［摘要］以西藏自治區(qū)扶貧綜合開發(fā)為研究視角，以扎囊縣德吉新村村級公共服務(wù)為研究對象，在比較分析民主村村級公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，考察了政府通過扶貧綜合開發(fā)進(jìn)而在推動農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)制度創(chuàng)新方面取得的初步成效，然后緊密結(jié)合西藏農(nóng)牧區(qū)發(fā)展實(shí)際，客觀分析了農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)在基礎(chǔ)設(shè)施供給、基礎(chǔ)教育供給、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、村組織建設(shè)及社會服務(wù)等方面存在的問題與不足，并在學(xué)習(xí)和借鑒成都等地村級公共服務(wù)制度改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出推進(jìn)西藏農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)中心建設(shè)，完善西藏農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)供給制度，創(chuàng)新西藏農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)需求制度等對策。

［關(guān)鍵詞］西藏;德吉新村;村級公共服務(wù);制度創(chuàng)新ぶ型擠擲嗪牛篋693.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674—9391（2012）01—0034—10

全面推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)是我國一項(xiàng)長期的重要戰(zhàn)略任務(wù)，改善農(nóng)村基本公共服務(wù)是推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵所在。然而，農(nóng)村基本公共服務(wù)體系缺失一直是我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)與制約因素。近年來，中央政府與地方各級政府對農(nóng)村基本公共服務(wù)投入不斷加大，但主要投入方向卻集中在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級層面，受益區(qū)域也主要體現(xiàn)在縣城、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所在地以及周邊地區(qū)，農(nóng)村作為最基層即村級層面的公共服務(wù)體系建設(shè)，大多數(shù)仍處于一片空白。實(shí)際上，村級建制才是我國農(nóng)民居所的集中之地，并成為農(nóng)民尋求各類服務(wù)的基本社會單元。因此，完善村級公共服務(wù)體系，滿足農(nóng)村居民的基本公共服務(wù)需求，為廣大農(nóng)村居民提供與城市居民大致相等的基本公共服務(wù)，已成為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的客觀要求。對此，成都等地開始全面推進(jìn)村級公共服務(wù)體系建設(shè)，不僅建成了形式多樣的村級公共服務(wù)中心，而且還探索出了具有推廣價(jià)值的村級公共服務(wù)管理制度與運(yùn)行機(jī)制。

西藏自治區(qū)作為我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)之一，受特殊的自然地理、社會歷史、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素影響，農(nóng)牧區(qū)基本公共服務(wù)體系建設(shè)更加滯后，其相關(guān)公共設(shè)施建設(shè)更為迫切，由此導(dǎo)致西藏農(nóng)牧民生產(chǎn)生活較為困難，而且還有部分農(nóng)牧民生活仍處于貧困狀態(tài)。目前，在中央政府、內(nèi)地?。ㄊ校┱c西藏自治區(qū)地方各級政府合力推進(jìn)西藏農(nóng)牧區(qū)扶貧綜合開發(fā)建設(shè)、加大西藏農(nóng)牧區(qū)基本公共服務(wù)供給投入的背景下，如何借鑒成都等地在推動村級公共服務(wù)制度創(chuàng)新方面取得的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而為創(chuàng)新西藏農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)制度、提升農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)能力，既是一個值得研究的重要理論問題，同時(shí)又是一個亟待解決的重大現(xiàn)實(shí)問題。

一、研究文獻(xiàn)綜述及本文研究問題的提出

近年來，學(xué)術(shù)界對我國農(nóng)村基本公共服務(wù)供給問題研究比較關(guān)注，已有學(xué)者涉及西藏農(nóng)村基本公共服務(wù)供給問題研究。扎洛（2004）認(rèn)為，西藏自治區(qū)80%左右的人口生活在農(nóng)牧區(qū)，這就意味著西藏人口中的絕大多數(shù)所需要的基本公共服務(wù)，諸如經(jīng)濟(jì)安全、社會穩(wěn)定、公益設(shè)施以及醫(yī)療教育等都全部或部分地依賴村級組織所提供的公共服務(wù)。^[1]朱玲（2004）認(rèn)為，村級生產(chǎn)服務(wù)是公共支持系統(tǒng)的基礎(chǔ)，也是農(nóng)牧民最需要和最常利用的公共服務(wù)之一。近二十年來，在內(nèi)地大部分地區(qū)尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本公共服務(wù)供給不足和分配不平等加劇的情況下，西藏地方政府卻保證了農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)支持系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并加強(qiáng)了對基礎(chǔ)教育和基本健康服務(wù)的公共投資，保證了對弱勢群體的重點(diǎn)救助。^[2]

2008年，中共西藏自治區(qū)委員會關(guān)于貫徹《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》的意見指出：到2010年，西藏自治區(qū)基本建成行政村黨支部、村委會的綜合活動場所；到2020年，西藏自治區(qū)農(nóng)村基層組織建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，基層基礎(chǔ)更加鞏固；逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化明顯推進(jìn)。據(jù)此看來，西藏自治區(qū)地方各級政府仍然將加強(qiáng)村級組織活動場所作為改善農(nóng)村基本公共服務(wù)的重點(diǎn)，盡管也提出了要大力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化這一目標(biāo)，但仍沒有突出如何改善農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)這一時(shí)代主題，也沒有系統(tǒng)地將建設(shè)村級組織活動場所與提升村級公共服務(wù)能力二者有機(jī)地結(jié)合起來。

隨著西藏社會主義新農(nóng)村建設(shè)深入推進(jìn)，農(nóng)牧民安居工程、農(nóng)網(wǎng)改造工程、人畜安全飲水工程等一系列民心工程在農(nóng)牧區(qū)全面實(shí)施，農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。西藏農(nóng)牧民在生產(chǎn)生活條件逐漸改善的同時(shí)，對農(nóng)村基本公共服務(wù)的需求量也隨之增加。然而，西藏農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)供給卻普遍不足。農(nóng)牧區(qū)基層公共服務(wù)人員數(shù)量不僅嚴(yán)重缺乏，而且其素質(zhì)整體偏低，無法有效滿足西藏農(nóng)牧民對農(nóng)村基本公共服務(wù)的實(shí)際需求。因此，在現(xiàn)有基層政府職能部門人力、物力較為有限的條件下，如何解決農(nóng)牧區(qū)日漸增長的公共服務(wù)供需矛盾，如何破解農(nóng)牧區(qū)“有事無人辦、辦事人不夠”等難題，等等，是目前西藏農(nóng)牧區(qū)亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。2008年，西藏昌都地區(qū)針對農(nóng)村基層公共服務(wù)開始推行市場化新機(jī)制，加大財(cái)政向農(nóng)牧區(qū)傾斜力度，改變以前農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)僅僅依靠政府負(fù)責(zé)提供的單一管理模式，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧鲗?dǎo)、同時(shí)面向市場購買服務(wù)的政府與市場“兩條腿走路”的運(yùn)作模式，揭開了西藏自治區(qū)在現(xiàn)有體制下探索農(nóng)村基層公共服務(wù)市場化機(jī)制的序幕。然而，對于西藏農(nóng)牧區(qū)基層公共服務(wù)實(shí)踐出現(xiàn)的這些亮點(diǎn)，也還沒有引起學(xué)術(shù)界與西藏地方各級政府的高度關(guān)注。對此，有必要對其進(jìn)行系統(tǒng)研究與理論總結(jié)。

2011年，楊明洪教授向中央統(tǒng)戰(zhàn)部提交了“關(guān)于西藏推進(jìn)村級公共服務(wù)和社會管理改革的建議”調(diào)研報(bào)告，該報(bào)告受到中央統(tǒng)戰(zhàn)部的高度重視，對中央統(tǒng)戰(zhàn)部以及相關(guān)方面進(jìn)一步完善西藏農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)政策、加強(qiáng)和改進(jìn)西藏農(nóng)牧區(qū)民生工作具有重要的參考價(jià)值。筆者也全程參與了該課題研究，但從目前我們的研究現(xiàn)狀及進(jìn)展來看，對西藏農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)研究還尚顯宏觀，對西藏農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)制度創(chuàng)新還有待進(jìn)一步開展深入研究。

綜上看來，目前學(xué)術(shù)界對西藏農(nóng)村基本公共服務(wù)研究關(guān)注較多的是村級組織發(fā)展及其提供的生產(chǎn)服務(wù)，其研究主題還不夠突出、研究范圍也還有待拓寬。當(dāng)前，在中央政府、內(nèi)地省市政府與西藏自治區(qū)地方各級政府合力推進(jìn)西藏農(nóng)牧區(qū)扶貧綜合開發(fā)建設(shè)的背景下，創(chuàng)新農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)制度、提升農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)能力，是一個值得研究的重大現(xiàn)實(shí)問題?；诖?，本文以西藏自治區(qū)扶貧綜合開發(fā)為研究視角，以扎囊縣德吉新村村級公共服務(wù)為研究對象，考察政府通過扶貧綜合開發(fā)進(jìn)而在推動西藏農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)制度創(chuàng)新方面取得的成效以及存在的問題。

二、研究對象的選擇及理由說明

西藏自治區(qū)總面積達(dá)120多萬平方公里，占全國國土面積的1/8。2010年，西藏自治區(qū)全區(qū)總?cè)丝跒?93萬，人口密度僅為2.4人/平方公里，其中，農(nóng)牧區(qū)人口密度更低，屬于典型的地廣人稀地區(qū)。由此決定了西藏農(nóng)牧區(qū)基本公共服務(wù)半徑較大，社會管理成本較高，農(nóng)牧區(qū)人口及生產(chǎn)要素高度分散與政府集中提供農(nóng)村基本公共服務(wù)能力二者間的矛盾比較突出。西藏農(nóng)牧區(qū)自然環(huán)境惡劣，自然災(zāi)害頻繁，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)異常脆弱，農(nóng)牧民生活異常困難，由此決定了西藏農(nóng)牧民對農(nóng)村基本公共服務(wù)更加依賴。然而，受傳統(tǒng)的供給制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素影響，長期以來西藏自治區(qū)實(shí)行基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)二元供給體制，西藏農(nóng)村基本公共服務(wù)供給總體不足。改革開放以來，西藏自治區(qū)在中央政府的大力支持與內(nèi)地省市的無私援助下，農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、村級組織建設(shè)等方面取得了明顯進(jìn)步，但與農(nóng)牧區(qū)各族群眾的實(shí)際需求相比，還有很大缺口。

在西藏農(nóng)牧區(qū)特殊的自然地理?xiàng)l件下，人類生產(chǎn)生活方式呈現(xiàn)出一定的差異性。據(jù)此，一般將西藏農(nóng)牧區(qū)分為農(nóng)區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)、牧區(qū)三種生產(chǎn)單元。在每一種生產(chǎn)單元下，西藏農(nóng)牧民對村級公共服務(wù)需求必然會呈現(xiàn)出一定差異性。因此，要對西藏農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)供給及其制度創(chuàng)新進(jìn)行全面系統(tǒng)研究是一定難度，而且事實(shí)上也難以做到?；诖?，本文選擇扎囊縣德吉新村作為農(nóng)區(qū)生產(chǎn)單元代表，并將其與民主村進(jìn)行比較，通過對典型個案進(jìn)行分析，以期由個別上升到一般，進(jìn)而為創(chuàng)新西藏農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)制度提供思路。筆者做出上述選擇的理由主要基于以下四個方面：

一是德吉新村屬于典型的外力啟動建設(shè)項(xiàng)目。德吉新村是西藏自治區(qū)政府于1998年在扎囊縣扎其鄉(xiāng)朗賽嶺開發(fā)區(qū)實(shí)施“一江兩河”、“扶貧開發(fā)”、“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)”建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目，是當(dāng)時(shí)西藏自治區(qū)政府重點(diǎn)建設(shè)的扶貧搬遷新村，也是迄今為止西藏自治區(qū)政府在推動扶貧綜合開發(fā)建設(shè)方面相對成功的一個村。“扶貧開發(fā)”建設(shè)主要是建設(shè)搬遷群眾住房及水、電、路等配套設(shè)施；“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)”建設(shè)主要是解決搬遷群眾耕地不足等問題；“一江兩河” 建設(shè)主要是建設(shè)朗賽嶺提灌站、解決搬遷群眾農(nóng)田灌溉問題。德吉新村“三大開發(fā)”建設(shè)都是在上級政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，以解決支撐農(nóng)牧民基本生產(chǎn)生活的“基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)”。這些“基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)”從經(jīng)濟(jì)性質(zhì)上講，就是農(nóng)村公共服務(wù)。在外力啟動的項(xiàng)目援助下，西藏地方各級政府開始探索農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)。因此，無論在扶貧綜合開發(fā)建設(shè)方面，還是在農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)方面，德吉新村都具有一定代表性和典型性。

二是針對扎囊縣及錯那縣部分農(nóng)牧民群眾長期生活在“一方水土養(yǎng)活不了一方人”的客觀環(huán)境下，西藏自治區(qū)政府選擇扎囊縣扎其鄉(xiāng)朗賽嶺開發(fā)區(qū)實(shí)施集中扶貧搬遷，其目的在于希望通過改善農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等農(nóng)村基本公共服務(wù)，進(jìn)而改善制約農(nóng)牧民生存質(zhì)量與基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的外部環(huán)境，最終實(shí)現(xiàn)搬遷群眾脫貧致富這一初衷。因此，就西藏地方各級政府改善農(nóng)牧區(qū)基本公共服務(wù)而言，德吉新村也無疑具有一定的代表性。

三是德吉新村屬于新建的扶貧搬遷村，搬遷群眾主要來自于扎囊縣和錯那縣。搬遷前，搬遷群眾的生產(chǎn)生活條件普遍較差，加上農(nóng)村基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，導(dǎo)致他們長期處于貧困狀態(tài)。搬遷群眾大多屬于人均收入不足500元、現(xiàn)金收入不足300元的特困人群，對于這些確實(shí)沒有發(fā)展?jié)摿?，但在生產(chǎn)生活條件改善后能夠通過自己勞動、積極發(fā)展生產(chǎn)而改變貧困現(xiàn)狀的農(nóng)牧民群眾進(jìn)行集中搬遷。當(dāng)然，也還有部分農(nóng)牧民群眾不符合搬遷條件仍在原居住地生活。2007年3月-4月，筆者在扎囊縣調(diào)研時(shí)曾專程到過部分搬遷群眾的原居住地進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。本文以扎囊縣民主村為搬遷群眾原居住地代表，并將其與德吉新村進(jìn)行對比分析，以此考察政府通過扶貧綜合開發(fā)、進(jìn)而在推動農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)體系建設(shè)方面所取得的初步成效。^[3]

四是自2007年以來到現(xiàn)在，筆者曾連續(xù)五年到西藏農(nóng)牧區(qū)深入開展實(shí)地調(diào)查研究，德吉新村由此成為了筆者重點(diǎn)跟蹤調(diào)查的研究對象。在前期調(diào)查研究階段，筆者主要關(guān)注西藏農(nóng)村基本公共服務(wù)供給現(xiàn)狀及其供給效率改進(jìn)等問題，由此獲得了大量有關(guān)西藏農(nóng)村基本公共服務(wù)供給一手資料，在此基礎(chǔ)上并出版或發(fā)表了系列學(xué)術(shù)研究成果，這為本文開展西藏農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)制度創(chuàng)新研究奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。本文研究就是建立在對德吉新村與民主村的實(shí)地調(diào)查基礎(chǔ)之上。同時(shí)，為了使本文研究更具可比性，本文所選擇的時(shí)間點(diǎn)以2007年為主。

三、西藏農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)供給的一般考察：以民主村為例^[4]

民主村位于扎囊縣扎其鄉(xiāng)扎其溝，從自然地理?xiàng)l件、農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)生活方式等方面來看，基本上能夠代表西藏農(nóng)牧區(qū)生產(chǎn)單元的一般特征。在特殊的自然地理?xiàng)l件下，由于農(nóng)牧區(qū)基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，農(nóng)牧民群眾生產(chǎn)生活較為困難，有不少農(nóng)牧民群眾生活長期處于貧困狀態(tài)。

（一）民主村基礎(chǔ)設(shè)施供給現(xiàn)狀

一是農(nóng)牧區(qū)道路建設(shè)滯后。從扎其鄉(xiāng)政府通往民主村的道路至今仍然是機(jī)耕道，不僅路面較窄，而且道路損毀現(xiàn)象也較為嚴(yán)重。特別是一到雨季，農(nóng)牧區(qū)道路幾乎不能正常通行。民主村生產(chǎn)的土特產(chǎn)品、手工業(yè)產(chǎn)品等運(yùn)輸較為困難，農(nóng)牧民急需的生產(chǎn)生活物質(zhì)也得不到及時(shí)運(yùn)輸，導(dǎo)致農(nóng)牧民群眾增收困難。農(nóng)牧區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運(yùn)站臺建設(shè)滯后。從民主村到扎囊縣城每天僅有一班公共汽車，村民們?nèi)绻e過搭乘時(shí)間，就只好換乘拖拉機(jī)或走路到縣城，農(nóng)牧民群眾出行極為不便。二是農(nóng)牧民飲水較為困難。農(nóng)牧區(qū)還沒有擺脫傳統(tǒng)的背水生活方式，農(nóng)牧民要到很遠(yuǎn)的地方背水，人畜混飲現(xiàn)象還沒有得到根本改變；加上飲用水水質(zhì)較差，導(dǎo)致地方病現(xiàn)象仍比較突出。民主村農(nóng)牧民群眾至今還沒有實(shí)現(xiàn)飲用水到戶這一目標(biāo)，每天還得到村委會旁邊的供水點(diǎn)取水。民主村農(nóng)田灌溉系統(tǒng)嚴(yán)重缺乏，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)仍然處于“靠天吃飯”的境地。三是農(nóng)牧區(qū)電網(wǎng)建設(shè)滯后。截至2007年4月，民主村仍沒用通電，當(dāng)?shù)厝罕娍空l(fā)放的光伏能供電系統(tǒng)解決日常照明問題，農(nóng)牧民還不能使用現(xiàn)代家用電器。當(dāng)時(shí)民主村僅有4臺電視機(jī)（3個自然村各一個、教學(xué)點(diǎn)一個），還沒有一位農(nóng)戶購買電視機(jī)。四是還有部分農(nóng)牧民居住條件較差，其住房大多數(shù)屬于危房，人畜混住現(xiàn)象十分普遍，農(nóng)牧民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全得不到有效保障。

（二）民主村基礎(chǔ)教育供給現(xiàn)狀

一是民主村學(xué)前教育尚未起步，學(xué)齡兒童還不能適時(shí)接受學(xué)前教育。二是小學(xué)階段教育發(fā)展質(zhì)量不高。雖然民主村設(shè)有教學(xué)點(diǎn)，但由于農(nóng)牧民居住相對分散，農(nóng)戶家庭距離學(xué)校尚有一定距離，農(nóng)牧民子女上學(xué)還有一定困難，在一定程度上挫傷了農(nóng)牧民子女上學(xué)的積極性。民主村基礎(chǔ)教育教學(xué)設(shè)施普遍落后，至今仍然停留在“一張黑板+一支粉筆”的傳統(tǒng)教學(xué)方式?，F(xiàn)代教育教學(xué)技術(shù)尚未在農(nóng)牧區(qū)生根發(fā)芽，這不僅導(dǎo)致農(nóng)牧民子女接受的教育水平不高，而且也使農(nóng)牧民群眾難以從學(xué)校教育中得到外部效應(yīng)。三是農(nóng)牧民受教育程度普遍偏低。民主村農(nóng)牧民群眾幾乎都沒有接受過正規(guī)的學(xué)校教育，特別是30歲以上的這部分農(nóng)牧民群眾大多屬于文盲，其比例占受訪人數(shù)的50％。加上農(nóng)牧民群眾長期生活在偏遠(yuǎn)的山溝里，與外地接觸少，信息相對閉塞等客觀現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致搬遷群眾文化素質(zhì)整體偏低而致貧。

（三）民主村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給現(xiàn)狀

隨著新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在西藏農(nóng)牧區(qū)全面推進(jìn)，中央政府與西藏自治區(qū)地方各級政府加強(qiáng)了農(nóng)牧區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，農(nóng)牧區(qū)“缺醫(yī)少藥”現(xiàn)象得到一定緩解。然而，民主村農(nóng)牧民看病就醫(yī)依然存在一定困難。一是農(nóng)牧區(qū)“缺醫(yī)”現(xiàn)象仍比較突出，由于地理位置等因素影響，醫(yī)學(xué)專業(yè)大學(xué)畢業(yè)生不愿到基層；加上農(nóng)牧區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)人員工資水平普遍較低，現(xiàn)有人才又留不住。事實(shí)上，目前承擔(dān)農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)功能的卻是一批專業(yè)水平不高的鄉(xiāng)村醫(yī)生，他們完全憑著自己的感覺和經(jīng)驗(yàn)在為農(nóng)牧民提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。二是農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的可得性與可及性較差。由于西藏農(nóng)牧區(qū)地域遼闊、農(nóng)牧民居住相對分散，農(nóng)牧區(qū)村級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給半徑較大；加上農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)人員十分緊缺這一現(xiàn)狀，由此可以想見當(dāng)民主村農(nóng)牧民發(fā)生重大疾病時(shí)所能獲得的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。三是農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施建設(shè)不足。民主村衛(wèi)生室面積較小，在有限的空間內(nèi)集醫(yī)生看病、病人取藥、住院輸液等諸多功能于一體，這既不利于醫(yī)生開展醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)工作，也不利于病人靜心休養(yǎng)以早日恢復(fù)健康。此外，鄉(xiāng)村醫(yī)生到農(nóng)牧民家中從事醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)交通工具缺乏，不利于他們深入農(nóng)戶家庭開展醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)與保健工作。

（四）民主村村級組織建設(shè)現(xiàn)狀

近年來，中央政府雖然加大了西藏農(nóng)牧區(qū)村級組織建設(shè)，但也僅僅著眼于村級組織活動場所建設(shè)，即重點(diǎn)建設(shè)村級黨支部與村委會辦公室、會議室等，而圖書室、文化活動室等還沒有建立起來，大多將其牌子掛靠在村委會下。而且農(nóng)牧區(qū)大多數(shù)行政村還沒有建立起廣播站，農(nóng)牧民群眾無法及時(shí)聽到中央的聲音。從農(nóng)牧區(qū)村級組織建設(shè)內(nèi)涵來看，其質(zhì)量更差。搬遷前，西藏農(nóng)牧區(qū)大多數(shù)行政村圖書室、文化活動室等僅有其名，既沒有圖書，也沒有開展任何村級文化活動。即使有部分村級組織訂閱了《西藏日報(bào)》、《半月談》等報(bào)刊雜志，由于大多數(shù)農(nóng)牧民群眾不識字，這些報(bào)刊雜志至多放在村委會作個擺設(shè)，村委會干部也沒有及時(shí)向農(nóng)牧民群眾宣傳和解讀。農(nóng)牧區(qū)村級組織功能定位不夠清晰，目前西藏農(nóng)牧區(qū)村級組織承擔(dān)更多的是管理職能，還沒有完全承擔(dān)起自治與服務(wù)功能。

（五）民主村村級社會服務(wù)現(xiàn)狀

近年來，中央政府與西藏地方各級政府加大了農(nóng)牧區(qū)基本公共服務(wù)供給投入。然而，由于西藏農(nóng)牧區(qū)地廣人稀，有限的供給投入猶如杯水車薪，農(nóng)牧區(qū)村級社會服務(wù)體系尚未建立。一是農(nóng)牧業(yè)技術(shù)推廣、動植物疫病防控、農(nóng)畜產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)還沒有完全建立，農(nóng)牧業(yè)公共服務(wù)能力建設(shè)亟待提高。二是農(nóng)牧區(qū)農(nóng)畜產(chǎn)品市場體系尚未建立，農(nóng)牧民缺乏農(nóng)畜產(chǎn)品市場交易平臺。農(nóng)牧區(qū)農(nóng)資供應(yīng)平臺、便民超市等尚未建立，農(nóng)牧民與市場聯(lián)系還不夠緊密，這不僅給民主村農(nóng)牧民群眾日常生活帶來諸多不便，而且也導(dǎo)致他們增收困難。三是農(nóng)牧區(qū)農(nóng)機(jī)具維修服務(wù)體系尚未建立。一旦農(nóng)機(jī)具出現(xiàn)問題，必須跑到數(shù)十公里外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣城聘請專業(yè)技術(shù)人員來維修。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣城維修技術(shù)人力也十分缺乏，民主村農(nóng)機(jī)具故障通常很難及時(shí)得到維修。

四、西藏農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)改革實(shí)踐：以德吉新村扶貧搬遷建設(shè)為例

提高村級公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)向農(nóng)村延伸和覆蓋，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度，是中國改革發(fā)展進(jìn)入新階段的基本要求和改善民生的具體實(shí)踐。針對扎囊縣及錯那縣部分農(nóng)牧民群眾長期生活在“一方水土養(yǎng)活不了一方人”的客觀實(shí)際，西藏自治區(qū)政府選擇扎囊縣扎其鄉(xiāng)朗賽嶺開發(fā)區(qū)實(shí)施集中扶貧搬遷，即通過實(shí)施扶貧綜合開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)德吉新村，其目的在于希望通過改善農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等農(nóng)村基本公共服務(wù)，進(jìn)而改善制約農(nóng)牧民生存質(zhì)量與基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的外部環(huán)境，最終實(shí)現(xiàn)搬遷群眾脫貧致富這一初衷。

（一）德吉新村基礎(chǔ)設(shè)施供給現(xiàn)狀

一是農(nóng)牧區(qū)道路建設(shè)滯后面貌得到根本改善。德吉新村緊鄰101省道，交通十分便捷，搬遷群眾到拉薩市、山南行署及扎囊縣城等地乘車較為方便。德吉新村村內(nèi)交通也十分便捷，村內(nèi)有兩條連接101省道的鄉(xiāng)村公路，路面也實(shí)現(xiàn)了水泥硬化。德吉新村機(jī)耕道也比較發(fā)達(dá)，村民可以直接將拖拉機(jī)開向農(nóng)田從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。二是農(nóng)牧民飲水困難問題得到根本解決。隨著“一江兩河”工程建設(shè)的全面推進(jìn)，人畜安全飲水問題得到有效解決，搬遷群眾徹底結(jié)束了人畜混飲歷史，喝上了干凈衛(wèi)生的自來水。朗賽嶺提灌站的新建，德吉新村農(nóng)田水利灌溉問題也得到有效解決。^[5]三是隨著德吉新村農(nóng)用輸電線路改造工程的全面實(shí)施，搬遷群眾用上了方便充足的電。2001年底，政府還為德吉新村搬遷群眾安裝了電視光纖，使他們能夠看上豐富多彩的電視節(jié)目。與此同時(shí)，電話線安裝也進(jìn)村入戶。四是隨著扶貧開發(fā)工程的成功實(shí)施，新建住房148套，每戶一套住房，搬遷群眾的居住條件得到明顯改善，人畜混居現(xiàn)象得到根本改變。

（二）德吉新村基礎(chǔ)教育供給現(xiàn)狀

2001年底，隨著搬遷群眾入住德吉新村后，如何促進(jìn)農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)教育健康發(fā)展、提高搬遷群眾文化教育水平，便成為西藏地方各級政府需要解決的一個重大現(xiàn)實(shí)問題。2002年，西藏自治區(qū)政府投資180萬元、扎囊縣政府籌措36萬余元，在德吉新村啟動扎其鄉(xiāng)第二完全小學(xué)工程建設(shè)。2003年底，學(xué)校正式投入使用。從學(xué)校硬件建設(shè)來看，新建了一棟兩層樓高的教學(xué)樓，除了供1~6年級學(xué)生學(xué)習(xí)的教室外，圖書室、德育室、微機(jī)室、教師辦公室、學(xué)校會議室以及教師宿舍、運(yùn)動場及教學(xué)實(shí)踐基地等也隨之配套建設(shè)。從學(xué)校軟件建設(shè)來看，日常教學(xué)活動還用上了現(xiàn)代遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)教育資源，可為農(nóng)牧民子女及家庭提供更加優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)。通過使用現(xiàn)代遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)教育資源，既顯著提高了教師的教學(xué)水平與教學(xué)技能，又極大地提高了學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣。學(xué)校還充分利用現(xiàn)代遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)教育資源，將學(xué)校教育同社會掃盲教育結(jié)合起來。采取開辦掃盲班和掃盲夜校的辦法，對德吉新村15至50周歲有學(xué)習(xí)能力的青壯年文盲開展“掃盲”教育。同時(shí)學(xué)校還結(jié)合德吉新村搬遷群眾文化素質(zhì)普遍偏低、科技知識缺乏、農(nóng)牧民增收困難等實(shí)際情況，對搬遷群眾提供種養(yǎng)殖適用技術(shù)培訓(xùn)、法制知識宣傳與教育等服務(wù)。

（三）德吉新村基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給現(xiàn)狀

在西藏農(nóng)牧區(qū)特殊的自然地理?xiàng)l件下，農(nóng)牧民就醫(yī)最常使用的是村級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)，一方面在于農(nóng)牧民疾病發(fā)生頻率最高的是常見病，也是村級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)站能夠解決的；另一方面在于農(nóng)牧民就近求醫(yī)既能節(jié)省交通成本，又能節(jié)約時(shí)間成本；加上村級醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的服務(wù)價(jià)格普遍低于縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）醫(yī)療機(jī)構(gòu)，搬遷群眾為了盡量降低醫(yī)療支出，自然會首選村級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。2001底，在湖南省衛(wèi)生廳的援助下，西藏自治區(qū)政府隨即在德吉新村建設(shè)朗賽嶺衛(wèi)生所。朗賽嶺衛(wèi)生所位于扎其二小與村委會之間，地處德吉新村核心位置，搬遷群眾看病就醫(yī)極為方便。政府為朗賽林衛(wèi)生所配備了基本的衛(wèi)生設(shè)施及藥品，能夠滿足搬遷群眾的衛(wèi)生服務(wù)需要；同時(shí)還為朗賽嶺衛(wèi)生所配備了一個專業(yè)醫(yī)生，即布瓊醫(yī)師。布瓊于1986年從山南地區(qū)衛(wèi)生學(xué)校畢業(yè)，畢業(yè)后隨即從事醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)工作。1986~1996年期間還在扎囊縣人民醫(yī)院工作過，有著較強(qiáng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)。一般而言，如果搬遷群眾病情較輕，就在衛(wèi)生所看病吃藥；如果病情略有加重，先在朗賽嶺衛(wèi)生所輸液，如果輸液后患者病情還沒有減輕，布瓊醫(yī)生就會建議患者及時(shí)到扎其鄉(xiāng)衛(wèi)生院或扎囊縣人民醫(yī)院就診。目前，德吉新村基本實(shí)現(xiàn)了政府提出的“小病不出村”這一初級目標(biāo)。因朗賽林衛(wèi)生所緊鄰101省道，交通十分便利，即使搬遷群眾發(fā)生了重大突發(fā)疾病，也能夠迅速送往縣級及以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)接受治療，德吉新村人口死亡率顯著降低。

（四）德吉新村村級組織建設(shè)與服務(wù)現(xiàn)狀

2001年底，隨著搬遷群眾入住德吉新村后，加強(qiáng)村級組織建設(shè)也成為了西藏自治區(qū)地方各級政府的一項(xiàng)重要工作。一方面各級政府加大了農(nóng)牧區(qū)村級組織辦公及活動場所建設(shè)，新建了村黨支部辦公室、村委會辦公室、村會議室等，為村級組織開展村級公共服務(wù)與社會管理工作創(chuàng)造條件。同時(shí)，在村委會還配套建設(shè)了村級文化活動室、圖書室、廣播室等，山南地區(qū)行署與扎囊縣政府機(jī)關(guān)及部分社會團(tuán)體還為德吉新村圖書室捐贈了大量圖書，為德吉新村搬遷群眾享受基本公共文化服務(wù)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。另一方面政府也開始加強(qiáng)村級組織制度建設(shè)。一是探索村級民主管理制度。德吉新村村級組織在農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及農(nóng)牧民群眾普遍關(guān)心的問題上，堅(jiān)持民主原則，基本做到大事議、小事提，村干部與村民直接開展對話交流，村民民主意識不斷增強(qiáng)。二是建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村工作制度。德吉新村包村干部經(jīng)常到農(nóng)村，進(jìn)村入戶，深入了解搬遷群眾生產(chǎn)生活中存在的困難與問題。三是建立了貧困人員定點(diǎn)幫扶制度。德吉新村黨支部與村委會建立了定點(diǎn)幫扶貧困群眾制度，村黨支部書記多吉同志與村委會副主任羅布隨巴同志都在本村幫扶了一個貧困農(nóng)戶。

（五）德吉新村村級社會服務(wù)現(xiàn)狀

隨著扶貧綜合開發(fā)項(xiàng)目的全面推進(jìn)，德吉新村村級社會服務(wù)面貌得到一定改善。一是在建設(shè)德吉新村村委會時(shí)，當(dāng)?shù)馗骷壵蜑榇寮壂F醫(yī)服務(wù)人員建立了辦公場所，這樣可以更加有效地開展村級動植物疫病防控工作。二是在山南地區(qū)行署相關(guān)部門的支援與幫助下，德吉新村不僅建立了農(nóng)產(chǎn)品加工房，還購買了磨面機(jī)、榨油機(jī)等機(jī)械設(shè)備，可為搬遷群眾提供更加便捷的食品加工服務(wù)。

隨著扶貧綜合開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目在德吉新村的成功實(shí)施，使搬遷群眾的生產(chǎn)生活條件得到了明顯改善，為最終實(shí)現(xiàn)搬遷群眾“搬得出、留得住”的目標(biāo)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

五、西藏農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)改革實(shí)踐存在的問題與不足：以德吉新村為例

經(jīng)過各級政府與搬遷群眾的共同努力，搬遷群眾的生產(chǎn)生活條件得到明顯改善，如農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施更加完善、農(nóng)牧民實(shí)現(xiàn)了安全飲水、農(nóng)牧民就醫(yī)更加方便等，由此解決了搬遷群眾長期致貧的部分制約因素。然而，在西藏農(nóng)牧區(qū)特殊的自然地理?xiàng)l件下，農(nóng)牧業(yè)仍然是風(fēng)險(xiǎn)較大、相對效益較低的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)；加上農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施“瓶頸”制約因素依然較為嚴(yán)重，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以形成有力的支撐，由此導(dǎo)致西藏農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，村級公共服務(wù)供給能力非常有限。村級組織為農(nóng)牧民提供的基本公共服務(wù)還僅限于基礎(chǔ)水平，農(nóng)牧民所能享受的村級公共服務(wù)還相對有限。

德吉新村作為一個新建扶貧搬遷村，大多數(shù)搬遷群眾在搬遷前屬于特困人群，生活自理能力較差，“等、靠、要”思想比較嚴(yán)重，尤其是從錯那縣搬遷過來的部分群眾較為典型。即使搬遷到德吉新村后，搬遷群眾的思想觀念仍沒有得到改變，仍希望政府繼續(xù)給予救助，不僅生產(chǎn)生活自理能力較差的現(xiàn)狀沒有得到明顯改觀，而且在搬遷后外出務(wù)工的主動性也不強(qiáng)。如果說在搬遷前因生產(chǎn)生活條件較差，導(dǎo)致他們長期難以擺脫貧困狀態(tài)；那么在搬遷后隨著生產(chǎn)生活條件逐漸改善，搬遷群眾就應(yīng)該迅速擺脫貧困狀態(tài)、走上富裕之路。但從目前德吉新村搬遷群眾的生產(chǎn)生活現(xiàn)狀來看，還沒有完全實(shí)現(xiàn)政府扶貧搬遷的初衷。

由此看來，隨著扶貧綜合開發(fā)項(xiàng)目的成功實(shí)施，政府讓搬遷群眾住上了安全適用的新房，在德吉新村這片熱土上實(shí)現(xiàn)了“安居”。然而，如何讓搬遷群眾在德吉新村這片“熱土”上實(shí)現(xiàn)“樂業(yè)”，即迅速增加搬遷群眾收入、讓他們早日實(shí)現(xiàn)脫貧致富，仍是擺在西藏自治區(qū)地方各級政府面前的首要任務(wù)?；诖?，筆者認(rèn)為中央政府與西藏自治區(qū)地方各級政府必須著力改善農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)，破解德吉新村搬遷群眾致貧的一些客觀制約因素，如搬遷群眾文化素質(zhì)普遍偏低、勞動技能缺乏等。從這個角度來看，雖然通過扶貧綜合開發(fā)建設(shè)，德吉新村村級公共服務(wù)得到一定改善，但農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)制度依然存在一些問題亟待改進(jìn)。

（一）搬遷群眾農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)技術(shù)缺乏，農(nóng)牧業(yè)科技培訓(xùn)亟待加強(qiáng)

西藏農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的根本出路在于科技進(jìn)步。然而，德吉新村搬遷群眾普遍感覺農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)技術(shù)缺乏，他們也熱切地希望政府加強(qiáng)農(nóng)牧業(yè)科學(xué)技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)科技含量。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，德吉新村有93.3％的農(nóng)戶深感農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)技術(shù)缺乏，希望能夠接受到更多的農(nóng)牧業(yè)科學(xué)技術(shù)培訓(xùn)。目前，德吉新村還有不少搬遷群眾根本不懂農(nóng)牧業(yè)科學(xué)技術(shù)，甚至連化肥、農(nóng)藥都還不會使用。在德吉新村全村700多名農(nóng)牧民群眾中，僅有一名農(nóng)業(yè)科技人員，顯然這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)牧業(yè)科技推廣需要。筆者發(fā)現(xiàn)，只有在這幾個科技戶家中才能看到燃燒的沼氣，以及大棚里種植的各種蔬菜。而其它農(nóng)戶家庭的沼氣幾乎沒有派上用場，盡管蔬菜大棚也建立起來了，但所種植的蔬菜不僅品種較少，而且長勢也不太好。2002年，上級政府準(zhǔn)備在德吉新村建立大棚蔬菜基地，但考慮到搬遷群眾種植技術(shù)缺乏這一現(xiàn)狀，于是就放棄了這一計(jì)劃。當(dāng)然，搬遷群眾也就失去一個增加收入的絕好機(jī)會。2003年，德吉新村村委會副主任羅布隨巴為德吉新村爭取到了養(yǎng)殖項(xiàng)目，建立了“扎囊縣德吉新村青年養(yǎng)殖示范基地”。然而，由于養(yǎng)殖技術(shù)缺乏，加上政府組織的農(nóng)牧業(yè)科技培訓(xùn)計(jì)劃一直沒有落實(shí)，生豬養(yǎng)殖技術(shù)始終得不到提高。2007年，德吉新村青年養(yǎng)殖示范基地在沒有取得任何經(jīng)濟(jì)效益的背景下失敗了。

（二）搬遷群眾外出務(wù)工技能缺乏，勞動技能培訓(xùn)亟待加強(qiáng)

增加外出務(wù)工就業(yè)機(jī)會是目前德吉新村搬遷群眾實(shí)現(xiàn)增收較為有效的方法，特別應(yīng)積極采取措施努力增加貧困群眾就業(yè)機(jī)會。德吉新村緊鄰101省道，因其優(yōu)越的地理位置，搬遷群眾外出務(wù)工的交通條件得到顯著改善，接受外界信息也更加靈敏和暢通，有助于增加搬遷群眾外出務(wù)工機(jī)會。然而，由于搬遷群眾自身文化素質(zhì)與勞動技能普遍偏低，這不僅導(dǎo)致他們外出務(wù)工的機(jī)會較少，而且也導(dǎo)致他們外出務(wù)工的收入普遍偏低。從理論上講，搬遷群眾搬遷到德吉新村后，他們外出務(wù)工的機(jī)會要比以前大得多，但從實(shí)際情況來看，搬遷群眾外出務(wù)工收入對他們走出貧困狀態(tài)的貢獻(xiàn)作用甚微。其原因在于西藏地方各級政府在農(nóng)牧區(qū)還沒有建立起村級就業(yè)服務(wù)平臺，并通過這個平臺為農(nóng)牧民提供勞動技能培訓(xùn)、用工信息、就業(yè)咨詢等服務(wù)，以有效輸出農(nóng)牧區(qū)剩余勞動力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民群眾快速增收。

（三）搬遷群眾普遍感到文化生活缺乏，農(nóng)牧區(qū)基層文化建設(shè)亟待加強(qiáng)

文化建設(shè)是西藏社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容和重要保證，要堅(jiān)持用社會主義先進(jìn)文化占領(lǐng)農(nóng)村陣地，滿足農(nóng)牧民日益增長的精神文化需求，切實(shí)保障農(nóng)牧民群眾基本文化權(quán)益。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，德吉新村有60％的搬遷群眾感到農(nóng)牧區(qū)文化生活缺乏。其實(shí)，他們并不希望村圖書室有好多圖書，這個對大多數(shù)農(nóng)牧民群眾而言沒有多大實(shí)際意義，因?yàn)樗麄兇蠖鄶?shù)都不識字。實(shí)際上，搬遷群眾更希望政府投入一定資金，購買一些通俗易懂的科普讀物，尤其是與農(nóng)牧民致富有關(guān)的圖書音像資料，這樣才更有可能吸引他們主動學(xué)習(xí)科學(xué)文化知識，并對豐富他們的基本文化生活更具實(shí)效性。搬遷群眾希望政府在德吉新村重新建設(shè)一個廣播站，使他們能夠及時(shí)聽到中央新聞與西藏地方新聞。同時(shí)搬遷群眾還希望政府能夠出資組建一個藏戲隊(duì)，在節(jié)日期間能夠廣泛開展演出活動，滿足他們最基本的文化生活需求。最后，搬遷群眾希望政府把農(nóng)村電影放映活動切實(shí)開展起來，使他們每月能夠看上一場電影。

（四）德吉新村生態(tài)環(huán)境十分脆弱，農(nóng)牧區(qū)公共衛(wèi)生環(huán)境亟待改善

德吉新村所在的朗賽林開發(fā)區(qū)，政府在對其實(shí)施扶貧綜合開發(fā)之前，原本就是一片沙灘地，土地貧瘠，樹木植被覆蓋率較低。加上朗賽林開發(fā)區(qū)位于雅魯藏布江河谷地帶，每當(dāng)季風(fēng)時(shí)節(jié)，便經(jīng)常出現(xiàn)風(fēng)塵滿天的景象。2002年初，扎囊縣農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室在德吉新村兩條主干道旁邊種植了一些樹木，這對改善德吉新村生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了重要作用。然而，搬遷群眾的生態(tài)環(huán)境意識普遍較低，參與植樹造林的積極性不高，就連房前屋后都沒有植樹種草。德吉新村住房建設(shè)不僅漂亮整齊，同時(shí)也修建了排水溝等配套基礎(chǔ)設(shè)施。由于搬遷群眾文化素質(zhì)不高，公共衛(wèi)生意識不強(qiáng)，生活垃圾亂扔亂丟的現(xiàn)象比較嚴(yán)重?；诖?，村委會每年還都得自發(fā)組織村民進(jìn)行集中清理。

（五）德吉新村村級組織在村級公共服務(wù)供給中的作用發(fā)揮還不夠充分

近年來，西藏自治區(qū)地方各級政府加大了農(nóng)牧區(qū)村級組織建設(shè)投入，德吉新村村級組織建設(shè)取得了明顯成效。不僅保證了村級組織基本辦公條件，村委會還有一定數(shù)量房屋空置。然而，由于德吉新村村委會位置相對偏僻，自村委會新建以來，這些空置房還沒有找到發(fā)揮效益的較好途徑，故村委會空置房的實(shí)際利用價(jià)值較低。多吉書記認(rèn)為，如果將村委會搬遷到101省道邊上，這樣還可以將多余的房屋對外出租，從而增加村委會的財(cái)政收入，村級組織也才有經(jīng)濟(jì)實(shí)力為當(dāng)?shù)厝罕娹k更多實(shí)事。目前，德吉新村也還沒有建立起村級物資供應(yīng)中心、農(nóng)產(chǎn)品交易平臺等，農(nóng)牧民日常生活中“買賣難”現(xiàn)象仍比較突出。

六、西藏農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)制度創(chuàng)新思考：來自成都等地的經(jīng)驗(yàn)啟示

第四次西藏工作座談會以來，中央政府與內(nèi)地省市逐漸加大了對西藏農(nóng)村基本公共服務(wù)供給投入，改善農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)也由此逐漸提上議事日程。然而，在農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)制度創(chuàng)新方面仍沒有取得重大突破。本文在學(xué)習(xí)借鑒成都等地村級公共服務(wù)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合西藏農(nóng)牧區(qū)發(fā)展實(shí)際，為進(jìn)一步創(chuàng)新西藏農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)制度、提升農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)供給能力，現(xiàn)提出幾點(diǎn)思考與建議。

（一）奮力推進(jìn)西藏農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)中心建設(shè)

長期以來，西藏農(nóng)牧區(qū)與城市發(fā)展差距，不僅表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距，更表現(xiàn)為基本公共服務(wù)差距。農(nóng)牧民群眾普遍反映的尋找致富門路難、享受農(nóng)技服務(wù)難、滿足精神文化需求難等一系列問題，實(shí)際上是由于農(nóng)村基本公共服務(wù)短缺或不到位等因素造成的。農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，而村級公共服務(wù)中心建設(shè)是當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵所在。奮力推進(jìn)西藏農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)中心建設(shè)，也是當(dāng)前解決西藏農(nóng)村基本公共服務(wù)缺失的有效手段。

結(jié)合成都等地村級公共服務(wù)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，推動西藏農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)中心建設(shè)，不只是村里簡單地建設(shè)一幢樓，而是要將基本公共服務(wù)由城市向農(nóng)牧區(qū)覆蓋和延伸、城市文明向農(nóng)牧區(qū)輻射，搭建直接面對西藏農(nóng)牧民的公共服務(wù)平臺。基于此，筆者認(rèn)為西藏自治區(qū)地方各級政府應(yīng)整合現(xiàn)有各種資源、合力推進(jìn)農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)中心建設(shè)，初步建設(shè)起集村民自治、醫(yī)療衛(wèi)生、文化科技普及、農(nóng)資與生活資料供應(yīng)、體育健身等諸多服務(wù)功能于一體的村級綜合服務(wù)中心。首先，要繼續(xù)加大村委會行政服務(wù)用房建設(shè)，為農(nóng)牧區(qū)基層組織提供基層管理與服務(wù)工作平臺，如建設(shè)村黨支部辦公室、村委會辦公室、會議室、治安室等。其次，要著力加強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)文化、教育、衛(wèi)生等服務(wù)用房建設(shè)，為農(nóng)牧民提供各類社會事業(yè)服務(wù)綜合平臺，如建設(shè)圖書閱覽室、多功能文化活動室、村級衛(wèi)生( 計(jì)生) 室等。再次，要積極推進(jìn)農(nóng)牧民生產(chǎn)生活服務(wù)用房建設(shè)，為農(nóng)牧民提供生產(chǎn)生活的便民服務(wù)平臺，如建設(shè)農(nóng)資供應(yīng)點(diǎn)、便民小超市等，為農(nóng)牧民提供化肥、種子、日常生活消費(fèi)品供應(yīng)等服務(wù)。

西藏農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)中心建成后，要通過農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)中心提供的基本平臺和載體，使農(nóng)牧區(qū)基本公共服務(wù)供給與需求在同一平面交匯。不斷完善和逐步擴(kuò)大農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)中心的服務(wù)功能，力爭讓西藏農(nóng)牧民基本實(shí)現(xiàn)“七個”不出村，即小病就診和計(jì)生服務(wù)不出村、購買農(nóng)資和日用商品不出村、農(nóng)技服務(wù)與農(nóng)機(jī)具維修不出村、法律咨詢與就業(yè)咨詢不出村、大宗農(nóng)副產(chǎn)品銷售不出村、矛盾糾紛調(diào)解不出村、電信交費(fèi)和信件郵寄不出村等，使農(nóng)牧區(qū)村級服務(wù)中心真正成為便民、利民、為民的集中場所，基本滿足農(nóng)牧民群眾的基本公共服務(wù)需求。

（二）著力完善西藏農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)供給制度

從成都村級公共服務(wù)改革實(shí)踐來看，為了改善農(nóng)村村級公共服務(wù)，從2009年開始，成都市、縣兩級財(cái)政每年給每個村配套20萬元公共服務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。在此基礎(chǔ)上，成都市進(jìn)一步建立健全村級公共服務(wù)分類供給機(jī)制。將村級公共服務(wù)大致分為文化體育、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)與社會保障、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)、社會管理等7個大類、59個子類，每一小類都有明確的供給主體。并按照“公益性服務(wù)政府承擔(dān)、福利性服務(wù)適度補(bǔ)貼、經(jīng)營性服務(wù)推向市場”的原則，明確了政府、村級（涉農(nóng)社區(qū)）自治組織和市場主體的供給責(zé)任。其中，由政府承擔(dān)的項(xiàng)目，實(shí)行以事定費(fèi)、以質(zhì)定酬的經(jīng)費(fèi)核算制度；由村級自治組織承擔(dān)的項(xiàng)目，實(shí)行財(cái)政“定額補(bǔ)貼”制度；由市場主體承擔(dān)的項(xiàng)目，開展形式多樣的服務(wù)項(xiàng)目包裝工作，實(shí)現(xiàn)“政府出錢辦事，公司以事競價(jià)”的服務(wù)方式。^[6]

成都村級公共服務(wù)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，創(chuàng)新西藏農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)制度，必須健全和完善村級公共服務(wù)供給制度，即必須進(jìn)一步健全和完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政體制，逐步形成可持續(xù)的投入機(jī)制。首先，必須將村級公共服務(wù)投入納入到自治區(qū)、地（市）、縣各級財(cái)政預(yù)算，明確村級公共服務(wù)最低投入標(biāo)準(zhǔn)，明確村級公共服務(wù)投入增長幅度要高于同期財(cái)政收入增長幅度，明確每年新增的公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)政府性投資主要用于村級公共服務(wù)。其次，還必須進(jìn)一步明確中央政府與西藏自治區(qū)地方各級政府、農(nóng)牧區(qū)村級自治組織與市場主體三方在村級公共服務(wù)供給中的責(zé)任。西藏昌都地區(qū)在提供村級公共服務(wù)時(shí)，開始探索政府與市場“兩條腿走路”的方式并初步取得了一些成功經(jīng)驗(yàn)。如對一些技術(shù)含量不高、資質(zhì)要求不嚴(yán)格的項(xiàng)目，由政府部門打包推向市場，積極培育農(nóng)牧區(qū)市場主體，在農(nóng)牧民中扶持培育承包人，并通過合同、協(xié)議規(guī)定承包人的權(quán)利和義務(wù)；對于醫(yī)療衛(wèi)生、廣電設(shè)施維護(hù)等技術(shù)含量高，從業(yè)資質(zhì)要求嚴(yán)格的服務(wù)項(xiàng)目，由政府相關(guān)部門主導(dǎo)推動，依托政府職能部門現(xiàn)有的技術(shù)人員和閑置資源，實(shí)行分片承包、全面覆蓋。據(jù)此看來，西藏農(nóng)牧區(qū)村級自治組織在村級公共服務(wù)供給中的作用還不夠突出，因此，今后必須著力培育與提升西藏農(nóng)牧區(qū)村級組織的服務(wù)能力，逐步形成服務(wù)主體多元、服務(wù)形式多樣、政府扶持與市場參與相結(jié)合的新型農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)格局。

（三）努力創(chuàng)新西藏農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)需求制度

根據(jù)有效需求理論，衡量公共服務(wù)供給效率的主要標(biāo)準(zhǔn)在于其供給能否有效滿足社會需求，需求因素與供給因素共同作用決定了公共服務(wù)供給效率。農(nóng)村居民是村級公共服務(wù)的建設(shè)主體與受益主體，農(nóng)村公共服務(wù)的提供要以農(nóng)村居民的實(shí)際需求為導(dǎo)向。因此，必須高度關(guān)注西藏農(nóng)牧民對村級公共服務(wù)的實(shí)際需求意愿及需求表達(dá)方式，努力創(chuàng)新農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)需求制度。

成都村級公共服務(wù)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，創(chuàng)新西藏農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)制度，還必須健全和完善村級公共服務(wù)需求制度，即必須充分尊重農(nóng)牧民群眾的主體地位，健全和完善民主管理機(jī)制，讓農(nóng)牧民群眾在參與發(fā)展和管理中發(fā)揮作用。雖然成都市各級政府負(fù)責(zé)提供村級公共服務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，但村級公共服務(wù)建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)方式、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等等，均由群眾說了算，農(nóng)民不僅是享受這一制度的主體，更是執(zhí)行這一制度的主體。為了保證這些經(jīng)費(fèi)能用在農(nóng)村居民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的事情上，所有項(xiàng)目必須先經(jīng)過“一戶一票”等方式征集意見，再由村民議事會討論確定。成都市通過村級公共服務(wù)改革實(shí)踐，使廣大農(nóng)村居民切身感受到：“以前干什么都是村干部定好了再來征求我們的意見，我們不同意他們照樣干。這回有點(diǎn)不一樣了，什么事都由我們說了算，我們真的當(dāng)家作主了?！?這既顯著地改善了農(nóng)村民生、提升了農(nóng)村居民生活質(zhì)量，同時(shí)又有效地促進(jìn)了村級民主、優(yōu)化了村級治理結(jié)構(gòu)。^[7]

成都村級公共服務(wù)改革實(shí)踐表明，要創(chuàng)新西藏農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)需求制度，必須著力構(gòu)建在村（社區(qū)）黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，以村民自治為核心、社會組織與農(nóng)牧民群眾廣泛參與的新型村級治理機(jī)制。并從西藏農(nóng)牧民的實(shí)際需求角度出發(fā)，逐步建立起這樣一種需求表達(dá)機(jī)制：對農(nóng)牧民的實(shí)際需求與需求偏好提供什么樣的渠道表示出來，以及對農(nóng)牧民的實(shí)際需求與需求偏好用什么樣的方式表達(dá)出來。只有建立起這樣的需求表達(dá)機(jī)制，才能做到政府對西藏村級公共服務(wù)的供給與農(nóng)牧民對村級公共服務(wù)的實(shí)際需求相一致，進(jìn)而提高西藏農(nóng)牧區(qū)村級公共服務(wù)效率。オ

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