題亟待關(guān)注

（一）云南經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

西部大開發(fā)實施以來，西部地區(qū)在各項優(yōu)惠政策的扶持及自身努力下，經(jīng)濟、社會、科技、教育等方面都取得了明顯成效。由于各種因素的影響，西部各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平存在明顯的不平衡。作為西部開發(fā)重點地區(qū)的云南，在整個西部發(fā)展中，經(jīng)濟發(fā)展水平明顯滯后于其他西部省份。

1.人均GDP排名靠后

2009年，云南省的GDP為6168．23億，人均GDP13494.27元，比全國的平均水平25124.97元低11630.70元，僅為全國平均水平的53.71%，在全國31個省市區(qū)中排名第29位。在西南邊疆3省區(qū)中排名第三，是廣西的85.11%，西藏的88.76%。

2.農(nóng)村居民人均純收入全國排名靠后

2009年，云南省農(nóng)村居民人均純收入3369元，為全國平均水平的65.38%，在西南邊疆3省區(qū)中排名第三，是廣西的84.65%，西藏的95.63%。

3.西部省區(qū)中現(xiàn)代化水平低

根據(jù)中國科學院中國現(xiàn)代化研究中心的定量研究結(jié)果顯示，云南省的現(xiàn)代化水平在全國31個?。ㄊ?、區(qū)）中，屬于比較落后的地區(qū)，排名一直處于末尾。

（二）貧困問題突出

2009年末，全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入17175元，云南城鎮(zhèn)居民人均可支配收入14424元，為全國平均水平的83.98%；全國城市低保對象為2347.7萬,占全國城鎮(zhèn)總?cè)丝?62186萬人)的3.78%；云南城市低保對象為 90.6萬,占全省城鎮(zhèn)總?cè)丝?1554萬)的5.83%,比全國平均水平高出2.15個百分點。

2009年末，全國農(nóng)村居民人均純收入5153元，云南農(nóng)民人均純收入3369元，僅為全國平均水平的65.38%。按2009年農(nóng)村貧困標準1196元測算，全國2009年末農(nóng)村貧困人口為3597萬人，占全國農(nóng)村總?cè)丝冢?1288萬）的5.05%；云南2009年末農(nóng)村貧困人口為540萬，占云南農(nóng)村總?cè)丝冢?017萬）的17.90，比全國平均水平高出12.85個百分點；云南農(nóng)村貧困人口占全國農(nóng)村貧困總?cè)丝诘?5.01%，7個中國農(nóng)村貧困人口中就有1個是云南人。

根據(jù)國家發(fā)展改委地區(qū)司扶貧處2008年提供的資料顯示，云南省共有78個民族自治地方縣，總?cè)丝谡既〉?8%，貧困人口380.23萬人，貧困發(fā)生率20.6%，占全省貧困人口的56.7%。云南省有獨龍族、德昂族、基諾族、怒族、阿昌族、普米族、布朗族等7個人口在10萬以下的人口較少民族，總?cè)丝诩s22.9萬人，貧困發(fā)生率74.2%。景頗、傈僳、獨龍、怒、德昂、佤、布朗、基諾8個民族和部分拉祜、哈尼、瑤等民族世居地屬于民族“直過區(qū)”，遍及云南邊疆的8個州（市）25個縣（市）的鄉(xiāng)村，人口約138萬，絕大多數(shù)處于整體貧困狀態(tài)。截至2006底，云南省沿邊跨境而居的民族16個104萬人，其中貧困人口73.64萬人，貧困發(fā)生率為70.81%。

（三）西部地區(qū)省際均衡扶持發(fā)展的重要性

在云南的貧困人口中，相當數(shù)量的貧困人口分布在邊境地區(qū)。邊境地區(qū)的貧困問題解決得不好，人民群眾的基本生活得不到保障，將直接影響邊境地區(qū)的生產(chǎn)秩序和生活秩序，進而影響邊境地區(qū)的政治秩序，危及邊疆安全和邊疆穩(wěn)定。貧困人口作為一種弱勢群體，在許多方面具有脆弱性和不確定性，對外部援助的渴求與渴望更為強烈。

國家認同是現(xiàn)代公民意識的基本要素，也是現(xiàn)代國家合法性的重要標志。根據(jù)馬克思主義的政治理論，國家認同感的形成取決于很多因素，公民個人的經(jīng)濟社會地位是一個非常重要的基礎(chǔ)性因素。相對而言，貧困人口的經(jīng)濟社會地位低下，國家和政府解決貧困問題的過程也是增加貧困人口國家認同感的過程。相反，如果貧困問題解決不好，貧困人口的國家認同感將受影響。特別在云南，一部分貧困人口屬于跨境民族，跨境民族貧困人口的國家認同與民族認同交織在一起，二者之間存在著“此起彼伏、此消彼長”的共變現(xiàn)象。解決好跨境民族貧困人口問題，是增強他們的國家認同感的有效途徑，具有重要的政治意義。

2008年西藏拉薩的“3.14”事件和新疆烏魯木齊的“7.5”事件以后，這兩個邊疆民族省區(qū)的發(fā)展問題引起了中央的高度重視，中央對于這兩個地區(qū)的投入和扶持力度大增?！芭e全國之力最大規(guī)模反哺新疆和西藏”集中體現(xiàn)了目前國家對于這兩個省區(qū)的重視程度和發(fā)展扶持思路。但是同樣貧困或者一定程度上更加貧困的云南，卻明顯在新一輪西部扶持發(fā)展的啟始之際就明顯被邊緣化。作為一個國境線長達4060公里且接壤國家眾多，而經(jīng)濟社會發(fā)展與周邊省份的差距不斷被拉大的多民族邊疆貧困省份，云南在當前面臨的維穩(wěn)困難和發(fā)展壓力都極為突出，應(yīng)對挑戰(zhàn)和困難，實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的難度和投入都較大，兼具艱巨性和長期性，云南在維護邊疆穩(wěn)定統(tǒng)一中同樣有著不可替代、不可忽視的重要性。

新一輪的西部大開發(fā)啟始之際，既要重視西藏和新疆，有所側(cè)重地加大對這兩個省區(qū)的扶持力度。但是類似云南這樣的邊疆民族省份，維護穩(wěn)定、鞏固統(tǒng)一，促進各民族共同發(fā)展進步的任務(wù)同樣十分艱巨，維護邊疆穩(wěn)定與發(fā)展的嚴峻形勢同樣十分突出，更需要黨和政府未雨綢繆，高度重視如何更好促進西部邊疆民族省區(qū)之間的均衡發(fā)展問題。由于民族情況、地域格局和經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異，云南等西南邊疆地區(qū)的穩(wěn)定維護與發(fā)展，其問題的表現(xiàn)性及其影響沖擊都有其自身特殊的運行軌跡和效應(yīng)，因此不僅要重視云南的重要性，而且也應(yīng)該逐步形成相應(yīng)的審視眼光、評判標準和研究視角，以避免問題被屏蔽或出現(xiàn)表面化評價的現(xiàn)象，從而人為地造成西部省際之間扶持發(fā)展的不均衡問題。

對于西部民族地區(qū)的發(fā)展扶持，當前最重要的是在大力扶持西藏等藏區(qū)和新疆的這樣一個狀況下，如何統(tǒng)籌兼顧其他民族省區(qū)的發(fā)展特殊性和維護穩(wěn)定的艱巨性，讓新一輪的西部大開發(fā)一開始就有一個均衡扶持的發(fā)展格局和針對各自發(fā)展需要的具體戰(zhàn)略安排，既要避免一刀切，同時也要避免顧此失彼，要充分尊重西部各民族的共同發(fā)展、平等進步的迫切愿望。就這個意義而言，深入實施西部大開發(fā)并不僅僅是資源開發(fā)中的擴大受益問題，也不單純是民生的改善問題，而是一個各民族省份、各個民族參與機會和受益程度平等公平的構(gòu)建問題。

二、 西部大開發(fā)以來民族間扶持政策傾斜程度差異明顯

西部大開發(fā)實施以來，各級政府都非常重視人口較少民族的發(fā)展問題，即民族身份為識別邊界，制定了一系列特殊扶持照顧發(fā)展的優(yōu)惠政策。2004年11月，國家民委會同國家發(fā)展改革委、財政部、人民銀行、國務(wù)院扶貧辦研究擬訂了《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2005-2010年)》（以下簡稱《規(guī)劃》）。

云南省有獨龍族、德昂族、基諾族、怒族、阿昌族、普米族、布朗族7個人口較少民族。2005年以來，在國家的大力支持和幫助下，對這7個人口較少民族聚居地先后實施和開展了重點幫扶工程，分別組織實施了基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)開發(fā)和科技推廣和培訓三大類的項目，取得了良好的政治、經(jīng)濟和社會效益。主要體現(xiàn)為：人居環(huán)境得到很大改善；農(nóng)田水利基本建設(shè)得到改善；基礎(chǔ)設(shè)施不斷得到夯實；經(jīng)濟收入增多，生活質(zhì)量逐步提高；人們觀念轉(zhuǎn)變，要項目的人越來越多。如上所述，近年來，國家政府加大了對人口較少民族的扶持力度，但從調(diào)查中所反應(yīng)的問題看，單純以民族身份和特定民族聚居地為扶持評判依據(jù)的方式，已經(jīng)導致了一些問題。

2005年以來，云南省德宏傣族景頗族自治州潞西市三臺鄉(xiāng)先后獲得了“較少民族項目”、“整村推進”、“上海對口幫扶”、“興邊富農(nóng)”等重大項目扶持。在項目實施過中，存在不同民族間扶持政策差異化不均衡現(xiàn)象比較突出的問題。根據(jù)云南大學李曉斌教授所率團隊對全鄉(xiāng)34個行政村和村項目經(jīng)費使用劃撥情況的跟蹤研究，在“興邊富農(nóng)”、“整村推進”、“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”三大項目經(jīng)費劃撥中，德昂族所獲經(jīng)費占了絕大部分，占了總經(jīng)費約814萬元的68%，按人口比例情況來看，德昂族的人口占總鄉(xiāng)人口的59.14%，其所獲扶持的經(jīng)費顯然大大超出了這一比例。剩下的經(jīng)費還要用于基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等建設(shè)，最后計算下來，占全鄉(xiāng)人口59%的德昂族獲得了大部分的項目經(jīng)費，而全鄉(xiāng)40%的其他民族人口只分享不到20%的扶持經(jīng)費。^{[1]而三臺鄉(xiāng)這一多民族聚居鄉(xiāng)村的其他民族的貧困程度與德昂族基本在同一水平上，有的民族甚至比德昂族貧困程度還要深，但是不同民族間扶持政策差異對族際社會共生關(guān)系的更好建構(gòu)已經(jīng)產(chǎn)生了一些影響，主要體現(xiàn)在一定程度和一定范圍內(nèi)出現(xiàn)了民族識別和民族認同的紊亂現(xiàn)象。如在一些與人口較少民族鄉(xiāng)村同區(qū)域相共居的村落，為了享有同樣均等的發(fā)展權(quán)和相應(yīng)的扶持政策，屢屢出現(xiàn)部分其他民族村民強烈要求改為德昂族或是阿昌族等人口較少民族的情況。另外，相同或相近貧困程度的不同民族間扶持政策差異和不均衡明顯，一定程度上成為影響民族和諧關(guān)系建構(gòu)的潛在風險。雖然目前并未因此出現(xiàn)沖突糾紛，但是“憑什么大家同在一座山，同樣貧困，德昂族有我們卻沒有”的不滿情緒正在一些同類型地區(qū)民族鄉(xiāng)村中逐漸蔓延。}

2008年“3.14”事件以后，黨中央和國務(wù)院將青海、云南、四川等省藏區(qū)和西藏統(tǒng)籌考慮，提出了扶持青海等省藏區(qū)發(fā)展的具體實施戰(zhàn)略。云南藏區(qū)也因此獲得了相應(yīng)的優(yōu)惠扶持政策。但是一些與云南藏區(qū)緊緊相鄰，同樣處于貧困甚至更加貧困的民族聚居區(qū)，卻明顯自我感覺被邊緣化。2009年10月，我們深入麗江市寧蒗彝族自治縣彝族聚居最集中的小涼山地區(qū)進行實地調(diào)查。2008年這個縣的農(nóng)民人均純收入僅為1614元，雖然比2005年的659元增加了955元，年平均增長達到18.6%。但是與云南藏區(qū)相比，收入差距確實很明顯的。2008年云南藏區(qū)的農(nóng)民人均純收入達2595元，是與之相鄰的寧蒗彝族自治縣的1.6倍。而2008年的“3.14”事件以后，由于云南藏區(qū)也享受到了和西藏一樣的特殊待遇和扶持政策，藏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展獲得更多的扶持，新的發(fā)展平臺已經(jīng)構(gòu)建，而與之緊鄰更加貧困的寧蒗彝族自治縣各民族群眾渴望平等發(fā)展共同進步之心卻更加熾烈。

三、協(xié)調(diào)區(qū)域均衡與民族平等發(fā)展的思考

（一）統(tǒng)籌考慮，協(xié)調(diào)促進各區(qū)域、各民族實現(xiàn)平穩(wěn)快速發(fā)展

在深入實施西部大開發(fā)，制定民族政策的過程中，要統(tǒng)一對西部邊疆各民族省區(qū)的具體發(fā)展扶持要有一個統(tǒng)籌的格局安排，既要兼顧各省區(qū)基于自身特殊性的發(fā)展要求，同時也要統(tǒng)籌考慮如何推進各省區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。面臨著政策實踐環(huán)境的諸多變化，應(yīng)遵循服務(wù)于各民族發(fā)展、體現(xiàn)社會公平正義的原則，不斷實現(xiàn)優(yōu)化與創(chuàng)新，首先應(yīng)處理好幾個方面的關(guān)系：

處理好地域與民族的關(guān)系：即要權(quán)衡各地區(qū)、各民族發(fā)展的平等性，將民族與地域有機結(jié)合起來。統(tǒng)籌好同一地區(qū)不同民族和同一民族不同地區(qū)的關(guān)系，探索制定同樣的政策平臺，促進整個少數(shù)民族在共同的政策扶持下平穩(wěn)發(fā)展。在政策受益對象的界定方面一是將民族照顧與地區(qū)照顧有機結(jié)合起來，即對于一些發(fā)展水平相近、自然環(huán)境相似、經(jīng)濟發(fā)展困難程度相同的民族和地區(qū)，實施相近或相同的政策扶持，做到民族發(fā)展和地區(qū)整體發(fā)展同步考慮。二是由群體受益轉(zhuǎn)向個體受益，基于民族群體的優(yōu)惠政策向基于個人需求的扶助政策過渡，最后轉(zhuǎn)變?yōu)榛诠駲?quán)利的政府扶助，即誰需要幫助，政府就扶助誰。^[2]

處理好西部各民族地區(qū)、各民族之間平等參與發(fā)展的關(guān)系：既要重視類似于新疆、西藏等突發(fā)性事件地區(qū)的平衡發(fā)展問題，也不應(yīng)忽視類似于云南這類較穩(wěn)定地區(qū)的均衡扶持發(fā)展。在制定民族地區(qū)和地區(qū)民族政策時，不能“雨后撐傘”，某地起火則趕緊滅火，其他地方相安無事就未能平等重視，因此，要務(wù)必制定基于整體統(tǒng)籌、均衡重視扶持的西部民族區(qū)域、各民族平等和諧扶持發(fā)展的長效機制。

（二）區(qū)域、民族政策的實施要微觀化、細致化，構(gòu)建區(qū)域、民族、貧困程度有機結(jié)合的綜合評價體系

從西部開發(fā)與民族發(fā)展的相互關(guān)系這一視角分析，西部民族發(fā)展中的幾個突出問題產(chǎn)生的根源在于，國家政治一體與民族區(qū)域自治、區(qū)域經(jīng)濟增長與各民族共同發(fā)展、主導性整體文化與多元性民族文化這三方面要求的一致和相互作用。因此，這三方面的制度化調(diào)節(jié)也就成為了西部開發(fā)戰(zhàn)略中政策選擇的基本著眼點。民族政策的制定要日益微觀化、細致化，不能簡單的“一刀切”，既要體現(xiàn)人本關(guān)懷，對特殊地區(qū)、特殊民族予以關(guān)照，同時也要堅決避免政策享有和扶持發(fā)展中單純以族群身份為邊界的簡單劃線方式。在制定區(qū)域、民族或貧困政策措施的過程中，盡可能做到將區(qū)域、民族、貧困程度有機結(jié)合起來，構(gòu)建一個平等協(xié)調(diào)發(fā)展為指向的綜合評價體系，對評價對象進行全面、綜合、平等的審視，從而有效地進行扶持行動，避免扶持政策上的紕漏或不公平。

（三）科學界定扶持對象，構(gòu)建大利益群體

目前的扶持模式是以民族來認定的，這樣客觀強化了民族意識、民族差別，而且導致了發(fā)展扶持政策劃線中簡單的“唯民族化”傾向。因此建議在不弱化對人口較少民族、某些特定區(qū)域的扶持力度的同時，要對同區(qū)域相同貧困程度的其他民族群體也加大扶持力度，同時要科學評價與特殊區(qū)域相緊鄰的民族地方的扶持需要，制定平等、科學的評價體系，以貧困程度作為制定相關(guān)扶持政策的基準，而不是以民族成分作為是否享受扶持政策的單一依據(jù)。今后，應(yīng)以基本公共服務(wù)均等化為主要目的，結(jié)合各地區(qū)、各民族經(jīng)濟發(fā)展情況，統(tǒng)一界定受惠對象，統(tǒng)一制定扶持補助政策，實現(xiàn)橫向公平與縱向公平。

當前,我國西部民族地區(qū)和少數(shù)民族迫切要求加快經(jīng)濟發(fā)展速度，渴望縮小與東、中部發(fā)達地區(qū)的差距。但是，在西部民族地區(qū)實現(xiàn)跨越式發(fā)展的扶持發(fā)展過程中，堅持民族平等，不僅要關(guān)注少數(shù)民族地區(qū)和少數(shù)民族群眾在利益分配上的平等，更要關(guān)注各民族、各省區(qū)之間在發(fā)展機會上的平等，特別是要重視少數(shù)民族、各地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展上的平等以及政策享有上的機會均等。只有這樣，各民族區(qū)域及各民族在不斷整合優(yōu)化、更加公平公正的環(huán)境才能得到更好的發(fā)展，邊疆開發(fā)與民族地區(qū)的跨域發(fā)展也就有了更加堅實的基礎(chǔ)和保障。オ

參考文獻：

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