一、引言

住房政策是各國(guó)社會(huì)政策中的重要內(nèi)容之一，國(guó)家對(duì)住房市場(chǎng)的干預(yù)是住房政策的一項(xiàng)關(guān)鍵議題（希爾，2003：297；Somervilleamp;Sprigings，2005：17；黃晨熹，2008：302）。住房是安身之本，民生之要，房地產(chǎn)行業(yè)是住房籌集的重要途徑，其良性發(fā)展事關(guān)廣大人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，與教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等相關(guān)政策一起，共同構(gòu)成民生保障領(lǐng)域的重要制度支柱。因而，自1998年我國(guó)實(shí)行住房市場(chǎng)化改革以來(lái)，房地產(chǎn)行業(yè)一直是國(guó)家干預(yù)調(diào)控的重點(diǎn)，也是社會(huì)關(guān)注與學(xué)界研究的持續(xù)熱點(diǎn)之一。

近年來(lái)，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系發(fā)生了重大變化，短期如何應(yīng)對(duì)這樣的新形勢(shì)，長(zhǎng)期如何構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制？站在促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展以及民生保障角度，這是非常值得探討的議題。近期，黨中央召開會(huì)議，陸續(xù)釋放出“統(tǒng)籌研究消化存量房產(chǎn)和優(yōu)化增量住房的政策措施”“促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)，對(duì)商品房建設(shè)要嚴(yán)控增量、優(yōu)化存量、提高質(zhì)量”“促進(jìn)房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展”“抓緊構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式”①等信號(hào)，后續(xù)政府各部門跟進(jìn)出臺(tái)了多項(xiàng)政策措施，使得這一議題的理論研究與探討更具現(xiàn)實(shí)意義。

事實(shí)上，以往學(xué)界圍繞國(guó)家干預(yù)房地產(chǎn)的探討由來(lái)已久，涵蓋了房地產(chǎn)調(diào)控政策的制度梳理、調(diào)控原因、調(diào)控目標(biāo)與邏輯、調(diào)控原則、調(diào)控機(jī)制手段、調(diào)控后果等主題（高波，2005；郭克莎，2017；周建軍、孫倩倩，2018），形成了豐富立體的學(xué)術(shù)成果，為后續(xù)研究奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然而，也應(yīng)看到近期房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)了不同以往的特征，如房?jī)r(jià)普跌、去化偏弱，庫(kù)存高企等，房地產(chǎn)行業(yè)經(jīng)歷深度調(diào)整，出現(xiàn)了景氣度下降、開發(fā)投資減少、部分房企破產(chǎn)重組等現(xiàn)象（陳友華、楊慧康，2024），相關(guān)影響已經(jīng)開始波及到居民的就業(yè)、收入、消費(fèi)等社會(huì)民生領(lǐng)域。如何理解上述現(xiàn)象？上一輪緊縮性調(diào)控政策存在哪些有待改善之處？對(duì)后續(xù)房地產(chǎn)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建有哪些啟示？所有這些都值得做進(jìn)一步的回顧與探討。

二、文獻(xiàn)綜述

圍繞本文所提問(wèn)題，有必要圍繞房地產(chǎn)調(diào)控政策的歷史、基本觀點(diǎn)、主張、政策效果等方面，對(duì)已有文獻(xiàn)進(jìn)行梳理。

其一，自1998年以來(lái)，我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控政策頻繁出臺(tái)、風(fēng)格不斷轉(zhuǎn)換已成為學(xué)界共識(shí)。按周建軍和孫倩倩（2018）的總結(jié)，在1998—2018年的20年中，房地產(chǎn)調(diào)控政策就已歷經(jīng)了六輪，風(fēng)格在擴(kuò)張與緊縮之間轉(zhuǎn)換。調(diào)控政策不確定性非常明顯，因而我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)也有“政策市”一說(shuō)（陳英楠等，2022）。這也說(shuō)明我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展并不存在一條預(yù)設(shè)好的軌道，調(diào)控政策經(jīng)歷出臺(tái)、執(zhí)行、反思、優(yōu)化等多重階段，是以一種“摸著石頭過(guò)河”的形式存在。

其二，對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控的觀點(diǎn)主張眾多，大致可以分為兩大基本陣營(yíng)，基于對(duì)住房基本屬性的理解可以劃分為“商品論”派和“權(quán)利論”派（施旖旎、陳友華，2018）。兩派在住房本質(zhì)認(rèn)識(shí)、調(diào)控合法性、調(diào)控程度等關(guān)鍵議題上存在截然相反的觀點(diǎn)：前者認(rèn)為住房本質(zhì)上是商品，應(yīng)以市場(chǎng)化方式滿足民眾住房需求，為此需減少政府干預(yù)、破除行業(yè)壟斷、促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在法治的軌道中發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)（董藩、劉毅，2009）；后者認(rèn)為住房本質(zhì)上是權(quán)利，應(yīng)進(jìn)行政府干預(yù)，加強(qiáng)調(diào)控力度，通過(guò)有計(jì)劃的方式保障居民基本住房需求（陳陽(yáng)，2014）。在現(xiàn)實(shí)的政策設(shè)計(jì)中，以上兩類理念間并非完全“涇渭分明”，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)、宏觀市場(chǎng)表現(xiàn)、頂層制度設(shè)計(jì)、乃至民意變化影響，彼此更替、混合、交融，以一種充滿張力的形式蘊(yùn)含在具體的調(diào)控政策設(shè)計(jì)中。

其三，就房地產(chǎn)調(diào)控政策目標(biāo)方面，學(xué)界有著豐富的討論。房地產(chǎn)政策調(diào)控最主要的兩個(gè)目標(biāo)可以提煉為“保增長(zhǎng)”與“保民生”，前者看到房地產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的積極作用（許憲春等，

2015），其良性發(fā)展可以拉動(dòng)上下游產(chǎn)業(yè)，直接或間接地提供大量的就業(yè)崗位，利于居民收入穩(wěn)定；后者關(guān)注房地產(chǎn)在保障居民基本住房需求方面的重要意義（鄭云峰、李建建，2013），這意味著房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng)將抬高居民的購(gòu)房成本，對(duì)自有住房需求構(gòu)成擠壓，不利于居民福祉的改善。在具體政策中，兩者目標(biāo)之間經(jīng)常融合在一起，典型表述為“促進(jìn)房地產(chǎn)平穩(wěn)增長(zhǎng)，拉動(dòng)宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又不會(huì)對(duì)民生事業(yè)造成負(fù)面影響”（徐春華，2012）。對(duì)于調(diào)控政策能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，研究表明房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行中表現(xiàn)出與調(diào)控政策目標(biāo)一致的效果（鄧翔、何瑞宏，2023），但也有研究指出政策調(diào)控失靈現(xiàn)象屢見不鮮（張金艷，2018），且會(huì)出現(xiàn)意外后果（陳友華、呂程，2020）。

總之，以往有關(guān)房地產(chǎn)調(diào)控政策的研究為理解我國(guó)住房政策的易變性、多重性與復(fù)雜性奠定了很好的理論基礎(chǔ)，也提示我們?nèi)绻獙?duì)一段時(shí)期的房地產(chǎn)調(diào)控政策進(jìn)行評(píng)估，需要進(jìn)行以下考量：一是要深入到該政策出臺(tái)的具體情境中去理解，因而對(duì)政策梳理是必要的；二是要對(duì)調(diào)控政策做到盡量全方位的分析，涉及調(diào)控目標(biāo)、手段、程度等維度；三是需科學(xué)、客觀、辯證地看待政府出臺(tái)的調(diào)控政策所能企及的效果。當(dāng)然，以往研究在反思房地產(chǎn)調(diào)控政策并在其中汲取房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建策略方面可能存在不足。事實(shí)上，構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，在促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展、防范市場(chǎng)大幅波動(dòng)對(duì)民生福祉造成沖擊方面有著重要的社會(huì)政策意涵。

為此，本文將對(duì)上一輪房地產(chǎn)行業(yè)景氣表現(xiàn)及調(diào)控政策進(jìn)行梳理與對(duì)照，并從多個(gè)方面對(duì)調(diào)控政策進(jìn)行系統(tǒng)回顧與反思，提出后續(xù)房地產(chǎn)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建的一些設(shè)想，以期豐富相關(guān)研究。

三、上一輪房地產(chǎn)行業(yè)表現(xiàn)與調(diào)控政策回顧

回顧上一輪房地產(chǎn)調(diào)控政策的關(guān)鍵表述以及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局定期發(fā)布的“國(guó)房景氣指數(shù)”①（見圖1），可以發(fā)現(xiàn)以下兩點(diǎn)基本事實(shí)。

其一，2016年以來(lái)我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展由盛轉(zhuǎn)衰，景氣水平對(duì)應(yīng)可分為兩個(gè)階段。2016年至2021年底，“國(guó)房景氣指數(shù)”指標(biāo)②一直在95—105上下波動(dòng)，這意味著房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展處于適度景氣水平。2022—2024年3月，該指標(biāo)從高位平臺(tái)水平快速下降，最低值為92.07，這意味著行業(yè)發(fā)展由適度景氣水平變動(dòng)為較低景氣水平。

其二，與房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展密切相關(guān)，調(diào)控政策整體基調(diào)在2022年前后發(fā)生了較大轉(zhuǎn)向。對(duì)應(yīng)地，可將上一輪房地產(chǎn)調(diào)控劃分為兩個(gè)階段。

在前一階段中，政府面臨房?jī)r(jià)不斷上漲、房企和居民杠桿不斷升高的局勢(shì)，房地產(chǎn)調(diào)控總基調(diào)為抑制房地產(chǎn)泡沫，防止出現(xiàn)大起大落，防范房地產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)（王微等，2018：12-13）。因而自2016年起，調(diào)控手段逐漸嚴(yán)厲，由限制購(gòu)房資格、提高首付比例等常規(guī)政策發(fā)展為土地、金融、稅收、行政等一攬子調(diào)控體系。該階段調(diào)控頂峰是由央行、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門針對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)提出的“三道紅線”政策①。

在后一階段中，政府面臨房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展規(guī)模收縮、多數(shù)城市供求關(guān)系出現(xiàn)明顯變化的局面，房地產(chǎn)調(diào)控的總基調(diào)為尋求地價(jià)、房?jī)r(jià)和預(yù)期的穩(wěn)定，化解房地產(chǎn)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家未來(lái)城市實(shí)驗(yàn)室、中國(guó)房地產(chǎn)估價(jià)師與房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人學(xué)會(huì)，2023：1-2）。因而在2022年后，原先嚴(yán)厲調(diào)控政策部分開始放松或解除，并伴有部分支持政策出臺(tái)。至2024年4月，調(diào)控總基調(diào)開始發(fā)生反轉(zhuǎn)，高層會(huì)議要求“統(tǒng)籌研究消化存量房產(chǎn)和優(yōu)化增量住房的政策措施”②，被外界解釋為釋放“去庫(kù)存”信號(hào)。

四、上一輪房地產(chǎn)調(diào)控政策的反思

總體而言，上一輪房地產(chǎn)調(diào)控政策基本實(shí)現(xiàn)了政府的預(yù)期目標(biāo)，在調(diào)控政策歷史上有其重要意義。但從促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展、構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制以及維護(hù)民生福祉方面來(lái)看，仍有一些值得反思和改善的空間。接下來(lái)，將從房地產(chǎn)調(diào)控涉及的認(rèn)識(shí)論、目標(biāo)、手段、程度和依據(jù)五個(gè)方面展開討論。

（一）調(diào)控的認(rèn)識(shí)論

房地產(chǎn)調(diào)控政策有科學(xué)和非科學(xué)之分，其分界線在于是否按照客觀的房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律來(lái)進(jìn)行調(diào)節(jié)，也就是主觀要與客觀相吻合。但在認(rèn)識(shí)論層面，能否真正把握房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展及政策調(diào)節(jié)的規(guī)律？這是進(jìn)行調(diào)控干預(yù)的母題。一種觀點(diǎn)認(rèn)為我國(guó)的房地產(chǎn)發(fā)展有一條理想的、預(yù)設(shè)的軌道，政策設(shè)計(jì)者擁有全局理性，可以充分掌握房地產(chǎn)活動(dòng)的各種信息，并且可以在分析問(wèn)題、比較不同房地產(chǎn)調(diào)控政策后果的基礎(chǔ)上，對(duì)未來(lái)的發(fā)展進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和詳盡安排，也可以對(duì)意外發(fā)生的后果進(jìn)行及時(shí)周到的處理，而當(dāng)調(diào)控政策按照計(jì)劃頒布之后，也可以達(dá)到其對(duì)應(yīng)的目的。這樣的認(rèn)識(shí)論觀點(diǎn)屬于全局理性下的“政策萬(wàn)能論”，為政府大范圍的干預(yù)提供了信念基礎(chǔ)。

在上一輪房地產(chǎn)調(diào)控政策中，更多折射出的就是“政策萬(wàn)能論”觀點(diǎn)。事實(shí)上，這樣的信念基礎(chǔ)是有局限性的，尤其忽視了我國(guó)40多年房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展及制度沿革，往往是基于“摸著石頭過(guò)河”的。相關(guān)政策制度是以一種漸進(jìn)的方式不斷迭代，經(jīng)由多重行動(dòng)主體經(jīng)過(guò)反復(fù)博弈、逐漸累積發(fā)展而來(lái)的結(jié)果。

此外，在上一輪房地產(chǎn)調(diào)控中，尤其是2022年以后房地產(chǎn)行業(yè)的快速下行，與“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期”等政策表述的目標(biāo)相悖，出現(xiàn)了意外后果。這也意味著，在面對(duì)房地產(chǎn)發(fā)展規(guī)律時(shí)，我們可能只能做到“有限理性”，甚至有時(shí)是無(wú)知的。這是因?yàn)椋阂皇欠康禺a(chǎn)行業(yè)牽涉眾多上下游產(chǎn)業(yè)，異常復(fù)雜，而且市場(chǎng)充滿變化。二是即使最有能力、最有經(jīng)驗(yàn)的專家，也會(huì)受到主客觀條件限制，無(wú)法把握房地產(chǎn)市場(chǎng)中的所有信息，即使根據(jù)有限信息作出政策推演之后，也有可能因決策時(shí)間過(guò)長(zhǎng)而錯(cuò)過(guò)最佳時(shí)機(jī)，且政策從制定到市場(chǎng)微觀主體響應(yīng)，這其中也存在時(shí)滯。因而在有限理性的認(rèn)識(shí)論假設(shè)下，應(yīng)認(rèn)識(shí)到政府行為的非理想化特征（厲以寧，2009：59），破除“政策萬(wàn)能論”，為除政府干預(yù)以外的提升房地產(chǎn)市場(chǎng)均衡發(fā)展與社會(huì)福利手段提供自由發(fā)揮的空間。

（二）調(diào)控的目標(biāo)

過(guò)去一段時(shí)間房地產(chǎn)調(diào)控存在多元目標(biāo)，其中最主要的兩個(gè)目標(biāo)是促發(fā)展和保民生。促發(fā)展看重住房的商品屬性以及在宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演的重要作用，在政策目標(biāo)設(shè)計(jì)中，體現(xiàn)為促進(jìn)房地產(chǎn)平穩(wěn)健康良性發(fā)展，保持投資合理增長(zhǎng)；保民生看重住房的權(quán)利屬性以及在保障居民基本需求方面的作用，在政策中體現(xiàn)為強(qiáng)化政府在提供公共住房方面的責(zé)任，使得中低收入居民享有基本住房保障。這樣的目標(biāo)設(shè)計(jì)實(shí)際上是看到了住房作為商品和權(quán)利的雙重屬性，兩者相伴而生。在這樣的目標(biāo)指導(dǎo)下，形成了中國(guó)特色的住房制度，包括多層次的商品房供應(yīng)體系和住房保障體系。

在上一輪房地產(chǎn)調(diào)控中，由于住房的商品屬性和權(quán)利屬性之間存在內(nèi)在的矛盾和張力，而在政策設(shè)計(jì)中并未進(jìn)行完全區(qū)分。在地方政府的調(diào)控政策設(shè)計(jì)中，經(jīng)常出現(xiàn)一種“既要、又要、還要、更要”式的目標(biāo)雜糅。例如，在上一輪房地產(chǎn)上行周期中，土地市場(chǎng)火爆，部分地方政府在土地競(jìng)拍調(diào)控中，制定地價(jià)上限，當(dāng)達(dá)到最高限價(jià)之后，需競(jìng)拍保障房或租賃用房①。這樣的政策看似兼顧不同居民的住房需求，試圖融合住房的雙重屬性，但在交付后，同一小區(qū)中既有商品房，又有保障房，為日后的運(yùn)行管理埋下很多“雷”，如出現(xiàn)了在保障房樓棟、商品房樓棟之間設(shè)置“隔離墻”的問(wèn)題，為此廣州市還希望出臺(tái)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行治理。

此外，在上一輪房地產(chǎn)調(diào)控中，地方政府在多重目標(biāo)執(zhí)行過(guò)程中經(jīng)常會(huì)陷入兩難境地。基于發(fā)展目標(biāo)的優(yōu)先順序，有些地方政府會(huì)選擇性地不執(zhí)行或慢執(zhí)行一些不利于地方房地產(chǎn)發(fā)展的調(diào)控政策，如在采納限購(gòu)政策時(shí)，首先考慮自身利益訴求，財(cái)政收支缺口越大、房?jī)r(jià)增速越慢的城市采納住房限購(gòu)政策的概率越?。▌偟?，2019），而對(duì)有利于恢復(fù)房地產(chǎn)發(fā)展的政策（如限購(gòu)放松、限貸解除等），地方政府基本上是第一時(shí)間跟進(jìn)。

（三）調(diào)控的手段

民眾的住房需求只有通過(guò)資源配置來(lái)實(shí)現(xiàn)，而市場(chǎng)或計(jì)劃都是資源配置的手段。前者往往被認(rèn)為更有效率，表現(xiàn)為市場(chǎng)供求可以對(duì)價(jià)格產(chǎn)生影響，而價(jià)格變動(dòng)也會(huì)對(duì)供需雙方發(fā)出引導(dǎo)信號(hào)。因而在頂層文件表述中，往往會(huì)肯定市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用③。當(dāng)然，計(jì)劃手段并非完全棄用，而是應(yīng)適度地使用，適度的標(biāo)準(zhǔn)就是政府不要試圖包攬一切，不要去做市場(chǎng)已經(jīng)證明可以做好的事情，也不要繼續(xù)去做已經(jīng)證明政府做不好的事情。

在上一輪房地產(chǎn)調(diào)控政策中，最顯著的特點(diǎn)是部分地方政府主要依賴行政限制性措施進(jìn)行干預(yù)（許倩，2024）。雖然初衷是好的，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了“合成謬誤”現(xiàn)象，導(dǎo)致資源配置出現(xiàn)扭曲與低效，造成房地產(chǎn)行業(yè)缺乏活力，甚至形成新的風(fēng)險(xiǎn)。最典型的表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是對(duì)土地價(jià)格和商品房定價(jià)進(jìn)行直接干預(yù)。為了遏制房?jī)r(jià)上漲勢(shì)頭，上一輪房地產(chǎn)調(diào)控中部分地方政府出臺(tái)了一些異常嚴(yán)厲的行政調(diào)控政策。例如，在2020年8月，南京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等部門在土地出讓政策中，在限毛壞房?jī)r(jià)、競(jìng)拍地價(jià)規(guī)則基礎(chǔ)上，還對(duì)房屋的精裝標(biāo)準(zhǔn)及價(jià)格進(jìn)行了特別約定④。在短期內(nèi)，計(jì)劃干預(yù)可以起到平抑房地產(chǎn)價(jià)格的作用，但長(zhǎng)期來(lái)看，在價(jià)格機(jī)制不靈活甚至失靈、存在剛性需求條件下，價(jià)格無(wú)法發(fā)揮影響供需雙方進(jìn)行資源配置的信號(hào)功能，這將抑制市場(chǎng)的自我修復(fù)和自我調(diào)節(jié)，并對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)預(yù)期和信心產(chǎn)生長(zhǎng)期負(fù)面影響。

二是對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行間接干預(yù)。為化解房地產(chǎn)企業(yè)杠桿過(guò)高所積聚的風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)部門出臺(tái)了圍繞企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表設(shè)計(jì)的“三道紅線”政策。短期內(nèi)起到了收縮金融風(fēng)險(xiǎn)口的效果，但這種通過(guò)金融手段對(duì)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行干預(yù)，致使企業(yè)不能按照獨(dú)立生產(chǎn)者的利益原則行事，不能按照常規(guī)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，引發(fā)一系列超預(yù)期的連鎖效應(yīng)，如房企“暴雷”以及“交付難”問(wèn)題，以至于連萬(wàn)科這樣的房企“三好學(xué)生”都面臨著債務(wù)暴雷的極端處境（田國(guó)寶，2024）。

（四）調(diào)控的程度

競(jìng)爭(zhēng)或壟斷是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的兩種不同結(jié)構(gòu)。一般而言，前者相較于后者更有效率，而為了保護(hù)消費(fèi)者的福利，政府常常需要通過(guò)強(qiáng)制手段破除壟斷，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。在上一輪房地產(chǎn)調(diào)控中，一方面，土地要素的壟斷局面并未有邊際改善。地方政府利用對(duì)土地資源及監(jiān)管權(quán)的壟斷，以國(guó)家城市化的宏大愿景為合法性托詞，采取城市增長(zhǎng)聯(lián)盟模式開展“經(jīng)營(yíng)城市”活動(dòng)（紀(jì)軍令、朱力，2017），因而“土地財(cái)政”成為地方政府的“第二財(cái)政”。一些地方政府出于“任期政績(jī)”等考慮，依靠“土地財(cái)政”的土地批租機(jī)制力求土地收益最大化（賈康、郭建華，2018）。具體表現(xiàn)在部分時(shí)期，隨著房?jī)r(jià)不斷走高，地方政府推動(dòng)地價(jià)走高，而地價(jià)上漲又促進(jìn)房?jī)r(jià)上漲，出現(xiàn)“螺旋式”上升的局面。將房地產(chǎn)調(diào)控視為房地產(chǎn)利益集團(tuán)與中央政府的博弈，而地方政府是房地產(chǎn)利益集團(tuán)中的重要成員（李仲飛、肖仁華，2013），這樣的假設(shè)判斷不無(wú)道理。相比于其他調(diào)控手段，進(jìn)行土地制度改革，在土地要素供給中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，才是引導(dǎo)市場(chǎng)走向高位均衡的探索性舉措。另一方面，部分大型企業(yè)在投資和銷售端階段性地持續(xù)擴(kuò)張，行業(yè)的集中度不斷提升，在局部市場(chǎng)中形成了壟斷。行業(yè)集中度提升是走向有序的表現(xiàn)，可以充分發(fā)揮規(guī)?；?jīng)營(yíng)和資源整合的優(yōu)勢(shì)。不過(guò)在部分市場(chǎng)容量較小的三四線城市，一些秉承“高周轉(zhuǎn)”理念的大型房地產(chǎn)企業(yè)在市場(chǎng)上行期，利用資金優(yōu)勢(shì)，通過(guò)拿地、聯(lián)營(yíng)方式快速獲取多宗土地，形成“一城多盤”的市場(chǎng)支配地位，在定價(jià)、銷售渠道等方面形成有利條件，對(duì)新企業(yè)和產(chǎn)品設(shè)置較高的準(zhǔn)入門檻，不利于市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，最終影響消費(fèi)者的選擇和福利。關(guān)于局部市場(chǎng)壟斷的調(diào)控政策以往較少出現(xiàn)，未來(lái)值得關(guān)注與深人研究。

（五）調(diào)控的依據(jù)

與房地產(chǎn)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)有法可依，依法為據(jù)，這是保障房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行秩序的前提，而政府在其中扮演的應(yīng)是法律維護(hù)者角色。此外，政府對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控必須在法律框架內(nèi)執(zhí)行。因?yàn)橹挥羞@樣，才能實(shí)現(xiàn)調(diào)控主體、程序、職權(quán)、職責(zé)等內(nèi)容法定化，才能讓被調(diào)控主體擁有合理的心理預(yù)期和信賴感（張金艷，2018）。相反，如果有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，常常會(huì)造成嚴(yán)重的負(fù)面后果，因?yàn)榉傻膰?yán)肅性一旦喪失，也會(huì)影響作為執(zhí)法機(jī)關(guān)的政府的威信。

在上一輪房地產(chǎn)調(diào)控中，政府運(yùn)用法律手段調(diào)控主要表現(xiàn)為針對(duì)市場(chǎng)交易環(huán)節(jié)的違法違規(guī)行為進(jìn)行整治，其他更多的還是依照政策進(jìn)行調(diào)控。這樣的調(diào)控形式由于缺乏相關(guān)法律框架的約束，存在以下潛在問(wèn)題：其一，為快速應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化，調(diào)控政策多變，事前征求意見和政策吹風(fēng)少，導(dǎo)致市場(chǎng)主體缺少有效、穩(wěn)定預(yù)期，在一定程度上會(huì)引致房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序的混亂，在政策溝通與信息隔離情況下，由于網(wǎng)絡(luò)輿情的存在，會(huì)誘導(dǎo)市場(chǎng)主體非理性的盲從、跟風(fēng)、恐慌（王磊等，2023）。其二，政策調(diào)控的動(dòng)態(tài)不一致性問(wèn)題，這主要體現(xiàn)在政策在短期的大幅轉(zhuǎn)向，加劇了市場(chǎng)的波動(dòng)，甚至政策本身有從化解風(fēng)險(xiǎn)到制造風(fēng)險(xiǎn)的可能性（徐春華，2012）。其三，政策的靈活性一方面導(dǎo)致了“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象，既體現(xiàn)在央地博弈中，也體現(xiàn)在政策與市場(chǎng)主體的博弈中，影響政策的執(zhí)行效果。另一方面，這樣的靈活性帶來(lái)了“誰(shuí)來(lái)約束規(guī)制者”（凌維慈，2017）的法律難題，既缺乏對(duì)政策制定是否中立的有效約束，也沒(méi)有對(duì)調(diào)控主體的問(wèn)責(zé)機(jī)制。其四，政策的合法性問(wèn)題，部分行政調(diào)控政策如限購(gòu)、限售等，涉及法律對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)處置與保護(hù)方面的問(wèn)題①。從建立房地產(chǎn)調(diào)控的基礎(chǔ)性制度與長(zhǎng)效機(jī)制的角度，應(yīng)逐步構(gòu)建穩(wěn)定的規(guī)制框架，規(guī)避靈活的政策裁量。

五、構(gòu)建房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制

通過(guò)對(duì)上一輪房地產(chǎn)調(diào)控政策在認(rèn)識(shí)論、目標(biāo)、手段、程度和依據(jù)五個(gè)方面的反思，可以發(fā)現(xiàn)部分房地產(chǎn)調(diào)控政策存在臨時(shí)性、雜糅性、強(qiáng)制性等特征，凸顯了房地產(chǎn)調(diào)控的復(fù)雜性與基礎(chǔ)法律制度的欠缺性。這些政策出臺(tái)后雖然部分達(dá)到了設(shè)計(jì)初衷，但一定程度上是以近期房地產(chǎn)市場(chǎng)劇烈波動(dòng)為代價(jià)的，對(duì)行業(yè)發(fā)展及民生福祉也有次生影響。除了短期的市場(chǎng)修復(fù)性政策以外，從促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展及維護(hù)民生福祉角度出發(fā)，進(jìn)行政策與制度安排設(shè)計(jì)，即構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制顯得尤為重要。結(jié)合對(duì)上一輪房地產(chǎn)調(diào)控政策的反思，本文同樣在認(rèn)識(shí)論、目標(biāo)、手段、程度和依據(jù)五個(gè)方面提出對(duì)應(yīng)的政策建議。

（一）尊重自發(fā)秩序，明確適度調(diào)控

社會(huì)中存在自發(fā)秩序和建構(gòu)秩序兩種秩序。建構(gòu)秩序意味著個(gè)人的行動(dòng)是由成功的預(yù)見所指導(dǎo)的，而自發(fā)秩序并不是有意識(shí)的產(chǎn)物，而是行動(dòng)者在回應(yīng)其即時(shí)環(huán)境時(shí)遵循某些規(guī)則的結(jié)果（哈耶克，2012）。市場(chǎng)的產(chǎn)生和運(yùn)行就是自發(fā)秩序的典型表征，且市場(chǎng)是人類有史以來(lái)發(fā)現(xiàn)的資源配置的最有效手段。因而，在政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)時(shí)，應(yīng)尊重社會(huì)中的自發(fā)秩序，堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，堅(jiān)持市場(chǎng)在房地產(chǎn)市場(chǎng)資源配置中的決定性作用。

堅(jiān)持市場(chǎng)的主體地位，需處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。在政府對(duì)房地產(chǎn)調(diào)節(jié)中，最主要的問(wèn)題是政府能否意識(shí)到自己的相對(duì)優(yōu)勢(shì)并不在于配置資源，并認(rèn)識(shí)到政府調(diào)節(jié)相對(duì)于市場(chǎng)調(diào)節(jié)的局限性。調(diào)控政策存在效應(yīng)滯后、不平衡以及效率遞減等固有問(wèn)題（厲以寧，2009：59-64）。換言之，政策制定者需要意識(shí)到在房地產(chǎn)調(diào)控過(guò)程中政府調(diào)節(jié)的有限性，在科學(xué)的基礎(chǔ)上，不宜將政策目標(biāo)設(shè)定過(guò)高，或過(guò)度干預(yù)，否則會(huì)對(duì)市場(chǎng)得以發(fā)揮作用的自發(fā)秩序造成極大擾動(dòng)，甚至對(duì)自發(fā)秩序構(gòu)成嚴(yán)重破壞，并引致一系列長(zhǎng)遠(yuǎn)的負(fù)面后果。

在房地產(chǎn)領(lǐng)域，明確政府調(diào)控的適度性并不意味著政府可以置之不理或無(wú)所作為，而是在房地產(chǎn)運(yùn)行中劃定一個(gè)“警戒線”。在“警戒線”之內(nèi)，除非出現(xiàn)政府非調(diào)控不可的情形，否則就不必調(diào)控，應(yīng)交由市場(chǎng)進(jìn)行自發(fā)調(diào)節(jié)。在“警戒線”以外，政府需保有干預(yù)的必要策略。設(shè)定“警戒線”可以根據(jù)政府目標(biāo)操作化為一系列監(jiān)測(cè)指標(biāo)，如“房地產(chǎn)行業(yè)就業(yè)指標(biāo)”“全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)景氣指數(shù)”等。政策制定者應(yīng)就“警戒線”的設(shè)置原則、動(dòng)態(tài)調(diào)整以及與調(diào)控政策工具之間的關(guān)聯(lián)定期向社會(huì)公開，這樣有利于合理引導(dǎo)和穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。

（二）完善雙軌體系，尊重價(jià)值邏輯

住房改善是滿足人民群眾對(duì)美好生活向往的重要內(nèi)容之一，但對(duì)不同的社會(huì)群體，住房改善的方式存在明顯的差異。對(duì)于社會(huì)中有住房的群體，“改善”往往表現(xiàn)為對(duì)房屋的地段、功能、品質(zhì)有更多的追求，這時(shí)需發(fā)揮住房商品屬性及市場(chǎng)的功能；對(duì)于沒(méi)有住房且很難通過(guò)自身收入的提高或財(cái)富的積累，并通過(guò)購(gòu)買商品房的形式擁有住房的民眾而言，“改善”往往是擁有一個(gè)具備基本居住功能的穩(wěn)定住所，此時(shí)需考慮住房的權(quán)利屬性。

在區(qū)分“改善”異質(zhì)性的基礎(chǔ)上，需要尊重住房的雙重屬性，要看到住房的商品和權(quán)利屬性在不同社會(huì)階層中的比例分布是不一樣的。對(duì)應(yīng)地，通過(guò)商品房還是保障房去實(shí)現(xiàn)“改善”的手段也是不同的。為此，應(yīng)作出明確的界限劃分，甚至設(shè)置兩個(gè)不同的適應(yīng)“改善”的發(fā)展軌道——“市場(chǎng)軌”和“保障軌”，核心要義之一是圍繞“改善”這一目標(biāo)，區(qū)分市場(chǎng)和政府的作用邊界。這兩者的目標(biāo)、重點(diǎn)、內(nèi)在機(jī)理應(yīng)有所區(qū)分，政府在其中扮演的職責(zé)也應(yīng)有所不同：在“市場(chǎng)軌”中，政府重點(diǎn)做好基于公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的制度建設(shè)及監(jiān)管，其他部分應(yīng)交由市場(chǎng)調(diào)節(jié)；在“保障軌”中，政府重點(diǎn)做好資源整合、規(guī)則制定及權(quán)利使用者的篩選與退出管理工作。

此外，應(yīng)在各個(gè)層次上區(qū)分住房的商品和權(quán)利屬性。首先，既要在宏觀頂層設(shè)計(jì)中作出區(qū)分，也要在中觀的國(guó)土規(guī)劃與開發(fā)中作出區(qū)分，如按照板塊與土地質(zhì)量，對(duì)于商品房用地和保障房用地，按照價(jià)值高低進(jìn)行合理規(guī)劃配置，避免出現(xiàn)價(jià)值邏輯上的倒錯(cuò)。其次，在同一板塊土地資源利用中，應(yīng)避免出現(xiàn)保障房的土地價(jià)值比商品房的土地價(jià)值更高的情況。最后，在微觀的小區(qū)規(guī)劃中，結(jié)合以往經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)避免商品房和保障房同處一個(gè)住宅小區(qū)，進(jìn)而避免不必要的矛盾與沖突。應(yīng)理順板塊價(jià)值、土地價(jià)值與住房產(chǎn)品（商品房、保障房）定位之間的關(guān)系，尊重土地開發(fā)規(guī)律，否則會(huì)出現(xiàn)價(jià)值邏輯上的矛盾，如部分保障房所使用的地段、建設(shè)品質(zhì)比商品房還要好，這既違背經(jīng)濟(jì)理性，也會(huì)對(duì)周邊市場(chǎng)運(yùn)行構(gòu)成扭曲。

（三）減少計(jì)劃干預(yù)，慎用價(jià)格管制

政府在進(jìn)行干預(yù)時(shí)，往往會(huì)帶著美好的目標(biāo)詮釋，但干預(yù)結(jié)果多不盡如人意，甚至常常會(huì)出現(xiàn)\"好心辦壞事”的情況。其中一個(gè)最主要的原因是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南（James Buchanan）所提出的“政府失靈”，具體表現(xiàn)在四個(gè)方面：公共決策失誤、政府?dāng)U張、官僚機(jī)構(gòu)的低效率和尋租（陳振明，1996）?！罢ъ`”現(xiàn)象提示在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府干預(yù)行為存在局限性，有時(shí)市場(chǎng)不能解決好的問(wèn)題，政府也不一定能解決好。因而在后續(xù)的房地產(chǎn)調(diào)控及長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建中，政府應(yīng)采取更加務(wù)實(shí)的態(tài)度，克制調(diào)控欲望，減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。

價(jià)格本身是由市場(chǎng)中的微觀個(gè)體基于理性計(jì)算，通過(guò)交易匯聚而成的宏觀指標(biāo)。對(duì)價(jià)格的管制，意味著價(jià)格的形成與發(fā)現(xiàn)是基于政府的權(quán)力意志。干預(yù)本身將會(huì)影響供需雙方的理性判斷與預(yù)期，進(jìn)而導(dǎo)致價(jià)格扭曲。因而在后續(xù)的房地產(chǎn)調(diào)控及長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建中，應(yīng)著力取消對(duì)于房產(chǎn)開發(fā)各環(huán)節(jié)、各要素價(jià)格的管制，包括在土地供給端取消土地拍賣限價(jià)，以及在商品房新房銷售端取消毛壞房以及精裝修包等限價(jià)，改商品房預(yù)售制為現(xiàn)房銷售，取消公攤面積，商品房按套內(nèi)建筑面積計(jì)價(jià)銷售等。此外，對(duì)房?jī)r(jià)上漲或下跌，不宜作出直接或間接性的政策規(guī)定或暗示。

資產(chǎn)負(fù)債表既是企業(yè)以往經(jīng)營(yíng)的結(jié)果，也對(duì)未來(lái)經(jīng)營(yíng)起到指導(dǎo)作用。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)著力消除既往政策對(duì)房企所帶來(lái)的超預(yù)期負(fù)面后果，尤其是受政策影響較大的民營(yíng)房企，應(yīng)一視同仁，及時(shí)并持續(xù)性地出臺(tái)修復(fù)性政策，改善營(yíng)商環(huán)境，恢復(fù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)及企業(yè)家信心。未來(lái)，應(yīng)在法律框架內(nèi)審慎出臺(tái)相關(guān)直接或間接干預(yù)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表的政策。

（四）破除土地壟斷，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

破除壟斷、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，是提升房地產(chǎn)資源要素配置效率，提高消費(fèi)者福利的重要舉措，也是政府調(diào)控的應(yīng)有之義。

在土地端，應(yīng)努力破除土地供給壟斷。首先，在頂層設(shè)計(jì)中，借謀劃新一輪財(cái)稅體制改革的契機(jī)，厘清央地在土地收入方面的分配關(guān)系，著力破除地方政府依賴土地一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行財(cái)政創(chuàng)收的格局，轉(zhuǎn)向在經(jīng)營(yíng)城市、服務(wù)經(jīng)濟(jì)中拓展收入來(lái)源。其次，需進(jìn)一步推動(dòng)土地制度改革，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，為其他土地所有主體進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)創(chuàng)造同等待遇，諸如利用“地票”制度，探索宅基地“三權(quán)分置”等方式，鼓勵(lì)盤活并利用集體土地、閑置農(nóng)房和宅基地入市。最后，在具體土地供給方式中，雖然相關(guān)土地整備、上市的政府部門有著嚴(yán)格的供應(yīng)計(jì)劃，而參考的標(biāo)準(zhǔn)如人口、產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素等，但更應(yīng)參考市場(chǎng)信號(hào)，以各級(jí)市場(chǎng)的量?jī)r(jià)去化表現(xiàn)為依據(jù)，構(gòu)建一系列的動(dòng)態(tài)響應(yīng)機(jī)制，如以新房庫(kù)存去化周期、二手房庫(kù)存去化周期以及兩者合計(jì)的庫(kù)存去化周期為指標(biāo)，進(jìn)行土地供給的動(dòng)態(tài)調(diào)整。在當(dāng)前房地產(chǎn)行業(yè)的深度調(diào)整期，對(duì)于庫(kù)存去化周期較長(zhǎng)的三線及以下城市，應(yīng)減少乃至停止土地供應(yīng)，甚至在未來(lái)1—3年都做好不新增土地供應(yīng)的準(zhǔn)備。否則會(huì)陷入“去庫(kù)存—庫(kù)存出清一新增土地供應(yīng)一新增庫(kù)存一去庫(kù)存”的惡性循環(huán)之中。

以往對(duì)于局部市場(chǎng)壟斷，政府調(diào)控相對(duì)關(guān)注較少，但其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公正性、秩序性影響重大，應(yīng)予以重視。尤其是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)及經(jīng)紀(jì)公司，利用其壟斷優(yōu)勢(shì)在局部市場(chǎng)中排除競(jìng)爭(zhēng)、左右市場(chǎng)價(jià)格走向、決定供需情況等方面，對(duì)消費(fèi)權(quán)益與福利造成損害的情況，應(yīng)依照相應(yīng)法律法規(guī)，予以限制或消除，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。

（五）完善法律建設(shè)，慎用臨時(shí)政策

目前，圍繞房地產(chǎn)發(fā)展的土地、財(cái)稅、金融、規(guī)劃以及住房本身的制度體系中，行政法規(guī)與政策文件多，專門的法律文本少，且立法的層次低。建立系統(tǒng)完整的房地產(chǎn)法律體系應(yīng)是共同努力的方向，如“住宅法”“土地儲(chǔ)備法”“住房租賃法”“住房保障法”“宏觀調(diào)控法”等。在此基礎(chǔ)上，對(duì)已有的行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及管理辦法進(jìn)行系統(tǒng)梳理，對(duì)于違背上位法律的法規(guī)及政策文本及時(shí)予以清理。依照法律進(jìn)行調(diào)控有以下兩點(diǎn)好處：一是為房地產(chǎn)市場(chǎng)主體形成明確預(yù)期，為構(gòu)建更為完善的房地產(chǎn)市場(chǎng)資源配置、市場(chǎng)傳導(dǎo)和運(yùn)行機(jī)制提供有利條件，推動(dòng)以往的“踩剎車急?！笔秸{(diào)控向長(zhǎng)周期的“預(yù)期管理”式調(diào)控轉(zhuǎn)變；二是厘清政府與市場(chǎng)的邊界，厘清各級(jí)政府在住房問(wèn)題上的責(zé)任邊界。

上一輪房地產(chǎn)調(diào)控政策中，一些規(guī)制和調(diào)控手段，諸如限購(gòu)、限價(jià)、限售、稅收調(diào)整等都涉及憲法中財(cái)產(chǎn)權(quán)的處置與保護(hù)，尤其是部分地方政府出臺(tái)的房屋限售政策，或許在某種程度上存在與法律精神不完全契合的情況。因而，在現(xiàn)階段房地產(chǎn)深度調(diào)整情況下，應(yīng)結(jié)合市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，逐步取消類似性質(zhì)的政策。未來(lái)應(yīng)及時(shí)完善相關(guān)法律制度，審慎出臺(tái)臨時(shí)性的地方調(diào)控政策。

六、結(jié)論與討論

（一）結(jié)論

住房乃民生之要，房地產(chǎn)行業(yè)與民生福祉息息相關(guān)。自2016年以來(lái)，房地產(chǎn)行業(yè)經(jīng)歷了由盛至衰的周期變動(dòng)，尤其2022年以來(lái)，市場(chǎng)劇烈波動(dòng)的影響不僅限于相關(guān)行業(yè)，而且波及到居民部門的就業(yè)、收入、消費(fèi)等民生領(lǐng)域。在此過(guò)程中，政府的調(diào)控政策基調(diào)也逐漸從限制到松綁，再到近期開始出現(xiàn)新的轉(zhuǎn)向。這樣的行業(yè)變動(dòng)及政策周期，為總結(jié)反思我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控政策提供了較為完整的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，也凸顯了房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建的重要性。

本文認(rèn)為，上一輪調(diào)控政策有其特定的歷史背景及重要意義。從構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制出發(fā)，仍有以下幾個(gè)方面值得反思，具體包括：依賴行政限制性措施干預(yù)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展；住房的商品和權(quán)利邏輯在部分調(diào)控政策設(shè)計(jì)中雜糅不清；階段性地通過(guò)調(diào)控手段，對(duì)價(jià)格要素以及企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行直接或間接干預(yù)；土地壟斷局面并未邊際改善，局部市場(chǎng)出現(xiàn)壟斷現(xiàn)象；調(diào)控以政策為主，相關(guān)法律支持不足。

對(duì)應(yīng)地，站在構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，增進(jìn)民生福祉的角度，本文提出以下政策建議：在政府房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控中，應(yīng)尊重社會(huì)中的自發(fā)秩序，堅(jiān)持市場(chǎng)機(jī)制在房地產(chǎn)資源配置中的決定性作用，采取劃定“警戒線”的方式，明確政府調(diào)節(jié)限度；設(shè)置“市場(chǎng)軌”和“保障軌”，完善“市場(chǎng) + 保障”體系，且雙軌的運(yùn)行邏輯，應(yīng)在各個(gè)層級(jí)進(jìn)行區(qū)分；撤銷各類計(jì)劃式限制性調(diào)控政策，后續(xù)取消對(duì)于開發(fā)各環(huán)節(jié)、各要素的價(jià)格管制；完善土地供給制度，逐步破除土地供給壟斷，依照庫(kù)存去化周期指標(biāo)制定供地計(jì)劃，規(guī)制房地產(chǎn)市場(chǎng)的局部壟斷現(xiàn)象，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；逐步建立系統(tǒng)、完善的房地產(chǎn)法律體系，依法審慎出臺(tái)相關(guān)地方調(diào)控政策。

（二）討論

房?jī)r(jià)是人民群眾關(guān)注的焦點(diǎn)議題之一，也是國(guó)家干預(yù)住房市場(chǎng)的主要對(duì)象之一。但房?jī)r(jià)漲跌除了受到市場(chǎng)供求關(guān)系的影響外，還受到市場(chǎng)以外的宏觀環(huán)境影響?？梢哉f(shuō)“房?jī)r(jià)短期看是一個(gè)貨幣現(xiàn)象，中期看是一個(gè)土地現(xiàn)象，長(zhǎng)期看則是一個(gè)人口現(xiàn)象”（陳友華，2016）。政府從維護(hù)民生福祉的角度出發(fā)，調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)、構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，在關(guān)注市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)以外，更需要關(guān)注宏觀社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷要素，尤其是人口變動(dòng)與城市發(fā)展特征。伴隨著我國(guó)人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代的提前到來(lái)，我國(guó)的收縮型城市開始加速出現(xiàn)。未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)會(huì)出現(xiàn)部分中小城市停滯甚至衰敗與多數(shù)大城市繁榮共存的局面（莊佳、陳友華，2023）。從國(guó)家調(diào)控視角來(lái)看，未來(lái)中國(guó)不同能級(jí)的城市將呈現(xiàn)出迥然不同的處境，房地產(chǎn)行業(yè)的分化也將進(jìn)一步加劇，對(duì)于房地產(chǎn)調(diào)控政策的制定者而言，需要考量這些異質(zhì)性，在制定調(diào)控政策時(shí)切忌“一刀切”，需保有政策的連續(xù)性與彈性。從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，在人口負(fù)增長(zhǎng)背景下，需從經(jīng)營(yíng)城市角度出發(fā)，做到精明增長(zhǎng)或收縮，完善城市發(fā)展規(guī)劃，重新思考和定位房地產(chǎn)發(fā)展在拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)中所扮演的角色。

制度設(shè)計(jì)是房地產(chǎn)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建的核心，也是長(zhǎng)期增進(jìn)民生福祉的關(guān)鍵。在這一點(diǎn)上，2024 年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主阿西莫格魯（DaronAcemoglu）等關(guān)于制度的論述值得學(xué)習(xí)與借鑒。在回答“什么樣的經(jīng)濟(jì)制度有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是有利于長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”這一問(wèn)題時(shí)，阿西莫格魯?shù)葏^(qū)分了包容性制度和攫取性制度。雖然攫取性制度也可能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，但不能持續(xù)，而只有在包容性制度下才能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。包容性制度的核心內(nèi)容是保護(hù)產(chǎn)權(quán)、確保法治、市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)等手段，以激發(fā)所有人的積極性。進(jìn)一步地，包容性經(jīng)濟(jì)制度的形成得益于包容性政治制度，需要民眾與精英之間形成有效的制衡，民眾參與政治過(guò)程的機(jī)會(huì)也尤為重要（李增剛，2024）?；诖?，在房地產(chǎn)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建中，如何塑造包容性制度促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的長(zhǎng)期健康穩(wěn)定發(fā)展，繼而讓廣大人民群眾共享發(fā)展成果，增進(jìn)民生福祉？如何營(yíng)造包容乃至爭(zhēng)鳴的輿論環(huán)境，注重開展調(diào)查研究，聽取民眾及各方面意見，不斷優(yōu)化完善政策舉措？在這兩點(diǎn)上，還有進(jìn)一步研究及探討的空間。

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