一、引言

隨著全球化、城市化與數(shù)字化的加速推進(jìn)，社會(huì)問題呈現(xiàn)出模糊性、不確定性、復(fù)雜性與變動(dòng)性交織的特征。在不確定性時(shí)代，基于線性決策框架的傳統(tǒng)政策制定模式難以應(yīng)對快速涌現(xiàn)的新問題。社會(huì)政策作為國家治理的重要載體，亟需構(gòu)建彈性調(diào)適機(jī)制，形成政策試錯(cuò)的緩沖空間，以回應(yīng)社會(huì)問題復(fù)雜化帶來的挑戰(zhàn)。黨的二十大報(bào)告提出“健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平，增強(qiáng)均衡性和可及性”（習(xí)近平，2022）的戰(zhàn)略目標(biāo)，探索具有包容性、共享性的社會(huì)政策創(chuàng)新日益成為政府關(guān)注的重要議題（席恒、王涵，2024）。需要指出的是，在現(xiàn)實(shí)情境中，社會(huì)政策的生成過程涉及多元行動(dòng)者的利益協(xié)調(diào)，當(dāng)遇到難以調(diào)和的利益沖突時(shí)，新政策面臨執(zhí)行阻滯。因此，政府系統(tǒng)需要組織多期試點(diǎn)，分階段、多批次推進(jìn)政策，平衡各方訴求，凝聚政策共識(shí)，持續(xù)完善方案，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策創(chuàng)新的成熟化與定型化。

既有研究對社會(huì)政策創(chuàng)新的探討多聚焦于單項(xiàng)政策的靜態(tài)分析，較少進(jìn)行系統(tǒng)性的理論建構(gòu)。從長時(shí)間維度看，社會(huì)政策創(chuàng)新具有差異化的試點(diǎn)與調(diào)適軌跡。針對試點(diǎn)成效顯著的新政策，政府啟動(dòng)政策擴(kuò)散，在后續(xù)試點(diǎn)中疊加政策內(nèi)容，推動(dòng)單項(xiàng)試點(diǎn)發(fā)展為復(fù)合型創(chuàng)新。對于爭議較大、試點(diǎn)受阻的社會(huì)政策創(chuàng)新，政府在后續(xù)試點(diǎn)中放緩速度，重置方案，尋求恰適時(shí)機(jī)再行改革。由此可見，多期試點(diǎn)構(gòu)建了社會(huì)政策創(chuàng)新的容錯(cuò)機(jī)制，為新政策的生長提供了調(diào)適機(jī)會(huì)。上述議題的研究有助于深化對社會(huì)政策創(chuàng)新過程的認(rèn)知，但已有文獻(xiàn)在刻畫政策試點(diǎn)動(dòng)態(tài)演進(jìn)，揭示多場景下政策調(diào)適路徑方面仍有較大的拓展空間。

鑒于此，本文試圖超越靜態(tài)分析模型，關(guān)注歷時(shí)性社會(huì)政策創(chuàng)新的動(dòng)態(tài)演化規(guī)律，致力于揭示以下核心議題：多期試點(diǎn)如何構(gòu)建政策的適應(yīng)性調(diào)整機(jī)制，進(jìn)而提升社會(huì)政策創(chuàng)新的有效性？為回應(yīng)該問題，本文構(gòu)建“多期試點(diǎn)一政策調(diào)適”分析框架，區(qū)分社會(huì)政策創(chuàng)新的四種調(diào)適模式；隨后選擇老齡社會(huì)治理領(lǐng)域四項(xiàng)典型案例，運(yùn)用過程追蹤法與多案例比較分析法，揭示社會(huì)政策創(chuàng)新的調(diào)適邏輯，為理解“中國之治”的政策過程提供新的學(xué)理資源。

二、文獻(xiàn)綜述

社會(huì)政策創(chuàng)新作為回應(yīng)社會(huì)問題、改進(jìn)公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展的重要路徑，日益受到學(xué)術(shù)界關(guān)注。立足中國治理場景，學(xué)者們提出了一系列理論建構(gòu)，已有研究主要從央地互動(dòng)與政策學(xué)習(xí)兩個(gè)視角對社會(huì)政策創(chuàng)新的調(diào)適過程進(jìn)行解釋。

央地互動(dòng)視角的研究將社會(huì)政策創(chuàng)新理解為中央與地方共同推動(dòng)的政策創(chuàng)制過程。有研究提出，財(cái)政激勵(lì)型試點(diǎn)傳遞了中央對特定政策領(lǐng)域的關(guān)注，在政治權(quán)威影響下，地方政府加速采納新政策，社會(huì)政策創(chuàng)新形成時(shí)空擴(kuò)散效應(yīng)（楊彩寧等，2024）。也有研究提出，央地關(guān)系是影響社會(huì)政策演化的核心要素。隨著中央強(qiáng)化介入程度，社會(huì)政策從創(chuàng)新初期的柔性試點(diǎn)轉(zhuǎn)換為后續(xù)階段的剛性擴(kuò)散（金東日、鮑偉慧，2023）。具體而言，社會(huì)政策創(chuàng)新可分為前試點(diǎn)、試點(diǎn)、后試點(diǎn)三個(gè)階段。在前試點(diǎn)階段，中央采取弱行政指令釋放信號(hào)，激勵(lì)地方自主探索；在試點(diǎn)階段，中央部門直接介入，發(fā)布綱領(lǐng)性文件，促使地方制定相應(yīng)政策；進(jìn)入后試點(diǎn)階段，中央增加政治激勵(lì)，提升地方采納速度，推動(dòng)新政策的全國鋪開（馮鋒、周霞，2018）。隨著研究的推進(jìn)，有學(xué)者解析了社會(huì)政策創(chuàng)新的地方轉(zhuǎn)譯過程。針對復(fù)雜議題，社會(huì)政策的文本內(nèi)容與執(zhí)行實(shí)踐之間存在張力。地方政府需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)社會(huì)政策的制宜空間，在審視本地情景的基礎(chǔ)上對政策文本進(jìn)行調(diào)適完善，實(shí)現(xiàn)宏觀政策的地方性再生產(chǎn)（賈玉嬌、楊佳，2024）。

政策學(xué)習(xí)視角的研究認(rèn)為，社會(huì)政策創(chuàng)新是議題驅(qū)動(dòng)的知識(shí)積累與方案調(diào)整過程。有研究解析了社會(huì)政策的學(xué)習(xí)調(diào)適路徑，由于一些社會(huì)政策涉及多元目標(biāo)群體，為避免矛盾凸顯，政府采用漸進(jìn)改革路徑，從政策結(jié)果中學(xué)習(xí)，獲取新知識(shí)，調(diào)整政策目標(biāo)并改進(jìn)工具，以滿足更多利益主體的訴求，最終實(shí)現(xiàn)政策范式的轉(zhuǎn)變（朱亞鵬、孫小梅，2020）。也有學(xué)者聚焦于長時(shí)期、跨部門、多目標(biāo)的社會(huì)政策創(chuàng)新，提出嵌套型試點(diǎn)的理論建構(gòu)。政府將整個(gè)改革過程分解為相互嵌套的單項(xiàng)任務(wù)，交由試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行探索，在實(shí)踐中不斷提高政策工具與政策目標(biāo)的匹配度，待取得成效后，再重新組合政策，形成全局方案（和經(jīng)緯、蘇芮，2021）。為進(jìn)一步刻畫社會(huì)政策的學(xué)習(xí)過程，部分研究構(gòu)建了知識(shí)生產(chǎn)模型，將社會(huì)政策創(chuàng)新解構(gòu)為決策者知識(shí)、專家知識(shí)、利益相關(guān)者知識(shí)之間的互動(dòng)過程。面對高度復(fù)雜的社會(huì)議題，決策系統(tǒng)構(gòu)建議題學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)，吸納多方知識(shí)，通過多輪次、跨系統(tǒng)的政策協(xié)商促進(jìn)知識(shí)生產(chǎn)，改進(jìn)政策方案，形成了社會(huì)政策的迭代創(chuàng)新效應(yīng)（楊宏山、趙遠(yuǎn)躍，2023）。

上述研究從不同視角解析了社會(huì)政策創(chuàng)新的調(diào)適邏輯，但也存在一定的拓展空間。一方面，現(xiàn)有研究聚焦于社會(huì)政策創(chuàng)新的“試點(diǎn)一推廣”模式，探討績效顯著的社會(huì)政策創(chuàng)新如何擴(kuò)散。然而，在議題具有不確定性的情形下，政策試點(diǎn)發(fā)揮“試錯(cuò)”功能。當(dāng)社會(huì)政策的實(shí)施結(jié)果并未達(dá)到預(yù)定目標(biāo)時(shí)，政府系統(tǒng)放緩政策推進(jìn)節(jié)奏，為后續(xù)方案的調(diào)整提供空間，而現(xiàn)有研究對此的關(guān)注較少。另一方面，現(xiàn)有研究對“多期試點(diǎn)”的解析存在限度，較少解釋不同批次、不同階段試點(diǎn)之間的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，尚未對多期試點(diǎn)推動(dòng)社會(huì)政策創(chuàng)新調(diào)適的作用機(jī)理做出回答。據(jù)此，本研究基于多期試點(diǎn)的視角構(gòu)建分析框架，解析社會(huì)政策創(chuàng)新分批推進(jìn)、彈性調(diào)適的運(yùn)作邏輯，以求深化對中國場景下社會(huì)政策創(chuàng)新過程的認(rèn)知。

三、多期試點(diǎn)與政策調(diào)適：社會(huì)政策創(chuàng)新的一個(gè)分析框架

在社會(huì)政策創(chuàng)新過程中，由于議題的復(fù)雜性以及認(rèn)知的有限性，一項(xiàng)政策創(chuàng)新并非完全按照預(yù)先設(shè)計(jì)的軌道運(yùn)行。多期試點(diǎn)是推動(dòng)社會(huì)政策創(chuàng)新的重要路徑，政府基于特定議題開展多批次的方案測試行動(dòng)，在每輪試點(diǎn)告一段落后，依據(jù)前序試點(diǎn)效果調(diào)整政策方案，逐步提升社會(huì)政策創(chuàng)新的有效性。

社會(huì)政策是目標(biāo)與工具的組合體，社會(huì)政策創(chuàng)新本質(zhì)上是政策目標(biāo)與政策工具的雙重演化過程。一方面，目標(biāo)的沖突性是影響政策演化的重要變量。Dunlop 和Radaelli（2018）提出，在參與者差異性較高，問題可處理性較低的情況下，政策制定者需要構(gòu)建協(xié)商平臺(tái)，考慮多方行動(dòng)者的利益訴求，通過折中方式調(diào)整政策目標(biāo)，形成“討價(jià)還價(jià)式學(xué)習(xí)”。McFadgen 和Huitema（2017）提出了類似的觀點(diǎn)，將基于多方對話基礎(chǔ)上的政策協(xié)商與利益協(xié)調(diào)過程定義為“政治學(xué)習(xí)”。Hacker（2004）認(rèn)為，當(dāng)共識(shí)難以達(dá)成，改革面臨較大阻力時(shí)，原有政策目標(biāo)會(huì)保持延續(xù)，實(shí)質(zhì)性的改革舉措難以落實(shí)，進(jìn)入“政策維持”模式。此外，Howlett和Rayner（2007）解析了政策演化的多樣性，包括分層、漂移與轉(zhuǎn)換三種模式。當(dāng)新目標(biāo)與舊目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，為避免沖突升級(jí)，政府部門在既有政策體系中疊加新政策，新舊政策同時(shí)運(yùn)行，形成政策分層模式；當(dāng)政策目標(biāo)發(fā)生變化，而工具并無改變時(shí)，由于政策工具失效，政策效果偏離初始方案設(shè)定，形成政策漂移。當(dāng)已有的政策工具被重新定義，用于實(shí)現(xiàn)新目標(biāo)時(shí)，則實(shí)現(xiàn)了政策轉(zhuǎn)換（劉軍強(qiáng)，2022）。另一方面，工具的有效性是影響政策推進(jìn)的關(guān)鍵因素。政策擴(kuò)散理論認(rèn)為，政策方案的復(fù)雜性是影響政策采納率的重要因素，政策制定者可通過工具設(shè)計(jì)降低復(fù)雜性，包括簡化運(yùn)作流程，設(shè)定量化指標(biāo)，明確操作標(biāo)準(zhǔn)等具體方式（Mintrom，1997）。當(dāng)政策的可試性越強(qiáng)，方案的可操作化程度越高時(shí)，政策目標(biāo)落實(shí)的進(jìn)度也就越快（Beland，2007）。

鑒于此，本文提煉了影響社會(huì)政策創(chuàng)新的兩個(gè)要素。（1）目標(biāo)訴求的沖突性。在政策創(chuàng)新過程中，一項(xiàng)社會(huì)政策不斷與外部環(huán)境發(fā)生互動(dòng)，不同主體之間目標(biāo)訴求的沖突性越強(qiáng)，試點(diǎn)推進(jìn)的難度越大。（2）政策工具的有效性。試點(diǎn)工具的有效性越強(qiáng)意味著政策路徑的清晰度越高，有明確的技術(shù)路線，有助于增強(qiáng)政策落地的可行性。反之，如果試點(diǎn)工具的有效性較低，試點(diǎn)缺乏有力抓手，則會(huì)出現(xiàn)試點(diǎn)停滯，新政策很難在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)推廣?！澳繕?biāo)訴求的沖突性”與“政策工具的有效性”塑造了社會(huì)政策創(chuàng)新的四種調(diào)適模式，請見表1，四種模式的運(yùn)行軌跡如圖1所示。

（一）“試點(diǎn)集成一政策疊加”模式

當(dāng)各方主體目標(biāo)訴求的沖突性較小，且試點(diǎn)工具的有效性較高時(shí)，社會(huì)政策創(chuàng)新的進(jìn)展最為順利。當(dāng)試點(diǎn)地區(qū)完成既定任務(wù)后，決策系統(tǒng)推動(dòng)試點(diǎn)擴(kuò)圍，并提出新任務(wù)，增加新議題，形成“試點(diǎn)集成—政策疊加”模式。隨著試點(diǎn)取得良好效果，相關(guān)部門強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制，在上輪試點(diǎn)方案的基礎(chǔ)上增加新任務(wù)，提出新目標(biāo)，要求試點(diǎn)地區(qū)探索新方案，形成示范效應(yīng)。在后續(xù)試點(diǎn)中，政府不再設(shè)置創(chuàng)新邊界，鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)從多個(gè)角度，探索多樣化實(shí)踐（Rangoni and Zeitlin，2021）。在試點(diǎn)集成模式中，試點(diǎn)目標(biāo)得到強(qiáng)化，政策內(nèi)容經(jīng)歷多次迭代，社會(huì)政策創(chuàng)新產(chǎn)生溢出效應(yīng)，帶動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域改革，推動(dòng)社會(huì)政策的“滾雪球”式集成，形成系統(tǒng)性的政策組合。

（二）“試點(diǎn)微調(diào)一政策更新”模式

在社會(huì)政策創(chuàng)新過程中，當(dāng)各方主體目標(biāo)訴求的沖突性較小，但政策工具的有效性較低時(shí)，盡管試點(diǎn)推行尚未遇到明顯爭議，但試點(diǎn)效果難以達(dá)到預(yù)期。政府系統(tǒng)不需要對試點(diǎn)目標(biāo)進(jìn)行重大調(diào)整，而是通過對政策工具的邊際調(diào)適，達(dá)到提升試點(diǎn)績效的結(jié)果。在“試點(diǎn)微調(diào)一政策更新”模式中，政府根據(jù)前序試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，調(diào)適試點(diǎn)策略，聚焦核心目標(biāo)優(yōu)化政策工具箱，提高政策工具解決具體問題的精準(zhǔn)度，進(jìn)而提升試點(diǎn)效果。試點(diǎn)微調(diào)模式強(qiáng)調(diào)對社會(huì)政策創(chuàng)新進(jìn)行操作層面的改進(jìn)，不涉及各方主體核心利益的協(xié)調(diào)。在此過程中，政府放慢試點(diǎn)節(jié)奏，探索合適的政策工具，修正后的新工具被證明有效后，再推動(dòng)更多地區(qū)進(jìn)行政策采納。

（三）“試點(diǎn)重置一政策轉(zhuǎn)型”模式

當(dāng)多元主體之間的訴求存在明顯沖突時(shí)，利益相關(guān)方針對社會(huì)政策創(chuàng)新的可行性展開爭論。盡管政策工具完備清晰，能夠較好地匹配政策目標(biāo)，但試點(diǎn)面臨阻力，推進(jìn)緩慢。在這種情況下，決策部門轉(zhuǎn)移試點(diǎn)重心，暫停初始試點(diǎn)項(xiàng)目，從初始方案中先選擇技術(shù)可行性較強(qiáng)、利益相關(guān)者共識(shí)水平較高的部分內(nèi)容進(jìn)行試點(diǎn)。隨著時(shí)間的推移，試點(diǎn)政策給利益相關(guān)者帶來顯著收益，各方主體對改革目標(biāo)的接受度也隨之提高。在凝聚多元主體共識(shí)的基礎(chǔ)上，政府適時(shí)啟動(dòng)新一輪試點(diǎn)，深入推進(jìn)社會(huì)政策變革。在“試點(diǎn)重置一政策轉(zhuǎn)型”模式中，政府基于先易后難的思路，轉(zhuǎn)換試點(diǎn)目標(biāo)，重新擬定方案，從原試點(diǎn)項(xiàng)目中確定子領(lǐng)域作為“突破口”先行推進(jìn)。在一項(xiàng)社會(huì)政策創(chuàng)新遇到爭議時(shí)，試點(diǎn)重置是有效的調(diào)節(jié)機(jī)制，為政策轉(zhuǎn)型提供過渡期，采用遷回方式降低試點(diǎn)阻力。

（四）“試點(diǎn)失靈一政策懸?！蹦Ｊ?/p>

當(dāng)各方主體目標(biāo)訴求的沖突性較大，試點(diǎn)工具的有效性也較低時(shí)，社會(huì)政策試點(diǎn)面臨失靈困境。一方面，試點(diǎn)項(xiàng)目在各地區(qū)尚未達(dá)成共識(shí)，目標(biāo)群體對新政策的認(rèn)可度較低，試點(diǎn)地區(qū)對新政策持觀望態(tài)度。另一方面，試點(diǎn)項(xiàng)目的有效性存在不足，試點(diǎn)工具有待進(jìn)一步開發(fā)，難以在短期內(nèi)形成完備的政策內(nèi)容。為此，政府部門淡化改革目標(biāo)、弱化政策注意力，短時(shí)間內(nèi)不再確立新的試點(diǎn)地區(qū)，試點(diǎn)政策暫時(shí)處于懸置狀態(tài)。隨著后續(xù)批次試點(diǎn)速度的放慢，該項(xiàng)試點(diǎn)不再成為焦點(diǎn)議題。隨著試點(diǎn)熱度的降低，政府逐步推動(dòng)政策的柔性退出，避免治理資源的持續(xù)投入。

綜上，社會(huì)政策創(chuàng)新是政策目標(biāo)與工具的雙重調(diào)適過程，具有不同的情境與模式?！霸圏c(diǎn)集成一政策疊加”與“試點(diǎn)失靈一政策懸?！笔墙厝幌喾吹膬煞N運(yùn)作模式。當(dāng)目標(biāo)訴求的沖突性較低，政策工具的有效性較高時(shí)，公共部門在初始試點(diǎn)之上增加新的政策內(nèi)容，擴(kuò)充試點(diǎn)方案，通過持續(xù)學(xué)習(xí)推動(dòng)政策迭代。當(dāng)多方主體的目標(biāo)訴求具有沖突性，且尚未形成有效的政策工具時(shí)，新政策面臨推行困境，政策系統(tǒng)做出放緩試點(diǎn)節(jié)奏、中止政策推廣的決定?！霸圏c(diǎn)微調(diào)—政策更新”與“試點(diǎn)重置—政策轉(zhuǎn)型”是兩種較為復(fù)雜的運(yùn)作模式。兩者的區(qū)別在于：試點(diǎn)微調(diào)不改變試點(diǎn)方向，側(cè)重于對政策工具的有限調(diào)適；而試點(diǎn)重置中的政策變化程度更大，以試點(diǎn)方案的整體轉(zhuǎn)變賦予一項(xiàng)改革新動(dòng)能，使得社會(huì)政策創(chuàng)新順利運(yùn)轉(zhuǎn)。在議題復(fù)合性較高的社會(huì)政策創(chuàng)新中，上述四種模式交替運(yùn)作，在特定情形下發(fā)生轉(zhuǎn)換。一方面，隨著時(shí)間推移，當(dāng)多方主體利益訴求發(fā)生變化，或政策在推行中產(chǎn)生新問題時(shí)，社會(huì)政策創(chuàng)新由集成模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹刂没蚴ъ`模式。另一方面，在多期試點(diǎn)的推進(jìn)中，隨著政策目標(biāo)與政策工具的修正，此前一度受阻的試點(diǎn)也會(huì)發(fā)展為有效政策。

四、案例分析：老齡社會(huì)治理領(lǐng)域的社會(huì)政策創(chuàng)新過程

為深入刻畫社會(huì)政策創(chuàng)新的彈性調(diào)適邏輯，本文選取老齡社會(huì)治理領(lǐng)域的四項(xiàng)試點(diǎn)進(jìn)行案例比較。在人口老齡化背景下，養(yǎng)老領(lǐng)域的社會(huì)政策創(chuàng)新成為了國家治理的重要議題。近年來，各級(jí)政府部門圍繞養(yǎng)老改革議題，啟動(dòng)了多項(xiàng)政策試點(diǎn)，在試點(diǎn)中汲取經(jīng)驗(yàn)、凝聚共識(shí)，推動(dòng)新政策實(shí)施。目前，學(xué)界對老齡社會(huì)治理領(lǐng)域試點(diǎn)的系統(tǒng)化研究相對較少。本文選擇案例主要基于以下考慮：第一，老齡社會(huì)治理涉及多個(gè)政府部門、試點(diǎn)地區(qū)及多元社會(huì)主體，有助于為刻畫社會(huì)政策創(chuàng)新調(diào)適提供豐富素材。第二，本文選取的四項(xiàng)政策創(chuàng)新具有較長的時(shí)間跨度，且經(jīng)歷了多批次的動(dòng)態(tài)演進(jìn)，形成了不同的試點(diǎn)結(jié)果，可展現(xiàn)社會(huì)政策彈性調(diào)適的差異化路徑。

（一）試點(diǎn)集成一政策疊加：居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新

隨著養(yǎng)老服務(wù)需求的增加，發(fā)展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，形成可復(fù)制推廣的新模式是健全養(yǎng)老服務(wù)體系的重要路徑。2016年，民政部與財(cái)政部聯(lián)合啟動(dòng)了第一批中央財(cái)政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)，在梳理現(xiàn)有居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)問題清單的基礎(chǔ)上，確定了‘ ω^?7+X^? 試點(diǎn)方案，在江蘇南京、浙江杭州等26個(gè)試點(diǎn)地區(qū)實(shí)施。其中，“7”是指中央規(guī)定的基本試點(diǎn)任務(wù)，包括組織搭建、經(jīng)費(fèi)保障、督導(dǎo)機(jī)制等“必選動(dòng)作”；“X”是指試點(diǎn)地區(qū)可自主探索的“自選動(dòng)作”，旨在激勵(lì)地方立足本地形成特色模式。為保證政策推進(jìn)效果，試點(diǎn)方案明確了激勵(lì)辦法，試點(diǎn)考核結(jié)果作為專項(xiàng)資金撥付以及下一年度試點(diǎn)資格確定的主要依據(jù)。

從議題屬性上看，居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新是對養(yǎng)老服務(wù)體系的優(yōu)化，不涉及重大利益結(jié)構(gòu)調(diào)整，試點(diǎn)推進(jìn)過程較為順利。在政策創(chuàng)新初始階段，試點(diǎn)組織者提出了清晰完備的試點(diǎn)方案，首批試點(diǎn)地區(qū)均達(dá)政策預(yù)期。 2018～2020 年，民政部與財(cái)政部共組織四批試點(diǎn)，近200個(gè)試點(diǎn)地區(qū)加入創(chuàng)新行動(dòng)，試點(diǎn)項(xiàng)目從東部地區(qū)拓展至中西部省份，形成了示范效應(yīng)。隨著多期試點(diǎn)取得顯著成效，試點(diǎn)的側(cè)重點(diǎn)由“鼓勵(lì)創(chuàng)新”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)驗(yàn)總結(jié)”。2020年，兩部委發(fā)布試點(diǎn)工作總結(jié)與經(jīng)驗(yàn)推廣的通知，要求各試點(diǎn)地區(qū)深入挖掘?qū)嵺`經(jīng)驗(yàn)，推薦典型案例。兩部委整合案例形成經(jīng)驗(yàn)匯編，供非試點(diǎn)地區(qū)借鑒學(xué)習(xí)。由此，居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新由小范圍試點(diǎn)摸索發(fā)展為大規(guī)模經(jīng)驗(yàn)推廣。

通過多批試點(diǎn)的推進(jìn)，各地區(qū)整合社區(qū)與物業(yè)資源，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)站點(diǎn)常態(tài)運(yùn)營，建立老年友好型社區(qū)的治理安排。為進(jìn)一步提升居家社區(qū)養(yǎng)老的便利性與可及性，相關(guān)部門在初始方案上疊加新目標(biāo)，推動(dòng)政策持續(xù)創(chuàng)新。2023年5月，民政部與財(cái)政部發(fā)布居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)提升行動(dòng)項(xiàng)目作為新一輪試點(diǎn)，重點(diǎn)為特殊困難老人提供居家養(yǎng)老服務(wù)，要求在一年時(shí)間內(nèi)探索模式創(chuàng)新，逐步形成可持續(xù)的扶持模式。隨后，民政部啟動(dòng)一刻鐘居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)圈項(xiàng)目，要求在兩年行動(dòng)期內(nèi)完成社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施改造，形成社區(qū)食堂、社區(qū)護(hù)理等嵌人式養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營方案。

綜上，居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新在多輪試點(diǎn)中完善了政策框架，不同階段試點(diǎn)的核心內(nèi)容發(fā)生了迭代創(chuàng)新，如圖2所示。從運(yùn)作機(jī)理上看，居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新具有顯著的互惠性，試點(diǎn)組織方、試點(diǎn)執(zhí)行方以及政策受眾均可從新政策中獲益，各方主體形成了合作關(guān)系。在中央部委發(fā)布正式的試點(diǎn)項(xiàng)目之前，不少地方已經(jīng)自主進(jìn)行了相關(guān)探索，具備一定的工作基礎(chǔ)，決策系統(tǒng)對該項(xiàng)社會(huì)政策的認(rèn)知程度較高，因此在試點(diǎn)初期規(guī)劃了清晰的政策工具，為試點(diǎn)地區(qū)提供了系統(tǒng)的操作指南，試點(diǎn)進(jìn)展較為順利。隨著養(yǎng)老服務(wù)日益成為社會(huì)治理的重要方面，政府系統(tǒng)拓展創(chuàng)新議題，推動(dòng)迭代學(xué)習(xí)，深入推進(jìn)改革，從而形成了“試點(diǎn)集成一政策疊加”的運(yùn)作模式。

（二）試點(diǎn)微調(diào)一政策更新：長期護(hù)理保險(xiǎn)政策創(chuàng)新

長期護(hù)理保險(xiǎn)是為失能老人基本生活提供照料的專項(xiàng)保險(xiǎn)，簡稱“長護(hù)險(xiǎn)”。2016年，人社部發(fā)布長護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)指導(dǎo)意見，確立上海、廣州等15個(gè)城市作為第一批試點(diǎn)。在試點(diǎn)早期，中央層面提出總體目標(biāo)：探索建立以社會(huì)互助共濟(jì)方式籌集資金，為長期失能人員的基本生活照料與醫(yī)療護(hù)理提供資金或服務(wù)保障。試點(diǎn)文件并未對政策工具做出明確限定，試點(diǎn)地區(qū)可根據(jù)自身實(shí)際自主探索保障范圍、資金籌集、待遇支付等具體內(nèi)容。在試點(diǎn)過程中，多方主體目標(biāo)訴求之間的沖突性較小，政策推行較為順利，但由于試點(diǎn)文件對保障條件、保障比例的具體界定具有模糊性，各地政策工具的差異較大（陳鶴等，2021），尚未形成規(guī)范化機(jī)制，影響了試點(diǎn)推行效果。

在首批試點(diǎn)基礎(chǔ)上，決策系統(tǒng)組織第二批試點(diǎn)，修正試點(diǎn)方案。2020年，國家醫(yī)療保障局、財(cái)政部發(fā)布擴(kuò)大試點(diǎn)通知，在首批試點(diǎn)方案的基礎(chǔ)上形成更具體、更系統(tǒng)的政策工具，要求各地不得自行擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。第二批試點(diǎn)對政策工具進(jìn)行了調(diào)適：一方面，清晰界定政策標(biāo)準(zhǔn)。失能人員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)被界定為：經(jīng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)或康復(fù)機(jī)構(gòu)規(guī)范診療、失能狀態(tài)持續(xù)6個(gè)月以上，經(jīng)申請通過評(píng)估認(rèn)定的重度失能參保人員。另一方面，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)力度。試點(diǎn)地區(qū)成立領(lǐng)導(dǎo)小組，明確由省級(jí)以上醫(yī)療保障部門組織實(shí)施，省級(jí)政府提供支持。

在實(shí)踐中，失能等級(jí)鑒定、參保繳費(fèi)、服務(wù)監(jiān)督等標(biāo)準(zhǔn)是影響長護(hù)險(xiǎn)能否有效推行的關(guān)鍵要素（戴衛(wèi)東，2024）。2021年，國家醫(yī)療保障局會(huì)同民政部印發(fā)長期護(hù)理失能等級(jí)評(píng)估的試行標(biāo)準(zhǔn)，將評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)分為3個(gè)一級(jí)指標(biāo)和17個(gè)二級(jí)指標(biāo)，進(jìn)一步明確了長護(hù)險(xiǎn)核算方法。為提升試點(diǎn)落實(shí)的有效性，試點(diǎn)城市明確了區(qū)級(jí)職能部門的管理職責(zé)，由區(qū)醫(yī)療保障局、區(qū)民政局、區(qū)衛(wèi)生健康委共同制定長護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)監(jiān)督管理辦法。區(qū)醫(yī)療保障局為長護(hù)險(xiǎn)監(jiān)督管理的牽頭部門，負(fù)責(zé)對長護(hù)險(xiǎn)基金進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督；區(qū)民政局與區(qū)衛(wèi)生健康委負(fù)責(zé)對護(hù)理機(jī)構(gòu)進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管，各街道承擔(dān)屬地管理責(zé)任。針對違反試點(diǎn)相關(guān)規(guī)定的機(jī)構(gòu)，政府責(zé)令其退回已支付的醫(yī)保基金，并解除服務(wù)協(xié)議。經(jīng)過多輪試點(diǎn)，長護(hù)險(xiǎn)政策工具不斷細(xì)化，形成規(guī)范化的治理安排，為長護(hù)險(xiǎn)的長期運(yùn)行提供了制度支撐。

綜上，長護(hù)險(xiǎn)政策創(chuàng)新呈現(xiàn)出“試點(diǎn)微調(diào)—政策更新”的運(yùn)作軌跡，如圖3所示。由于該議題不涉及多元主體之間的利益沖突，各方對政策改革的共識(shí)程度較高，政策創(chuàng)新正常啟動(dòng)。但由于長護(hù)險(xiǎn)屬于典型的創(chuàng)制性政策，初始方案具有模糊性，政策工具的完備性存在不足，使得試點(diǎn)在實(shí)際運(yùn)行中遇到了細(xì)節(jié)難題。隨后，政府部門發(fā)起政策工具調(diào)適，從完善標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、明確監(jiān)管流程等方面優(yōu)化政策方案，使得長護(hù)險(xiǎn)政策的實(shí)踐路徑更加清晰。

（三）試點(diǎn)重置一政策轉(zhuǎn)型：養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌改革

20 世紀(jì)90年代，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌改革成為重要政策議程，旨在探索建立與城鎮(zhèn)企業(yè)職工并軌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由于改革阻力較大，盡管部分地方推行了個(gè)人繳費(fèi)，但并未形成統(tǒng)一的制度安排。2008年，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌改革再次被提上政策議程，相關(guān)部門出臺(tái)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)方案，在山西、上海、浙江等地開始試點(diǎn)。試點(diǎn)方案對基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)方法、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理等保障措施進(jìn)行了清晰規(guī)定。雖然改革信號(hào)已經(jīng)被明確傳遞，但這一試點(diǎn)涉及利益相關(guān)者的切身利益，需要獲得政策受眾的支持，因此通過多期試點(diǎn)的方式，推動(dòng)改革前后待遇的平穩(wěn)過渡。

盡管試點(diǎn)工具較為清晰，但由于該項(xiàng)改革在一定程度上減少了相關(guān)人員的福利，試點(diǎn)方案難以在多方主體之間達(dá)成共識(shí)。經(jīng)過五年試點(diǎn)，政策推進(jìn)速度并未達(dá)到預(yù)期。政府系統(tǒng)決定暫時(shí)延緩養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌改革進(jìn)程，將職業(yè)年金制度作為試點(diǎn)的核心議題，通過建立補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以獲取多方主體的支持，化解改革阻力。2011年7月，事業(yè)單位職業(yè)年金試點(diǎn)啟動(dòng)。試點(diǎn)地區(qū)推行了“基本養(yǎng)老金 + 職業(yè)年金”制度，并重點(diǎn)在事業(yè)單位新聘人員中進(jìn)行試點(diǎn)。職業(yè)年金試點(diǎn)是推動(dòng)改革平穩(wěn)過渡的“緩沖帶”，能夠緩解新政策實(shí)施后帶來的退休人員“待遇差”問題。以職業(yè)年金作為補(bǔ)充，提高相關(guān)人員對改革的接受度，從而實(shí)現(xiàn)新舊政策的有效銜接。

當(dāng)職業(yè)年金政策獲得普遍認(rèn)同后，政府再次推動(dòng)養(yǎng)老金并軌改革的“破冰”。2015年1月，中央政府印發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革決定，對2008年首輪試點(diǎn)方案進(jìn)行重置，推行新的改革舉措。從內(nèi)容上看，新一輪改革實(shí)現(xiàn)了對初始方案的轉(zhuǎn)型：第一，將按照公務(wù)員法管理的單位、參照公務(wù)員法管理的單位、事業(yè)單位及其編制內(nèi)工作人員都納入進(jìn)來，推動(dòng)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位同步進(jìn)行改革。第二，實(shí)施過渡性方案。針對改革實(shí)施前參加工作，實(shí)施后退休的人員，依據(jù)繳費(fèi)年限長短發(fā)放過渡養(yǎng)老金。第三，全面推行職業(yè)年金制度。職業(yè)年金的推行范圍不再局限于試點(diǎn)地區(qū)，而是擴(kuò)大至全國范圍。

綜上，養(yǎng)老金并軌政策經(jīng)歷了“試點(diǎn)重置—政策轉(zhuǎn)型”的調(diào)適過程，如圖4所示。當(dāng)試點(diǎn)目標(biāo)的沖突性較強(qiáng)，政策推進(jìn)遇到較大阻力時(shí)，政府轉(zhuǎn)移試點(diǎn)議題，將職業(yè)年金作為專項(xiàng)任務(wù)，化解養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌改革的壓力。在此過程中，有關(guān)部門重置試點(diǎn)方案，爭取利益相關(guān)方支持，等待恰適時(shí)機(jī)，推動(dòng)新政策的全面實(shí)施。在本案例中，政府設(shè)計(jì)新的試點(diǎn)路線，規(guī)避此前試點(diǎn)的核心矛盾，重新梳理政策思路，采取替代性方案，最終驅(qū)動(dòng)了“受阻政策”的重新運(yùn)轉(zhuǎn)。

（四）試點(diǎn)失靈一政策懸停：以房養(yǎng)老改革試點(diǎn)

隨著老齡化程度加深，老有所養(yǎng)問題成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)?！耙苑筐B(yǎng)老”是老年人通過抵押房屋產(chǎn)權(quán)，定期獲得養(yǎng)老金，在老人去世之后，銀行或保險(xiǎn)公司收回房屋及其所有權(quán)的養(yǎng)老模式。2013年8月，相關(guān)部門發(fā)布加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的通知，支持保險(xiǎn)資金投資養(yǎng)老領(lǐng)域，以房養(yǎng)老改革試點(diǎn)進(jìn)入政策議程。2014年6月，北京、上海、廣州、武漢成為試點(diǎn)地區(qū)，當(dāng)?shù)乇ｋU(xiǎn)公司向原保監(jiān)會(huì)提出申請，完成公司資質(zhì)、銷售過程等材料的審核后，可獲得試點(diǎn)資格。

以房養(yǎng)老政策出臺(tái)后，試點(diǎn)受到較大阻力，未能在短時(shí)間內(nèi)形成有效方案。一方面，試點(diǎn)方案與居民傳統(tǒng)觀念存在一定矛盾（陳健、黃少安，2013），多方主體難以達(dá)成共識(shí)；另一方面，以房養(yǎng)老作為一種新興金融產(chǎn)品，對保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)管控能力提出了較高要求，推出相關(guān)產(chǎn)品的保險(xiǎn)公司數(shù)量較低，參與投保的戶數(shù)也較少。此外，以房養(yǎng)老的推進(jìn)需要房管部門、人社部門、金融服務(wù)等多個(gè)機(jī)構(gòu)形成細(xì)化規(guī)定，在房屋估價(jià)、社會(huì)保障等方面提供政策支持。由于缺乏有效的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，試點(diǎn)面臨較大阻礙。2016年，相關(guān)部門決定延長試點(diǎn)時(shí)限，并將試點(diǎn)適度擴(kuò)圍至直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市等，同時(shí)出臺(tái)了指導(dǎo)性意見，厘清了保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在開展反向抵押保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中遇到的交易、登記、公證等流程問題，為該項(xiàng)政策的彈性調(diào)適提供空間。

在新一輪試點(diǎn)政策的支持下，各地出臺(tái)配套文件，推出了以房養(yǎng)老的具體產(chǎn)品。但從整體上看，企業(yè)與個(gè)人對以房養(yǎng)老模式的積極性相對較低。隨著時(shí)間推移，試點(diǎn)城市并未取得顯著績效，該項(xiàng)政策處于懸置狀態(tài)。隨著政府注意力的減弱，與之相關(guān)的政策數(shù)量逐步減少。政府開始提出養(yǎng)老領(lǐng)域新的改革議題，替代舊議題的熱度，以房養(yǎng)老試點(diǎn)的擴(kuò)散效應(yīng)減弱，仍有待尋找新的政策突破口。

上述四個(gè)案例展現(xiàn)了社會(huì)政策創(chuàng)新的調(diào)適過程，如表2所示?？傮w而言，政策共識(shí)程度與經(jīng)驗(yàn)累積程度是影響政策調(diào)適路徑的深層因素。（1）政策共識(shí)程度影響新政策的啟動(dòng)難度。當(dāng)新政策涉及多方主體的利益分配，或與主流觀念的相容性較低時(shí)，政策共識(shí)難以短期達(dá)成，決策系統(tǒng)采用政策轉(zhuǎn)型（案例3）或政策懸停（案例4）方式，為新政策的重新論證提供容錯(cuò)空間。（2）經(jīng)驗(yàn)累積程度影響新政策的執(zhí)行效果。當(dāng)經(jīng)驗(yàn)累積程度越高，初始試點(diǎn)方案的完備性越強(qiáng)時(shí)，政府在后續(xù)試點(diǎn)中啟動(dòng)政策再生產(chǎn)機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)政策的連鎖創(chuàng)新（案例1）；當(dāng)經(jīng)驗(yàn)知識(shí)有限，新政策的行動(dòng)路徑有待明晰時(shí)，相關(guān)部門在反復(fù)嘗試的基礎(chǔ)上進(jìn)行知識(shí)整合，逐步完成社會(huì)政策的系統(tǒng)化建構(gòu)（案例2）。

五、社會(huì)政策創(chuàng)新彈性調(diào)適的運(yùn)作邏輯

（一）社會(huì)政策創(chuàng)新的“雙環(huán)反饋”邏輯

社會(huì)政策創(chuàng)新涉及多方利益主體，在推進(jìn)過程中需要吸納多方意見，協(xié)調(diào)利益沖突，對政策方案做出動(dòng)態(tài)調(diào)適?！半p環(huán)反饋”是社會(huì)政策創(chuàng)新彈性調(diào)適的驅(qū)動(dòng)機(jī)制。首輪試點(diǎn)的政策效果輸入決策系統(tǒng)，對后續(xù)方案的調(diào)適行動(dòng)產(chǎn)生深刻影響。效果顯著的政策形成創(chuàng)新迭代效應(yīng)，政府推進(jìn)持續(xù)學(xué)習(xí)，形成正反饋循環(huán)；效果不顯著的政策則進(jìn)入負(fù)反饋循環(huán)，政策制定部門進(jìn)行方案重置。當(dāng)一項(xiàng)政策經(jīng)過長期試點(diǎn)仍被證明無效時(shí)，負(fù)反饋循環(huán)持續(xù)發(fā)揮作用，該項(xiàng)政策創(chuàng)新被不斷弱化，直至政策終結(jié)。社會(huì)政策創(chuàng)新的雙環(huán)反饋邏輯如圖5所示。

1.“正反饋循環(huán)”與社會(huì)政策創(chuàng)新的加速迭代

當(dāng)前序試點(diǎn)被證明有效時(shí)，決策系統(tǒng)強(qiáng)化注意力，啟動(dòng)正反饋循環(huán)，推動(dòng)社會(huì)政策的迭代創(chuàng)新（周亞越、黃陳萍，2020）。在正反饋循環(huán)中，隨著前序試點(diǎn)成效顯著性的提高，政策創(chuàng)新迭代的速度也會(huì)加快，試點(diǎn)組織者增強(qiáng)試點(diǎn)激勵(lì)，構(gòu)建正面敘事，進(jìn)行政策宣介。隨著試點(diǎn)推進(jìn)到后期，地方實(shí)踐有了充分積累，公共部門側(cè)重于對已有經(jīng)驗(yàn)的推廣，推動(dòng)方案的邊際創(chuàng)新，使之適配多種場景，形成系統(tǒng)化的治理安排。

2.“負(fù)反饋循環(huán)”與社會(huì)政策創(chuàng)新的柔性終結(jié)

當(dāng)一項(xiàng)創(chuàng)新政策的試點(diǎn)效果不佳時(shí)，政府啟動(dòng)負(fù)反饋循環(huán)，重新研判方案可行性。針對首輪試點(diǎn)未取得成效的政策，試點(diǎn)組織者不會(huì)立即啟動(dòng)終結(jié)程序，而是修正試點(diǎn)內(nèi)容，適度增加政策刺激，推動(dòng)新政策在后續(xù)試點(diǎn)中表現(xiàn)更優(yōu)。在多輪試點(diǎn)之后仍未達(dá)預(yù)期的政策，決策系統(tǒng)弱化敘事，對試點(diǎn)效果進(jìn)行模糊處理。失靈政策通過柔性方式進(jìn)入終結(jié)程序，有效避免了政策急劇變化帶來的負(fù)面影響。

（二）社會(huì)政策創(chuàng)新彈性調(diào)適的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

具體而言，社會(huì)政策創(chuàng)新的動(dòng)態(tài)調(diào)適依托于四種具體的運(yùn)作機(jī)制：政策強(qiáng)化、政策優(yōu)化、政策轉(zhuǎn)化、政策弱化，如圖6所示。

1.政策“強(qiáng)化”機(jī)制。強(qiáng)化機(jī)制發(fā)生在社會(huì)政策創(chuàng)新推進(jìn)順利，新政策迅速擴(kuò)散的情境中，是推動(dòng)單項(xiàng)創(chuàng)新演變?yōu)橹卫戆才诺闹匾窂??；谇靶蛟圏c(diǎn)提供的正反饋結(jié)果，決策系統(tǒng)發(fā)起社會(huì)政策的強(qiáng)化學(xué)習(xí)，擴(kuò)充試點(diǎn)議題，啟動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域的政策創(chuàng)新，形成多項(xiàng)新政策相互支撐的治理體系。政策強(qiáng)化依托目標(biāo)拓展、工具疊加兩種方式實(shí)現(xiàn)。目標(biāo)拓展是指政府在此前試點(diǎn)的基礎(chǔ)上提出新議題、新概念，建構(gòu)新的政策話語，推動(dòng)政策創(chuàng)新從單目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗳蝿?wù)。工具疊加是指試點(diǎn)地區(qū)基于新議題挖掘新方案，多個(gè)政策方案最終打包整合成結(jié)構(gòu)化的制度安排。

2.政策“優(yōu)化”機(jī)制。優(yōu)化機(jī)制適用于社會(huì)政策初始方案模糊，在試點(diǎn)推進(jìn)中亟需對政策工具進(jìn)行改進(jìn)的情境中，是推動(dòng)模糊政策發(fā)展為清晰方案的過程。在一些創(chuàng)制性較強(qiáng)的改革議題中，多期試點(diǎn)承擔(dān)了積累政策經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)政策優(yōu)化的功能。每輪試點(diǎn)結(jié)束后，相關(guān)部門梳理新政策施行中的難點(diǎn)。以問題為導(dǎo)向，政府組織對試點(diǎn)目標(biāo)進(jìn)行分解，聚焦核心目標(biāo)，理清政策思路，形成政策修正的具體路徑。前序試點(diǎn)的實(shí)踐結(jié)果為后續(xù)試點(diǎn)提供了經(jīng)驗(yàn)知識(shí)，有助于降低政策創(chuàng)新的模糊性，增進(jìn)各方主體對新政策運(yùn)行的理解，在新認(rèn)知的基礎(chǔ)上明確政策改進(jìn)方向，生成清晰化的政策方案。

3.政策“轉(zhuǎn)化”機(jī)制。轉(zhuǎn)化機(jī)制多適用于爭議性較大的社會(huì)政策創(chuàng)新中，政府系統(tǒng)通過目標(biāo)轉(zhuǎn)移、工具替代的方式規(guī)避利益沖突，逐步推動(dòng)爭議政策轉(zhuǎn)化為共識(shí)方案。在多方主體的質(zhì)疑聲較大時(shí)，政府基于前序試點(diǎn)的階段性結(jié)果，評(píng)估政策方案的有效性，并調(diào)轉(zhuǎn)試點(diǎn)目標(biāo)，重新擬定替代性方案。政策轉(zhuǎn)化是對新政策的一種適應(yīng)性調(diào)整，當(dāng)改革遇阻時(shí)，政府吸納不同利益相關(guān)方的觀點(diǎn)，對政策原型進(jìn)行重置，提升新政策與現(xiàn)實(shí)情境的匹配度。有效的轉(zhuǎn)化機(jī)制是應(yīng)對改革爭議的“緩沖劑”，推動(dòng)舊政策到新政策的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。

4.政策“弱化”機(jī)制。弱化機(jī)制是社會(huì)政策創(chuàng)新的一種柔性退出路徑，當(dāng)新政策在經(jīng)歷多輪試點(diǎn)后仍處于停滯狀態(tài)時(shí)，有關(guān)部門系統(tǒng)啟動(dòng)政策弱化機(jī)制，降低試點(diǎn)顯示度，減弱激勵(lì)強(qiáng)度。盡管試點(diǎn)在一段時(shí)間內(nèi)仍保持運(yùn)行，但隨著試點(diǎn)動(dòng)力的減弱，新政策趨于懸置狀態(tài)。隨著決策系統(tǒng)將注意力轉(zhuǎn)移至新的社會(huì)政策議題，原政策淡出公眾視野。在議題復(fù)雜度較高的社會(huì)政策創(chuàng)新中，政策弱化機(jī)制為新政策運(yùn)行提供了糾錯(cuò)空間，決策系統(tǒng)減少注意力關(guān)注，引導(dǎo)試點(diǎn)地區(qū)啟動(dòng)社會(huì)政策新議題的建構(gòu)，推動(dòng)失效政策的漸進(jìn)退出。

六、結(jié)論與意義

（一）研究結(jié)論

面對復(fù)雜性與不確定性議題，多期試點(diǎn)是推動(dòng)社會(huì)政策創(chuàng)新調(diào)適的重要路徑。然而，現(xiàn)有研究較少解析多期試點(diǎn)的運(yùn)行機(jī)理，未能解釋當(dāng)社會(huì)政策創(chuàng)新偏離預(yù)期目標(biāo)時(shí)，政府如何對政策方案進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。本文構(gòu)建“多期試點(diǎn)一政策調(diào)適”分析框架，用于解釋社會(huì)政策創(chuàng)新的動(dòng)態(tài)演化規(guī)律?；诶淆g社會(huì)治理領(lǐng)域改革的案例比較，本文提煉了社會(huì)政策創(chuàng)新的調(diào)適邏輯。

研究發(fā)現(xiàn)，社會(huì)政策創(chuàng)新具有如下四種調(diào)適模式：試點(diǎn)集成一政策疊加、試點(diǎn)微調(diào)—政策更新、試點(diǎn)重置一政策轉(zhuǎn)型、試點(diǎn)失靈一政策懸停。試點(diǎn)集成模式是對此前試點(diǎn)成果的深化，決策系統(tǒng)拓展議題邊界，形成新政策的示范效應(yīng)；試點(diǎn)微調(diào)模式是對初始方案的邊際優(yōu)化，對政策工具進(jìn)行小幅度調(diào)整，改進(jìn)試點(diǎn)效果；在試點(diǎn)重置模式中，政策制定者轉(zhuǎn)移試點(diǎn)重心，重新擬定方案，為原政策的全面轉(zhuǎn)型提供充足時(shí)間；在試點(diǎn)失靈模式中，政府降低對該議題的關(guān)注度，弱化政策敘事，績效不佳的社會(huì)政策試點(diǎn)進(jìn)入懸置狀態(tài)?？傊?，多期試點(diǎn)為社會(huì)政策創(chuàng)新提供了容錯(cuò)、試錯(cuò)與糾錯(cuò)的彈性空間，相關(guān)部門根據(jù)政策實(shí)施效果的變化改進(jìn)方案，有效提升了社會(huì)政策創(chuàng)新的適應(yīng)性。

進(jìn)一步地，本文提煉了多期試點(diǎn)中的“雙環(huán)反饋”機(jī)制，揭示了社會(huì)政策創(chuàng)新彈性調(diào)適的深層邏輯。當(dāng)首輪試點(diǎn)有效時(shí)，正反饋循環(huán)啟動(dòng)，政府系統(tǒng)強(qiáng)化試點(diǎn)激勵(lì)，疊加新的試點(diǎn)任務(wù)，社會(huì)政策創(chuàng)新呈現(xiàn)加速迭代趨勢。當(dāng)首輪試點(diǎn)失效時(shí)，負(fù)反饋循環(huán)啟動(dòng)，政府延長試點(diǎn)時(shí)限，對方案進(jìn)行糾偏；經(jīng)過多輪試點(diǎn)仍未達(dá)標(biāo)的社會(huì)政策創(chuàng)新，相關(guān)部門弱化政策敘事，模糊化處理試點(diǎn)結(jié)果，推動(dòng)該政策的柔性退出。

（二）啟示與意義

本文具有如下邊際貢獻(xiàn)：一方面，基于動(dòng)態(tài)分析視角，構(gòu)建“多期試點(diǎn)一政策調(diào)適”的理論框架，解析四種政策調(diào)適模式，提煉社會(huì)政策創(chuàng)新的演化規(guī)律，為中國語境下的適應(yīng)性治理提供新的學(xué)理解釋；另一方面，通過老齡社會(huì)治理領(lǐng)域的多案例比較，提出多期試點(diǎn)的“雙環(huán)反饋”模型，闡述正反饋循環(huán)一加速迭代機(jī)制、負(fù)反饋循環(huán)一柔性退出機(jī)制，有助于理解社會(huì)政策動(dòng)態(tài)調(diào)適的深層機(jī)理。

本文也為提升社會(huì)政策創(chuàng)新的有效性提供了實(shí)踐路徑：一是構(gòu)建多期試點(diǎn)的反饋學(xué)習(xí)機(jī)制。公共部門需要建立結(jié)構(gòu)化、系統(tǒng)化、多維度的試點(diǎn)評(píng)估體系，在社會(huì)政策試點(diǎn)告一段落后，從政策效能、社會(huì)效益、治理成本等方面對試點(diǎn)結(jié)果進(jìn)行綜合評(píng)估。在評(píng)估過程中，有必要吸納官員知識(shí)、專家知識(shí)、利益相關(guān)者知識(shí)，搭建知識(shí)互動(dòng)平臺(tái)，通過知識(shí)整合增進(jìn)政策認(rèn)知，進(jìn)而確定下一步的改革方案。二是推動(dòng)社會(huì)政策的動(dòng)態(tài)調(diào)適。前序試點(diǎn)效果為后序試點(diǎn)方案的擬定提供了依據(jù)，針對績效顯著的社會(huì)政策創(chuàng)新，決策系統(tǒng)強(qiáng)化政策敘事，推動(dòng)試點(diǎn)擴(kuò)圍，拓展試點(diǎn)議題，推動(dòng)政策創(chuàng)新的再生產(chǎn)。對于績效不佳的政策，有必要放緩試點(diǎn)節(jié)奏，對行動(dòng)方案進(jìn)行及時(shí)糾偏，在研判可行性的基礎(chǔ)上進(jìn)行目標(biāo)重構(gòu)或工具優(yōu)化，同時(shí)為政策轉(zhuǎn)型提供過渡期，避免政策急轉(zhuǎn)或滯轉(zhuǎn)帶來的負(fù)面影響。

（三）研究局限與未來展望

本文在案例選取中考慮了典型性與可靠性，但提出的研究結(jié)論仍存在一定限度。在復(fù)合性較高的議題中，政策調(diào)適的多種模式可能交替運(yùn)作。而本文旨在區(qū)分社會(huì)政策創(chuàng)新調(diào)適的不同情境與模式，尚未對模式之間的交替與轉(zhuǎn)換進(jìn)行深入探討。此外，本文聚焦于中央層面推動(dòng)的社會(huì)政策試點(diǎn)，對自下而上的社會(huì)政策創(chuàng)新關(guān)注較少。未來的探索應(yīng)致力于拓展研究場域，對不同屬性、不同地區(qū)、不同層級(jí)的社會(huì)政策試點(diǎn)進(jìn)行深入比較，探討復(fù)合性、嵌套性政策創(chuàng)新的生成邏輯，形成對社會(huì)政策創(chuàng)新過程更具整體性的認(rèn)知。

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